行政监察专员制度：权利救济机制的创新——与其他救济机制的比较分析

【出处】《中共天津市委党校学报》2011年4期
【摘要】行政监察专员制度具有自身特征，在世界上发展速度之快、传播范围之广是其他制度难以比拟的。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越、创新和必要、有益的补充。根据国外经验和我国现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，发展和完善权利救济机制，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。
【关键词】行政监察专员制度；权利救济；社会管理
【写作年份】2011年


【正文】

　　现代民主社会越来越注重公民权利的救济。公民权利的救济渠道主要有向议会议员申请救济，向法院申请救济，向行政机关申请救济等。这些传统的救济机制各有特色并且相互补充，成为监督行政权力、维护公民权利的不可缺少的组成部分。但是，行政权是国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济机制并没有完全满足和适应对行政权力有效制约和对公民权利充分救济的需要，特别是这些监督救济机制本身又都有自身固有的缺陷和不足，需要开辟一些新的救济渠道，既能够充分吸收各种救济机制的优点，又能够克服它们的不足。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越与创新，是其他救济机制必要而有益的补充。面对经常发生的各种社会冲突，我们必须进一步创新权利救济机制、及时化解社会矛盾和冲突，行政监察专员制度提供了一种崭新的思路。

　　一、行政监察专员制度及其在世界范围内的广泛传播

　　国际监察专员协会（International Ombudsman Institute）认为，行政监察专员（Ombudsman）是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他（她）是由国家主要的机构，通常是议会或政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作[1]（P13）。根据学者以及国际监察专员协会的定义，结合对行政监察专员在实践中运行情况的研究和考察，笔者认为，行政监察专员的本质特征体现在五个方面。

　　其一，行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员由议会选举产生，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。在行政监察专员的示范带动下，有些国家的企业、行业协会等也设立了与行政监察专员类似的机构，这些机构的负责人并非由议会选举或政府首长任命，而是由所在企业、非政府组织、社区成员等推选出来的，因而不能纳入行政监察专员的范畴。有些国家的法律甚至明令禁止这些组织或机构冠以“Ombudsman”的名称。如新西兰行政监察专员法第28条规定，未经首席行政监察专员的书面同意，任何企业或商会或提供其他服务的团体，不管是赢利性质还是非营利性质，不得设立以“Ombudsman”自称的职位或机构。

　　其二，作为议会或者行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生了违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合再担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。

　　其三，行政监察专员负责监察行政机关以及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。

　　其四，与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。

　　最后，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他（她）有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入的调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。

　　行政监察专员制度自从1809年在瑞典诞生后，很快波及所有斯堪的纳维亚国家以及欧洲其他国家，并逐步向世界其他地方蔓延。20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳（Guyana，南美洲北部一国）和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省（Alberta）、新伯伦瑞克省（New Brunswick）、魁北克省（Quebec）以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二十年的发展，到2003年，世界上共有行政监察专员公署100多个。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森甚至指出：就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。

　　如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果它能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入的探讨和研究。

　　二、行政监察专员制度对其他救济机制的超越与创新

　　将行政监察专员制度与其他主要权利救济机制，即议会救济机制、司法救济机制、行政机关内部救济机制进行比较，探讨其相同与不同之处，有利于阐明行政监察专员制度的独特功能及其作为一种特殊的权利救济机制所具有的特点和优势。同时，也有利于探讨和研究如何协调行政监察专员制度与其他救济机制的关系，从而充分发挥各种救济机制的整体性功能。

　　（一）与议会救济机制的比较

　　议会救济与行政监察专员的救济可以从两个方面进行比较：一是对二者的职责范围、权力及监督的性质类别等进行一般的比较；二是比较行政监察专员救济的优势，探讨行政监察专员救济区别于议会救济的独特地位和作用。

