经济法与行政法区分之我见——对法律部门划分标准的重新审视及运用

经济法作为一个部门法或作为一个学科，从其出现开始就主要面临着两个方面（两条理论战线）的争论：一是同民法；一是同行政法。当经济法同民法的关系（分别调整国民经济管理关系和当事人以平等身份参与的民间社会经济关系）基本明朗以后，同行政法的关系问题就突出起来。这不仅因为它们调整的国家经济管理关系与国家行政管理关系都是纵向的管理关系，而且国家行政管理中一部分涉及经济领域，并具有经济性内容，因此也可以称为经济管理。这两种经济管理关系用传统部门法划分标准来区分显然是无能为力的。在这种情况下，重新审视法律部门的划分标准，从一种新的视角来讨论经济法与行政法的区分问题，就十分必要了。
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　　传统的部门法的划分标准是法律的调整对象，即法律调整的不同社会关系。这种观点当然具有一定的真理性，因而能将明显调整不同社会关系的法律部门区分开来；但也存在着理论上的误区，那就是将法律的调整对象看作是纯客观的社会关系。由于现代的社会关系呈纵横交错的网络结构，当经济法与行政法在共同调整经济管理关系而发生调整对象上的交叉时，上述误区便使两者的区分走进了死胡同。

　　其实，法律作为一种有目的性追求的社会规范和行为模式，是对特定时代特定社会的社会关系和社会现实的一种重要反映和表现，是特定社会法律创制者的一种意志的产物。罗马人对公法和私法的区分，可谓是对法律部门的最初划分。公法以权力关系为调整对象，权力之间存在着身份依附；私法则以权利为本位，权利之间是平等的契约关系。但是，罗马法的这一划分，决不是对当时罗马社会已存在市民社会和政治国家这一公私结构的被动反映，而是包含着法律创制者目的性追求的能动反映。如果说，在古罗马，市民法就是市民社会与政治国家间的屏障，那么在经过市民社会为政治国家所吸收，形成专制主义的漫长的中世纪之后，资产阶级宪法的出现和民法的完善，都体现着法律创制者制约政治国家的目的。一方面，一个社会不能没有政府，否则难以维持和平，人们会寻找自力救济，丛林法则会由此成为一个社会的宪法；另一方面，由于政府无非是权力的运用者，而权力是要腐蚀其运用者的，所以任何权力的存在都有其危险性，为了限制这种可能的危险，就必须控制政府的活动范围。宪法即为这样的控制工具，它使政府在人民控权的范围内活动而不得越界。因此，宪法可以说是市民社会与政治国家订立的契约，它划定了市民社会与政治国家间的界限，使市民社会保持免受国家任意干预的自治，由此使市民社会与政治国家间保持一种平衡，兼顾社会的和平和市民社会的自制；而民法则是市民社会的法律表现形式，它通过设定权利来维持市民社会的秩序，使私人的物质生产、交换和消费活动摆脱政府家长式的干预，实现经济自由。也就是说，民法通过设定权利首先划定了政治国家不能随意进入的空间，同时也划定了其他市民不得随意进入的空间。这便是宪法和民法的调整对象中内含的主体意志和目的。这说明，在社会关系日益复杂交错的今天，我们在坚持法律部门划分标准客观性的同时，切不可脱离各部门法产生发展变动轨迹中所追求的主观目的性。法律部门的划分标准是客观性与主观性的统一。

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　　主客观统一的第一个标准，便是利益本位标准。所谓法的利益本位，亦即在利益保护上的出发点与立场，它既以不同利益关系的客观存在为前提，又包含着法律创制者的主观出发点与立场，因而是主客观的统一。

　　法的利益本位最早表现为个体利益本位与国家权力本位的对立。古罗马法学家所做的公私法二元划分，便是这一对立的最初体现。当然，当时的“公法”尚不包括行政法，主要限于“国家法”，即规范祭祀活动与国家职务方面的法律。18世纪的启蒙思想家孟德斯鸠重新提出：“民法是以私人的利益为目的的，……政治法是以国家的利益与保全为目的的。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》下册，商务印书馆，1982年版，第191页。）这里的政治法已经包括了行政法。到了19世纪， 随着行政法的发展与成熟，大陆法系国家普遍认为，“公法有两个主要内容：（1）居首要地位的宪法性法律， 它规定政府机关组织及其活动的原则；（2）行政性法规， 它调整对公共事务的行政管理以及行政机关与私人的关系。”（注：（美）梅里曼：《大陆法学》，知识出版社，1984年版，第109页。）至此， 行政法的“国家本位”立场在西方思想界得到了完全的确认。

