中国特色审判管理机制构建之构想

【出处】《法律适用》2009年第9期
【关键词】审判管理机制
【写作年份】2009年


【正文】

　　按照西方学者的经典表述和分类。国家权力分为立法、司法和行政三项，主张三项权力相互约束、彼此制衡。保证政治权力在法律规章的限制下运行。审判权是国家权力的一种，自然也应受到严格的限制以避免对个人自由和权利的侵犯和威胁。如何加强审判权运作的监督管理．确保审判权力在阳光下运行？法学家偏重于研究传统的诉讼制度并力图通过立法手段对其加以科学化的整合与创新。如2008年4月1日实施的民事诉讼法修正案。务实界关注的不仅是法律制度的系统化设计，且更多地注意到了我国当前的现实情况，以及司法权在国家政治制度架构中的特点，意在有限的司法资源得到合理配置的条件下，在现有法律制度框架内，建立以审判权为中心的管理体制。形成配置科学、运行顺畅、公开透明的审判工作机制。

　　从2003年开始，全国法院系统中无论是高级法院还是基层法院都陆续探索建立以审判质量效率指标体系为核心的审判管理机制．建立了审判管理机构。主要通过对质效指标的动态管理。保障审判权运行公开、透明、公正。笔者所探求的是：在现有的体制框架内，在已有的实践经验基础上，如何构建以审判权为中心的具有中国特色的审判管理机制。

　　一、反思：现行审判管理运行机制阙如与甄别扬弃

　　检视正在探索运行的审判管理制度设计及运行状况，站在未来发展的角度理性审视，一些制约审判管理应然目标实现的阻碍因素日益凸显。

　　反思之一：审判管理权威不高对控制审判权运行的影响

　　司法权行政化对审判管理体制的改革或多或少有着不可避免的影响。围绕所设定的审判质效指标。通过指标排名所带来的高压态势，以及多层级的对质效指标提升的苛求管理，功利性的要求跨跃，实质上的突破制度设计甚至法律规定，使人们怀疑改革审判管理体制是否能有效控制审判权运行。更可怕的是这种对审判权进行制度控制的权威性被质疑、被弃置甚至被“奴化”，相当一部分就直接来自应该绝对信仰和忠诚于法律，对审判管理体制改革应当满怀信心和历史责任的司法者本身。法官审判权被有意无意地弱化，未能彰显法官在法院中的主体地位；法官仍处于单纯的被管理者的角色和地位．司法者的主人翁意识缺乏：管理者与被管理者之间的张力增加，法官们对被管理的心理压力远远大于放权所产生的主观能动性．审判管理事务繁琐增加了法官的额外负担，审判生产力并未得到充分解放。

　　笔者认为：审判管理权威不高在于管理制度缺少适当“温度”。“激励能够赋予管理者掌控未来的力量”。如果以牺牲法官参与改革的主动性、创造性来片面追求案件的质量效率，那么可以这样说，以这种方式所能实现的公正高效是虚荣的，仅能被看作是为缓解外部环境压力和内部案件压力所采取的权宜之计，仅可获得短期效益，真正要担忧的是随之而来的对司法固有属性的巨大冲击，以及要恢复改革期待的权威性所要耗费的巨大司法成本，将会成为对审判管理体制改革的长期侵害。因此，对审判权运行进行管理控制，有必要重新审视现有的管理机制。重塑管理理念，重构以人为本的现代管理模式。同时，澄清审判管理关系的客体，即是法官依法行使审判权的行为，而非法官这一审判主体本身。确立这一新的理念，必将促成一个全面系统的符合审判权运行规律的科学审判管理机制的健全和完善，实现从以制管人到依法管案，以和谐管理并借以司法者的自主管理，达到树立审判管理权威。

　　反思之二：审判管理程序低效运作对控制审判权运行的影响

　　审判管理制度中有关程序的运作是管理者设计的重点，但程序设计所允许的迟延及其所导致的迟延，却成为影响审判权高效运行的重要原因。从长远看，真正能够证明一个制度的合理性和正当性的必定是该制度在诸多具体的社会制约条件下的正常运作，以及因此而来的人们对于这一制度的事实上的接受和认可。围绕审判程序而进行的大量程序设计．实践中存在的程序运作对程序设计发挥高效运行优势的掣肘和抵消并没有引起重视。有的法院在简化诉讼程序中，随意减少法定诉讼程序的适用，电话通知强行调解，劝说放弃答辩等，使基本的诉讼程序权得不到保障；有的法院随意滥用程序，与诉讼法打“擦边球”，审理案件的中止，执行案件的终结。审限的变更，特别是扣除审限的设计导致了合法的“隐性超审限案件”。为追求审判效率功利地运作程序、突破程序、滥用程序所赋予的权利、规避程序所要求的义务，使得程序以一种不良的状态低效随意运行，反而扩大了程序设计的劣势，增加了诉讼成本，严重影响了司法效率。

　　笔者认为：任何管理体制都需要体现效率价值。良好的管理体制应该是程序运作良好，以较低的管理成本来获取最大程度的管理收益，取得最佳的管理效果和价值。就目前实践层面，要摒弃制度设计所带来的负面影响，注重程序运作对程序设计的反制作用，至少应在程序设计上做到四个方面：程序设计者应领会并体现立法本意而不曲解程序设计的本意：将程序运作当作是实现程序设计的保证形式和工具，具有独立于程序设计的价值和意义；使任何具体、甚至相当细琐的程序均应得到有效运作；渗透管理成本与收益关系的经济合理性要素。