　　从职责范围来看，议会虽然具有对政府所有官员进行监督的权力，但它主要对政府高级官员，包括总统、总理、各部部长、各委员会主任等进行监督。相比之下，行政监察专员主要负责对中级和低级政府官员进行监督。虽然监察专员有时也有对较高级别的政府官员进行监督的权力，但这种监督往往受到一定程度的限制，甚至要经过议会批准。议会侧重于对政府及其他公共部门的重大事项，如重大人事任免、经费预算及预算执行情况、重大事件、重大决策事项等进行监督。行政监察专员虽然也具有对重大事项进行监督的权力，但他的监督更为广泛、细致，包括对许多看起来影响并不很大、并非十分重要的政府与公民之间的琐碎事件进行监督。当然，在许多领域，议会与行政监察专员并没有明确的职责分工，二者都可以在法律规定的权限范围内主动对有关部门和官员进行监督，也可以根据公众的投诉被动地展开调查监督活动。行政监察专员独立地从事监察活动，不受议会是否监督的影响，除非法律另有规定。

　　从权力行使来看，二者都具有调查权、批评权、建议权和公开调查结果权。议会负责对重大事项进行调查的特别委员会拥有许多强制性权力，包括获取政府部门的文件和记录、传唤证人等，行政监察专员在调查过程中同样拥有具有强制性特征的权力。议会与行政监察专员都拥有对政府的批评权，但议会具有质询权，行政监察专员并不具有此项权力。监察专员由于需要通过外界对政府施加影响，加上作为独立的、专门的监察机构更容易引起社会和新闻媒体的关注，所以，其对申诉案件的调查结果似乎更多地公布于新闻媒体；议会的监督是否及时对外界公开，似乎受到多种因素的影响和制约。议会与行政监察专员在权力行使方面的最大区别是，监察专员只能对政府提出建议，这种建议不会对政府产生法定的拘束力和执行力；相比之下，议会的决定往往对政府产生直接的、法定的强制作用，政府必须执行。作为立法机关，议会不会干预行政机关独立行使职权，但议会通过的立法、预算方案、重大事项的表决等，只要是经过法定程序后的最终决定，政府必须遵照执行。

　　从监督的性质类别来看，议会监督主要是一种事前、事中监督，而行政监察专员的监督主要是一种事后监督。议会的主要任务是立法、审查和批准政府的重大事项，事先规范和制约政府的行为，同时也行使调查、弹劾等事后监督的权力；行政监察专员虽然也对政府的立法以及优良行政提出建议，但主要负责处理公众的投诉，行使事后监督职能。议会监督主要是以议会的名义进行集体监督，议员个人的监督影响较小，而行政监察专员以自己的名义进行独立的监督。议会主要监督政府及政府高级官员是否依法行使职权，是否具有重大违法行为，行政监察专员不但对政府和政府官员的重大违法行为进行调查和监督，而且还要监督那些合法但不合理的行政行为。

　　与议会救济相比，行政监察专员的救济具有许多特点和优势。行政监察专员署是一种独立的监察机构，以其独立性、公正性受到公众的尊重和推崇。议会救济往往受多种因素的影响和制约。议员都是由选民选出的代表，他们必须充分考虑怎样才能更有利于或者最大限度地获得选民的支持，因此，在对待那些曾经投票支持自己的选民与从来不参加投票选举的公民之间、本选区公民与非本选区的公民之间、有助于自己当选的公民与无助于自己当选的公民之间，似乎难以实现令人信服的平衡。正如美国佛罗里达大学约翰·密尔斯教授所说，“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记的选民相比，议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”[2]（P210）议会是党派斗争的重要场所，议会的许多活动，包括对政府和政府高级官员的监督活动，难免会受到党派利益的影响。自己党派的政府、自己党派的官员，往往受到更多的宽容与庇护。此外，在有些议会民主制国家，如英国，由下议院多数党领袖出任首相并负责组织政府，下议院中的相当部分是最有实权的人，包括首相、内阁成员及非内阁部长等约100人，这部分人既是政府成员又是议会议员。因此，议会对这些实权派的监督，难度时常更大。与议会议员相比，行政监察专员并不会受选举、党派政治以及自身其他政治利益的影响，因此更能体现客观公正性，更大胆、更彻底地揭发违法及不良行政行为，维护公民的合法、合理权益。