　　行政法着眼于国家管理，是一种“国家本位”的公法。国家为了维护政权的稳定，巩固和发展国家赖以存在的经济基础，一方面，必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅助性手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形色色关涉公共利益的问题。从这方面说，行政法要求行政权力对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另一方面，行政权力的失控或异化，也会损害国家利益，因此，行政法又是关于行政权如何行使及其对其不当行使进行救济的法。但不管哪种情况，行政法的国家权力本位与民商法的个体利益本位的对立都是十分明显的。




　　在个人利益与国家利益之上，还有另一种利益关系-社会利益的存在。早在古希腊的柏拉图那里就已形成了国家与社会的二元分离架构，将社会置于国家之上，并抽象出“狭义”的国家概念。他认为不正义的国家不是国家，而所谓正义，对国家来讲就是为全社会服务。柏拉图说：“那些只是依靠部分人的利益制定法律的国家，不是真正的国家。”（注：柏拉图：《法律篇》，第715节。 ）近代自由主义的鼻祖洛克指出，人的生命权、自由权、追求幸福的权利等是不可转让的，转让给整体的只是执行权，国家是人们合约的产物。（注：洛克：《政府论》下册，商务印书馆，1982年版，第166页以下。 ）这也在国家与社会之间划了一条界限。当历史进入20世纪以后，随着社会化大生产极度发达，人与人的连带关系愈益紧密，法的社会本位立场日益受到法学家们的关注。美国社会学法学的创始人罗斯科·庞德指出，19世纪法律的历史，“主要是有关日趋承认个人权利-这些权利常常被看作是自然的和绝对的权利-的记录，在20世纪，应该用更加广泛地承认人类的需要、要求和社会利益这方面的发展来重写这段法律历史。”（注：（美）e· 博登海默著：《法理学-法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第141页。）庞德还将法应保护的利益划分为个人利益、 公共利益和社会利益三类。他虽未对上述不同利益保护所对应的法律部门作出明确划分，但是已经表明，由于利益本位的不同，一种异与民法和行政法、具有新质的法律部门的出现，是历史的必然。事实正是如此，经济法从一开始，就表现出国家站在全社会的高度，从国民经济的整体出发对社会经济活动进行干预的社会利益本位立场。它保护的不是市场主体的单个利益，也不是单纯的国家利益。它的任务是既要对具有盲目性、自发性的自由竞争状态进行调控，实现经济稳定协调发展；又要对具有扩张性、官僚性的政府经济行为进行控制，防止因权力过度膨胀或权力至上而损害市场主体的利益，妨害市场机制对资源的基础性配置作用。这样，因为社会利益本位明显区别于国家权力本位和个体利益本位，以至“在个人与国家各自的领域之间，已经形成了以社会为过渡体的一个独立存在于其他法域的独特法域。这恰恰是属于经济法的领域。”（注：（日）桥本文雄：《社会法与市民法》，昭和三2年，有斐阁，第576页。）

　　三

　　主客观统一的又一标准便是价值取向标准。所谓价值，是指客体对主体需求的满足关系。一方面，价值的本质在于主体能对其进行具体入微的体验或享受，离开这一本质，便是非价值。法律因其具有稳定性、规范性、普适性和可操作而承担了记载和保障人类价值追求的重任。另一方面，对法的价值目标的选择和追求又不是随意的，而是以深刻的必然性为基础。因此，价值取向标准也是主客观的统一。下面仅就经济法与行政法案的不同价值取向作一些分析。