　　反思之三：审判管理机制无序对控制审判权运行的影响

　　当实施法律拥有审判权的司法者在职权行使、运转程式的秩序中发生异化．审判权的拥有者就会成为保障人类社会最基本秩序最强大的破坏者。如社会公众反映强烈的久审不判，久执不结，案件严重超审限的问题；滥用强制措施，乱争案件管辖权，甚至造假案，司法严重不公的问题，都是审判秩序不良的反映。重要原因是。审判权控制机制运转不畅，审判流程节点的控制形式化，审判管理模式中缺少了规范的一致性、连续性和确定性，极易导致审判权恣意滥用，不利于秩序的建立和秩序价值的实现。

　　鉴于此，限制审判权行使的审判管理机制的设计和运行，应当首先确定有序协调运行，使各类制度的规定形成相互牵制的管理体系。在内部机制上，设立职能全面并赋予一定权限的专门管理机构，作为保障运行的“轴心”，使审判管理“集约化”，走上一种良性循环。如江苏法院系统的“审判管理办公室”，通过统一管理职能，使各个环节既分工合理，衔接紧密，又互相配合，有效制约，进入高效有序的良性运作状态。

　　二、具有中国特色审判管理机制的建构

　　全国各地法院以审判权为中心的审判管理机制已初具雏形，积累了丰富的理论和实践经验。然而，社会现代化进程的反复、艰难使法院制度改革不可能一蹴而就．因为法院制度改革受制于社会经济、政治、文化、历史条件。笔者认为，现阶段的审判管理机制改革。应尽可能地在承认既往合理的规范、秩序、机制．适当借鉴“政府推进型”法治变革方略，有限移植域外审判管理制度的基础上，采取内生式、渐进型改革方略。

　　在现有的社会制度、法律体系框架内，现阶段新型的法院审判管理模式应当是以司法管理为主导的兼采行政管理的具有中国法院特色的审判管理机制。

　　（一）司法管理的非纯粹化

　　“司法行政化”仍然存在。中国经历了漫长的封建社会，司法、行政合一是其特色。新中国成立后的人民司法，其管理方式仍不能摆脱行政化色彩，即司法权的行政化。《中华人民共和国公务员法》将法官仍列其中，足以证明中国司法行政化还将继续存在。“以权力制约权力”，权力必须接受监督的宪政理论是审判管理的控制论理论基础。本土化的新型审判管理模式根植于“行政化管理”土壤。行政管理的高效能模式在控制审判权运行上还会发挥其独特作用。因此，现代化法治国家的“纯司法管理”将定位于宏远蓝图。非纯粹的司法管理将在一段时期存在具有必要性和现实性。

　　（二）司法管理机构的内化式

　　《人民法院五年改革纲要》直接明确了审判管理机构的隶属关系，是设立在人民法院内部的专门审判管理机构．是人民法院为实现司法公正高效权威的价值目标，运用计划、组织、指挥、协调和制约等方法，对审判工作各环节进行科学管理，对法院审判质量效率效果进行宏观监测、动态管理和全面评估，保证审判工作严格依照法定程序公开、公正、高效、有序运行的综合性工作机构。

　　（三）管理职权的多功能型

　　传统与现代法院制度下的我国审判管理的职能定位，应不同于国外绩效评估的单一性。通过对江苏省高院、盐城市中院、东台法院三级法院形成的一套行之有效的综合性审判管理体系的考量，借鉴全国其他各地法院一些好的做法和经验．集约化的绩效评估应占据主导地位，涵盖四大管理职能：第一、案件质量效率流程管理。主要包括案件流程管理、案件质量管理、案件期限管理等。第二、案件指标数据统计管理。主要包括案件基础数据管理、质效指标数据管理、质效指标评价管理等。第三、法官业务能力考核管理。主要包括法官的法律适用能力、庭审能力、裁判文书制作能力、调研能力以及业务知识能力考核等。第四、与审判业务相关事项的服务性管理。主要包括审判委员会日常事务、人民法庭指导、诉讼事务服务、审判业务文件制订、为院党组和审判委员会提供决策依据、审判资源的配置、司法建议等。

　　（四）目标定位推进的阶段性

　　我国审判管理机制改革处在内发的渐进式转型时期，并未要求确定的目标一步推行到位，而是根据自己特有的国情及传统资源设定审判管理目标推进的具体进路与策略，选择基本目标运行阶段和宏远目标实现阶段相结合的渐进方式，防止俄罗斯1991年以后所进行的激进法院改革的破败后果。

　　法院地位的确立和权威的形成，都是长期累积的结果。法院的威望不可能是迅速形成的。我国正处于建设法治国家的时期。法院在法治中的地位正在彰显。法官的职业化、精英化进程正在推进。审判管理机构管理模式也需要一个渐进的过程．通过创造性转化，实现与现代化法院制度之间的嫁接与耦合，最终脱离“行政化管理”。笔者展望并相信：当我国法院真正成长起来，审判管理机制也终将会构建起司法人理想中的“司法管理”模式。




【作者简介】
许建兵，单位为江苏省东台市人民法院。