　　议员的监督往往会受时间、经验、知识等因素的制约。议员将大量时间花在立法讨论、政策辩论、政治交往等日常事务之中，真正能够深入政府部门视察和调查、处理公民投诉的时间非常有限。随着社会的发展，社会事务愈益纷繁复杂，利益格局日趋多元化，在处理政府和公民之间的纷争方面，单凭协调与劝解并不能从根本上解决问题，必须具备相应的法律知识及相关工作经验，才能作出准确的分析和评判，使公民的投诉得到妥善解决。议员虽然有些也具有一定的法律知识和行政工作经验，但并不一定能满足案件处理的需要。相比之下，行政监察专员一般具有娴熟的法律专业知识和丰富的实践经验，并将所有精力花在视察、案件调查等方面，更能高效率、高质量地处理公民的申诉。为了使行政监察专员能够顺利地开展工作，法律赋予其开展工作所必需的强制性权力，如进入政府部门任何工作场所、获取所有文件和记录、责令有关人员接受调查与询问等。议会议员在没有特别授权的情况下，并不具有这些特权，因而其调查活动受到影响。

　　即使议会建立特别调查委员会进行调查，一般针对的也只是那些引起公众强烈不满、舆论哗然（enough public outcry）的特别重大的案件，案件处理完毕调查委员会的职责即告终止。对于普通申诉案件，议会并不会投入足够的人力、物力和财力。重大案件的处理固然重要，但对普通公众来说，福利的不公正发放、税收的无理征收、住房的随意挤占等这些看起来并不那么重大的事情，对他们的生活、生存却会产生重大乃至决定性影响。在民主法治国家，公民的生存状况始终应成为政府关注的头等大事。正如查普曼（Chapman）教授所说：“即使每年只发生一件不公正案件，民主国家也应为此感到羞愧。”[3]（P21）

　　可见，议会救济与行政监察专员救济各有所长，也各有所短。如果能够正确地认识和较好地协调二者之间的关系，使之相互补充、相互促进，二者必将在政治生活中发挥更多更大的作用。

　　（二）与司法救济机制的比较

　　司法救济机制与行政监察专员救济机制的比较可以从三方面进行：一是两种救济机制本身的比较，包括受案范围、审理程序、判决结果等；二是两种救济机制对政府进行监督控制方式的比较；三是对公民权利救济的比较。

　　行政案件的审判机关主要有两种类型：一种是建立专门的行政法院审理行政案件，如法国、德国、比利时、西班牙、奥地利、意大利等国；另一种是由普通法院承担行政案件的审理任务，如美国、英国、澳大利亚、韩国等国。这两种类型的审判机关在某些方面有所差异，它们对行政案件的审理也呈现许多共同特征，我们可以将这些共同特征与行政监察专员救济机制进行比较。

　　从受案范围来看，行政监察专员一般只受理针对具体行政行为的申诉案件，即与案件有利害关系的当事人针对政府部门或政府官员违法与不良行政行为的申诉。大多数国家的行政法院或审理行政诉讼的普通法院既受理针对具体行政行为的申诉，也受理针对抽象行政行为的申诉。如《美国联邦程序法》规定，凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围；英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为“越权原则”的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，均属于行政诉讼范围；法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，即不论是采用口头的或书面的、明示的或默示的、抽象的或具体的形式，当事人均可向法院提起诉讼；德国的行政诉讼范围较广，包括认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院起诉[4]（P801）。

　　从审理程序来看，行政监察专员往往采取非常灵活的非正式程序，包括电话沟通、信函交流、当面会谈，必要时也召集有关人员举行听证等。法院审理行政诉讼案件时，有严格的程序规定，有关各方都必须遵守法定的审理程序。如英国法院受理申请后，开始对申请进行实质审查。法院应在14天内通知各方当事人以及和案件有直接关系的人，司法审查的诉讼程序原则上采用简易程序，由双方当事人以书面进行陈述和辩驳；美国行政诉讼的审理采用对抗式程序，双方当事人互相辩论、询问，法官根据双方当事人的辩论作出裁决；法国行政法院接受当事人的起诉以后，应先作预审，由预审法官查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决的诉讼程序。预审员调查结束后，应提出一个报告，交合议庭审理；日本行政诉讼审理程序与民事诉讼的审理程序相似。