　　首先，经济制度的正义与行政程序的正义是经济法与行政法不同的正义价值取向。在经济法中，正义价值取向具体化为对正义的经济制度和经济结构的追求。国家通过对公平的竞争机制的引导和建立，对及对处于被管理、生产、流通、消费等领域的参与及调控，形成社会经济各个组成部分之间合理的相互制约关系，既为市场经济主体创造公平竞争的环境；又保障经济收益的公平和社会分配的公平，从而为经济发展创造良好的社会环境和法律环境。与此不同的是，行政法对正义价值的追求，具体表现为对行政程序正义的倾心关注。由于在行政管理中，行政主体发号施令于行政过程且具有较大的自由裁量权，而相对一方则处于被管理者、服从者的地位，这就需要在程序上为相对人设立相应的保障。反映在其内容上，行政法主要规定的是行政机关的组织、权限、活动原则、管理制度、工作程序及对其代表者-公务员的约束，立法锋芒所指正是行政机关自身。行政法并不重在经济管理中的经济性内容，也无法深入到经济运行中去；它重在经济管理中的程序性内容。换言之，行政法对正义价值的追求不体现在国家干预经济的手段正确与否，而体现于防止在运用这种手段的过程中权力被滥用，并以一种有效的方式-行政程序来监督权力的行使。正是在这个意义上，美国著名的行政法学家施瓦茨精辟地指出：“行政法的要害不是实体法，而是程序法。”（注：（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社，1986年版，译者弁言，第2页。）

　　其次，经济的和谐运转与管理的井然有序是经济法与行政法不同的“秩序”价值取向。在经济法中，“秩序”是一种经济生活中权力与权利交融的和谐状态。一方面，经济法案通过对垄断、限制竞争和不正当竞争等市场障碍的排除，实现市场竞争的有序，保障各市场主体的合法权利；另一方面，它又通过充分发挥经济杠杆的调节作用，从国民经济的整体出发来引导市场主体作出能够促进社会发展的选择，从而使市场经济的盲目性得以避免，以实现权力者-国家干预私权的理想。上述两个方面的水乳交融，意味着国家利益和个人利益最大化内在协调一致，互相促进，整个社会经济处于有序运作和动态平衡的状态，这便是经济法中的“秩序”价值目标。与此不同的是，在行政法中，“秩序”表现为行政机关与相对人之间在权利义务关系上的动态平衡。行政立法合理设定行政机关的权力范围，公平分配双方的权利义务；行政执法既要求公民服从行政权，又掺入民主与公正的机制与因素，以保证权力的正当使用；而行政救济则是对行政行为的审查和对公民权的最后保障。行政管理的井然有序便在这一动态过程中得以实现。

　　再次，维护社会经济总体效益和提高行政效率是经济法案不同的“效益”价值取向。经济法直接将维护社会经济总体效益作为自己追求的目标、遵循的原则、环绕的中心和体现的灵魂。它保障国家对各种社会经济资源的合理配置和开发利用，为此，努力建立合理的宏观经济结构，调整各种宏观经济比例关系，使国民经济各部门、各行业、各地区等协调发展；又尽量控制和调节国民经济的各种总量变化，并将各种总量指标分解和落实到各部门、各地区以及各微观经济领域，以保证国民经济各部门的稳步增长。也就是说，经济法具有调节个体与社会、局部与整体、近期与远期等不同利益关系，实现社会财富总量增加的功能。与此相反，行政法中的行政管理关系，由于并未直接介入生产过程，不仅不能直接创造财富，而且其“控权和救济”的每一步，都以消耗社会物质为代价，尽管在现阶段，这种消耗是客观必须的。因此，行政法对“效益”价值的追求，只能通过努力提高行政效率得以实现。而行政过程中效率提高又包括准确化和速率两个缺一不可的方面。准确化要求行政管理人员在作出行政决策时尽可能减少误差，做到行政管理活动的效果与管理目标之间的一致或基本一致；速率则是指行政行为、过程或某种权能完成的速度，效率在绝大多数情况下与速度成正比。行政法通过决策的准确化和行政速率的提高，一方面减少行政管理中的物质消耗，另一方面也间接改变再生产工具过程中社会经济资源的占用和消耗同所提供的劳动成果的比率，从而对社会经济效益的增长起到积极作用。

　　综上所述，从利益本位与价值取向这两个主客观统一的标准来看，经济法是与行政法具有质的区别的独立的部门法。只有经济法，才处处体现和贯彻着兼顾各方经济利益的原则要求，表现出国家的社会利益本位立场；也只有经济法，才以社会经济结构的和谐、运行的有序以及总体效益的提高为根本的价值目标。因此，坚持主客观统一的标准，就能在法律调整的客观社会关系同为经济管理关系时，将经济法和行政法这两个不同的法律部门科学、严谨地区别开来。

作者：许多奇