　　从判决结果来看，行政监察专员对申诉案件进行调查审理后，会对有关政府部门和政府官员提出重新考虑行政决定或给予行政赔偿的建议。但这种建议是非强制性的，不能直接对政府部门产生制约效果。监察专员不能推翻行政机关的决定，也不能让行政机关原来的决定立刻停止执行。相比之下，法院的决定有国家强制力作后盾。经过对行政诉讼的审理，法院可以根据具体情况取消越权或其他原因导致的非法的行政决定；制止公共当局越权行事或从事其他违法行为；责令公共当局履行其法定职责；宣告当事人的权利和义务；命令公共当局就当事人所遭受的财产损失及人身伤害提供金钱赔偿；依法追究有关当事人的法律责任；确保临时救济，终止行政决定的执行，等等。这些强制手段，是行政监察专员无法比拟的。

　　行政监察专员与法院都担负着监督、制约政府行为的任务。二者控制政府行为的方式有哪些不同呢？荷兰梯尔堡大学（Tilburg University）马克·赫托夫（Marc Hertogh）教授对此进行了比较研究，认为从根本上讲，法院控制政府行为的方式是一种“压制型控制方式”（Repressive Control），而行政监察专员控制政府的方式是一种“反射型控制方式”（Reflexive Control），并分别从五个方面对这两种控制方式进行了比较[5]（P68-71）。在压制型控制方式中，问题的解决方案是由控制者单独决定并施加给有关部门的，控制者在此过程中充当了“上司”的角色。压制型控制方式的核心理念是通过使用权威以及权威背后的强制性制裁，有关部门就会得到有效的监督与控制；当控制者的决定没有得到执行时，有关的部门就会被认为是不服从命令。换句话说，加强控制的“处方”就是“强化权威或制裁”。

　　相反，在反射型控制中，问题的解决方案是控制者和被控制者相互对话、协商和谈判的结果。反射型控制运用社会系统理论，将控制者和被投诉的有关部门看作不同的子系统，它们是独立的存在，有自己的话语系统和理性思维。在这种情境下，控制者只有理解和运用对方的话语系统与价值准则，才能实现有效的控制。如果说压制型控制者充当的是“警察”角色，反射型控制者则是“顾问”。作为压制型控制者的法院和作为反射型控制者的行政监察专员在以下几方面存在根本区别：

　　制约和控制政府行为，但法院出于自身的地位特征和工作性质，对行政诉讼经过充分调查并允许作为被告的行政主体充分辩驳后，依据事实根据和法律规定，强制性地作出对政府部门及有关人员的制裁决定，对方必须无条件地执行。行政监察专员则更多地通过协商、对话和谈判解决问题，以“顾问”和“调停者”的身份和当事人、政府官员一起寻求协调关系与平衡利益的更好的选择途径。就对政府的控制而言，法院和行政监察专员的不同控制方式都有自身存在的合理性，两者无所谓孰优孰劣，在选择过程中也并不需要厚此薄彼。行政权力的有效制约必须通过多种途径、多种方式才能实现，法院和行政监察专员各司其职，各展所长，更有利于规约行政权力在正确的轨道上健康有序运行。

　　就对公民权利的救济而言，法院和行政监察专员也呈现不同的特点和优势。法院是维护公民权利的坚强后盾，行政机关由于拥有行政强制权力，公众和政府之间很难实现力量的对等和平衡，当行政强制权力肆意侵蚀、剥夺公民权利时，法院采取另一种强制权力制约行政权力，从而保障公民权利的实现。但是，司法救济是一种费用较高、程序复杂的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待——正如埃尔曼指出：“在西方民主制国家，几乎所有法律诉讼都花费昂贵，由此所引起的问题并没有通过增加法律援助的便利而获解决。法庭诉讼程序的必要形式增加了费用，并不可避免地导致常常不可忍受的拖延。甚至一位最符合职业要求的法官——许多法官并不具备这种职业资格——也不能决定所涉及的技术性问题，而在现代这种技术性问题甚至在相当普遍的法律诉讼中也经常出现。对法院外界专家的使用增加了费用和引起拖延。”[6]（P231）此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。特别是当自己受到政府部门或政府官员的不公正待遇，但又觉得这种不公正并没有涉及严重的违法行政行为时，选择向行政监察专员投诉，不仅不需要任何费用，而且程序简单，不需要专门的知识和技巧。加上行政监察专员以一种“公民利益的代理人”身份出现，在大多数情况下，向监察专员投诉就成为公民申请权利救济的重要途径。法院遵循“不告不理”的原则，如果当事人或公诉人没有向法院起诉，法院不会主动介入对案件的调查和审理。相比之下，行政监察专员有权主动进入政府任何部门视察和调查，对那些没有意识到自己受到不公正、不合理待遇，或者没有能力投诉，或者对投诉有某种顾虑的群体，监察专员可以直接介入调查和处理，维护他们的利益。此外，对于那些普遍存在的问题，监察专员可以提出法律、法规、行政惯例等的修改建议，防止类似事件的发生，这也是法院在案件审理和判决中通常不会涉及的。因此，在公民权利救济方面，行政监察专员是一种更容易接近、更积极主动的救济方式。

　　（三）与行政机关内部救济机制的比较

　　行政机关内部救济与行政监察专员救济的比较，可以从当事人的法律地位、审理过程中的效率和专门技术问题、裁决结果等方面进行。

　　在行政法律关系中，作为管理者的行政机关和作为被管理者的行政相对方往往处于不对等地位。行政机关拥有履行行政职责所必需的行政权力，可以单方面作出赋予相对方权利或创设义务的行政决定。而这种行政决定一经作出，就会被推定有效并对有关方面产生拘束力和执行力。在行政机关内部救济行为中，作为裁决者的行政机关本身就是行政决定的作出者或者行政活动的参与者，始终难以摆脱管理者身份以及相应的行政权力的影响。因此，它们审理行政复议时或许更多的考虑的是促进行政权力的有效行使，甚或维护行政机关本身的狭隘利益与价值取向，从而对相对方的权益造成或多或少、或明或暗的损害。即使那些具有相对独立性的行政机关内部的专门复议机构，也因和直接进行行政管理活动的行政机关具有千丝万缕的联系，其公正性同样受到行政相对方的质疑。行政监察专员是一种独立的监察，既不维护行政机关的特权，也不刻意偏袒行政相对方的诉愿。监察专员只以居中调停和裁决者的身份，了解行政争议的事实真相，根据法律的规定和精神以及自然公正原则等作出客观、公正、合理的评判。监察专员超脱于党派之争和立法、司法、行政机关以及其他任何组织和个人的干扰，其独立性受到法律的保障。因此，其对行政争议的评判更能体现公正性，更能得到公众的认可和接受。这是行政监察专员救济机制与行政机关内部救济机制最明显、最根本的区别。当然，并不能因此否定所有行政机关内部救济机构、所有行政机关内部救济的公正合理性。随着民主、法治精神的深入发展，行政机关在追求行政效率的同时，越来越注重对公平、公正理念的贯彻以及公民各项民主权利的尊重与维护。

　　和法院救济程序相比，行政机关内部救济机制和行政监察专员救济机制均以程序简单、效率较高、成本低廉见长。但和行政监察专员救济相比，行政机关内部救济更富有效率。行政机关作出任何行政决定，都必须具有充分的法律依据和事实依据。当相对方向行政机关提出复议申请时，行政机关原有的、可靠的证据不需要再收集，只是对法律和事实依据进行重新审视和补充。只要遵循合法、合理的原则客观公正地处理复议，行政争议很快就会得到解决。行政监察专员职责范围广泛，受理的申诉案件较多。接到当事人的投诉后，必须根据案件的轻重缓急合理安排处理顺序和时间，而且必须与有关各方协调，全面、具体地搜集证据和听取意见。虽然保证了申诉处理质量，但花的时间较多。特别是经过调查了解后，如果行政监察专员的评判与行政机关的决定基本一致，当事人的权利事实上没有得到行政机关内部救济那样及时而直接的救济。行政机关审理行政复议以书面审理为主，这比监察专员的审理程序更为简洁、方便。此外，对于那些涉及专门技术领域的申诉，行政机关更具有专业优势，能够更快地作出专业性的评定。

　　行政机关处理行政复议时，一般可以根据具体情况作出维持、撤销、变更行政机关原有决定的处理决定。但各国根据本国的情况，在具体规定上又有所差别。在法国，当事人申请善意救济时，原行政机关可以维持、撤销、变更或废止原行政决定。原行政机关撤销违法行政处理决定时，撤销的效力溯及既往，原决定自始无效。对于法律依据已经不存在的行政处理决定，原行政机关有权废止，即取消原来的行政处理，使其不再继续有效，但不影响废止前的效力。当事人申请层级救济时，上级机关根据监督效力，对所属下级机关违法或不当的行为，在不损害当事人或第三人既得利益的情况下，可以撤销、变更或废止。上级机关对所属下级机关的行为，认为结论正确，但所根据的事实或法律错误时，可以用正确的事实或法律代替错误的事实或法律，驳回当事人的申请，维持原来的决定。可见，行政机关内部救济机构可以推翻或变更行政机关的原决定，其作出的决定是一种具有约束力、有关方面必须执行的决定。由于上下级行政机关之间具有管理与被管理、监督与被监督的关系以及通过法律对专门复议机关的特别授权，复议机关对原决定的推翻或变更并没有影响行政机关独立行使职权。相比之下，为了不影响行政机关独立行使职权，行政监察专员一般只提出建设性处理意见和建议。这些建议能否得到采纳，取决于案件的性质、行政机关本身的态度、议会的影响以及社会舆论的支持等。行政机关内部救济机制的决定具有强制性，是保障行政机关内部运行机制协调发展的需要，在很大程度上维护了行政机关的效率和权威；行政监察专员的建议不具有强制性，尊重行政机关独立行使职权，也是维持监察专员特殊而独立地位的理性选择，有利于为有关各方提供更多的讨论、回旋余地，更好地体现公平、公正精神。

　　（四）与信访救济机制的比较

　　与信访救济机制相比，行政监察专员最大的特点是拥有独立调查和处理案件的权力。行政监察专员的权力主要包括调查权、批评权、建议权、公开调查结果权。在这些权力中，调查权是一种具有强制性特征的权力，而建议权是一种非强制性权力。这种强制性与非强制性相结合的权力，使监察专员既能有效地履行职责，又尊重了行政机关对行政权的独立行使，它是行政监察专员制度独特品质的重要体现，也是这一制度能够焕发生机与活力的重要原因之一。

　　调查权是最能体现行政监察专员的地位和权威的权力。监察专员也只有能够在自己的职责范围内开展强制性的调查活动，才能真正了解事实真相，对申诉案件作出准确的分析和评判。在调查过程中，监察专员有权进入任何部门的工作场所，要求任何公职人员予以配合和协助。在必要时，监察专员还有权要求警察当局协助其展开调查[1]（P86）。监察专员可以列席法院或公共权力机关的评议会，即使会议是秘密的。他有权查阅上述法院或部门的会议记录和文件。行政监察专员的建议权主要体现在：为单个案件提供具体的解决办法和建议；指出法律、行政规章、行政惯例等存在的不足，提出建立或修订法律法规的建议；对负有重大责任的公共官员向有关部门提出纪律制裁建议，等等。监察专员的建议权是一种“软权力”，它并不具有强制执行力，这与监察专员的调查权形成鲜明对比。但是，这并不影响监察专员的权威，如果其合理建议没有得到有关部门的采纳，监察专员就会公开调查结果，通过媒体和舆论对相关部门施加压力，直到问题得到妥善解决。

　　相比之下，信访机构拥有的权力和权威十分有限。信访机构并不拥有强制性的调查权力，也无法通过公开案件向有关部门施加影响。即使有一定的建议权，其建议也很少直接被有关部门采纳。正因为信访机构缺乏应有的独立性和权威性，它并不能很好地发挥权利救济作用，在现实政治生活中正面临越来越多的挑战。

　　三、行政监察专员制度对完善我国权利救济与创新社会管理的启示

　　权利救济既可能是一种制度化的、社会秩序能够承受的救济，也可能是一种非制度化的、社会秩序难以承受的救济。当权利救济机制缺失时，公民的权利救济途径和利益伸张渠道被人为地割裂或者阻塞，权利诉求难以得到充分实现，愿望和现实的反差过于强烈，极易引发强烈的社会混乱和冲突；相反，在权利救济机制比较发达、救济制度比较完善的情况下，当公民的合法权益受到公共权力的侵害时，公民不是诉诸暴力或其他非制度化的参与和表达形式，而是便捷地选择法定的权利救济方式，通过既定的救济程序解决纠纷和请求补偿。这样，因为权利受到损害导致的对社会、对公共权力机构的不满和反抗就可以迅速消解，社会秩序中潜伏的破坏力和冲击力就可以控制在最低状态。从这种意义上讲，健全的权利救济机制也是社会的必不可少的“安全阀”机制，是社会和谐发展的组织制度保障。救济机制越发达，社会就越会和谐和稳定；权利救济机制落后，救济诉求难以满足，社会和谐就会缺乏有效的制度保障。

　　改革开放以来，我国的经济社会得到飞速发展，公民的权利诉求随之增长。权利诉求增长的主要原因在于：首先，利益格局重新分化和组合，利益冲突不断增加。社会主义市场经济的深入发展，政府与企业、政府与公民、企业与公民之间的利益关系出现广泛而深刻的调整。为了自身的生存和发展，公民不得不切实维护和主张各种合法、合理的权利和利益；其次，在征地拆迁、下岗分流等关系到公民切身利益的重大事件中，有关部门不能严格依法办事，损害公民利益的事件时有发生，激化了社会矛盾，引起人民群众的强烈不满；再次，经济社会的发展以及教育普及程度的提高，人们的权利意识以及维护权利的能力明显增强。现代通讯技术、网络技术的飞速发展为人们获取信息、相互沟通创造了有利条件，促进人们利用各种媒体反映自身的正当的利益要求，或与利益相关人结成同盟，共同向政府部门和有关方面施加压力。

　　在权利诉求增长的情况下，如果及时拓宽权利救济渠道、创新权利救济机制，各种矛盾和冲突就会迎刃而解。改革开放以来，随着依法行政的不断推进，公民权利的救济取得了前所未有的发展。但是，与人民群众的需求相比，公民的权利救济渠道和机制并没有得到充分的发展，在很大程度上影响社会主义和谐社会的建设。实践表明，当公民权利受到政府或政府官员违法、不良行政行为侵害时，通常采取的救济方式有行政复议、行政诉讼和信访等。那么，这些救济机制是否在权利救济中充分发挥了作用，是否能够满足公民权利救济的需要、切实维护公民的各项权利呢？

　　公民习惯采用的几种权利救济渠道各有所长，又各有所短。行政复议程序简便、成本低廉，但缺乏一定的独立性和权威性。法院具有足够的权威，但程序严格而复杂。法院救济也是一种费用较高、耗时较长的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待。此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。信访是我国公民申请权利救济的重要途径，但信访部门只是案件受理部门，没有解决实际问题的权力，上级信访部门将信访案件层层往下批转，不但没有从根本上解决任何问题，而且造成“信访材料旅行”，官僚主义盛行，增加了上访群众对党和政府的不满。公民因为有了矛盾而信访，因为信访而使矛盾恶化的事件屡见不鲜。尽管新的信访条例已经出台，但并没有从根本上扭转局面。

　　从对公民权利救济的几种主要方式，即信访、行政诉讼、行政复议的分析表明，我国公民权利救济机制远远无法满足公民权利救济的需要。必须在借鉴发达国家先进的制度和经验的基础上，结合我国的国情，不断完善现有救济机制，同时不断拓宽权利救济渠道和创新权利救济机制，切实维护和发展公民的正当权益，从而促进社会主义和谐社会的建设。

　　为了走出信访工作的困境，缓解信访给党和政府造成的强大压力，同时减轻人民群众信访之苦，兑现公民的权利救济，笔者认为，将信访制度逐渐转化为行政监察专员制度，是一种比较理想的选择。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会及其常委会有权监督各级政府依法行使职权。如果在人民代表大会设立行政监察专员，使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。实现信访制度向行政监察专员制度转化的优势还在于：其一，行政监察专员是一种独立的、权威的申诉处理机构，能够有效地弥补信访机构权威性的不足。行政监察专员独立处理各种申诉案件，无须得到任何领导的指示和批准，保障了申诉处理的公平和公正。监察专员有权要求有关部门提供任何必需的文件和记录，有权对案件进行彻底调查，从而克服了申诉者因为对申诉处理结果不满而重复上访、集体上访、越级上访的现象。其二，行政监察专员统一处理公民的申诉，克服了信访部门各自为政、相互推诿的现象，公民也有了值得信赖的、方便简洁的权利救济途径。只要公民找到了统一、公正而简洁的救济途径，信访这种成本更高的申诉方式就逐渐地被淘汰了，从而减轻了信访给中央、省（市）级政府造成的巨大压力。其三，行政监察专员统一处理申诉，并将申诉案件的分布及情节严重的申诉案件及时向各级人民代表大会、政府各部门以及新闻媒体公布，克服了信访机构对案件进行封闭式处理、信访案件在各级信访部门“旅行”的弊端，并对有关的政府部门和政府官员造成强大的压力，推动申诉案件的妥善处理并有效地防止因信访造成的恶性案件的发生。行政监察专员设立之后，公民通过信访投诉的案件大部分转向行政监察专员。政府部门的信访机构原则上成为受理行政复议案件并提供咨询的窗口，中央国家机关的信访部门原则上也不再受理越级信访，而将这些信访案件转交行政监察专员，以减少越级上访、重复上访，案件久拖不决的现象。

　　行政监察专员制度的建立和行政诉讼并不矛盾。和以前相比，我国的行政诉讼工作取得了很大的进步和发展。但是，由于司法体制改革相对滞后，法院审理行政案件的公正性在短时期内难以得到公众的认可和信服。法院一般只审理重大的违法犯罪案件，对于普通公众遇到的一般案件，难以引起足够的重视。此外，当自身的权益遭到政府部门或政府官员违法与不良行政行为侵害时，我国公众并没有形成诉诸法律的习惯和意识。因此，如果建立相对独立的行政监察专员公署，真正代表公众的合法权益，既监察政府的违法行为又监察不合理行政行为，人民群众就有了值得信赖的、容易接近的申诉途径，许多矛盾就会得到更加及时的化解。考虑到申诉案件的性质不同，在向法院起诉和向行政监察专员申诉之间，可以由公民自主选择。行政监察专员制度和我国的行政复议制度也可以相互补充。行政复议是行政机关内部的救济机制，本应在公民权利救济中发挥首要的、关键的作用，但从实际运行来看，公民诉讼需求的增长与行政复议数量的下降形成了鲜明反差。为了扭转这种局面，一方面，我们必须完善现有的行政复议体制和制度，使它更能为公民所接受；另一方面，行政复议具有许多固有的缺陷，严重影响其功能的发挥。我们必须创新权利救济机制，使它既具有行政复议程序简便、成本低廉的优点，又能克服行政复议独立性、权威性不足的缺点。其他国家的实践经验告诉我们，行政监察专员制度就是公民权利救济机制的创新之举。行政监察专员制度并不能完全替代行政复议制度，但它却是行政复议制度的必要的、有益的补充。不过，为了尊重行政机关独立行使职权，并给予行政机关重新审查行政决定、及时纠正不良行政行为的机会，公民向行政监察专员申诉时，一般首先需要穷尽行政机关内部救济。在没有穷尽行政救济的情况下，监察专员也可以主动将案件转交给有关的部门。

　　由此可见，建立行政监察专员制度，使之与传统的救济机制相互协调和补充，既有助于弥补其他救济机制的不足，又有助于发挥各种救济机制的整体效能。我国现阶段是经济社会飞速发展的阶段，也是各种矛盾、冲突逐渐凸显的阶段。根据国外经验和我国的现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。




【作者简介】
陈宏彩，浙江行政学院公共管理教研部副教授，博士。


【注释】
[1]Gerald E. Caiden. International Handbook of the Ombudsman:Evolution and Present Function[M]. Greenwood Press, 1983.
[2]John Mills. The Ombudsman in the American Constitutional,Legal and Political Structure[M]//Gerald E. Caiden. International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys. Greenwood Press, 1983.
[3]A democracy should be ashamed of even one substantial case of injustice per year. Quoted by Donald C.Rowat. The Ombudsman Plan[M]. McClelland and Stewart Limited, 1973.
[4]张正钊，韩大元．比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
[5]Marc Hertogh. The policy impact of the ombudsman and administrative courts: A heuristic model[M]//Barbara von Tigerstrom. The Role of the Ombudsman in Protecting Economic, Social and Cultural Rights. The International Ombudsman Yearbook, Volume 2, 1998.
[6]［美］亨利·埃尔曼．比较法律文化[M].北京：三联书店，1990.