关于我国罢工现象的立法思考

　我国从经济体制改革以来，企业全面实行了新型用人制度，新旧制度的交替带来了利益格局的调整，观念上的差异，势必在劳动关系双方当事人之间引发各种劳动争议。最近几年，随着劳动关系日益市场化和契约化，劳动争议案件呈明显的增长趋势，从1987年7月31 日国务院发布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》以来，我国至今已处理的劳动争议案件达上百万件之多，特别是集体劳动争议案件越来越多，由此而引发的企业职工怠工和罢工事件也时有发生。大规模的劳动者集体罢工事件直接影响到社会的稳定，同时也造成了一定的经济损失。因此，对劳动者的集体罢工行为，应当通过国家立法进行规范。而目前我国关于集体劳动争议方面的法律、法规却很不完善，造成了目前在处理有关劳动者罢工现象时无法可依。本文针对我国已经出现的罢工现象作一法律上的探讨。
　　一、罢工立法是市场经济国家规范集体劳动争议的有效手段

　　在市场经济国家，协调劳动关系，规范劳动关系双方当事人权利义务的基本方法是签订集体合同。签订集体合同是通过集体谈判的方式来实现的，集体合同是劳动关系主体双方较量的最终结果。集体谈判制度不仅存在于资本主义国家，也存在于社会主义国家。集体合同制是世界各国普遍采用的调整劳动关系的一项重要法律制度。几百年来，工业化国家中的工人阶级就是通过集体合同的签订，逐渐获得了越来越多的利益保障，诸如工资收入的不断提高、休息时间的不断增多、社会保险待遇的逐步扩大，都是集体谈判的结果。

　　由于劳动关系主体双方都有不同的利益追求，在经济利益上的固有矛盾，决定了劳动争议的发生总是难以避免的。特别是随着工业革命的兴起，使工人阶级队伍迅速扩大，工人阶级在集体谈判中的地位和力量得以提高，使集体劳动争议案件急剧增多。集体劳动争议备受各国政府关注。因为集体劳动争议的最激烈表现形式为工人集体罢工和雇主闭厂。这些都会对社会经济发展和社会秩序的稳定产生直接的影响。维持良好的劳动关系，减少与缓和劳资冲突，是一个国家经济和社会发展的重要条件。各工业化市场经济国家及各发展中国家，无不把建立稳定和谐的劳动关系，作为治国安邦之大计。从19世纪末到20世纪上半叶，一些国家对劳动争议案件先后摒弃了放任自流的不干预政策，相继采取了立法手段来规范集体劳动争议的解决。如英国、德国、美国、挪威、法国等工业化市场经济国家，以及印度、泰国、巴西等发展中国家，都纷纷颁布处理集体劳动争议的法律。集体劳动争议处理的法制化，为劳资双方和平解决相互间争端，提供了最好的出路。

　　罢工现象作为集体劳动争议的一种最激烈形式，主要是发生在集体谈判过程中，一般来说，西方国家的集体谈判大多数能够顺利进行，最后劳资双方达成集体协议。但当劳资谈判陷入僵局时，劳资双方都可以宣布谈判失败。此时，由劳资双方都能接收的第三方出面调解，如果调解无效，劳资双方都可以向对方施加压力，即采取“工业行动”。经过一番较量后劳资双方再重新谈判，由各自作出一定妥协与让步后双方达成一致意见，最后签订集体合同。在西方国家，“工业行动”是指工会方面举行的罢工行为和雇主方面采取的封闭工厂的行为。“工业行动”在西方国家又称为“工业冲突”。各国立法机关最初对于制定有关“工业行动”方面的法律并不积极。随着第二次世界大战的结束，各国的工会组织逐渐成为一支强大的社会力量，工会组织的影响已经渗透到社会生活的各个方面。在工会组织的领导下，工人阶级为了争取和维护自身的经济和社会权利，罢工浪潮的规模也日趋扩大。诸如1992年4、5月间发生在德国西部的大罢工，曾使城市交通、邮电、垃圾清理等一系列与百姓生活密切相关的领域全部陷于瘫痪。这次罢工规模之大，持续时间之长，在德国近几十年的历史上是少有的。德国在1981年至1984年平均每年因罢工而损失的工作日为759000天。可见，罢工现象对社会的冲击和影响是巨大的。为了规范“工业行动”，各国在受理“工业冲突”案件过程中，逐渐开始发展、完善了有关“工业冲突”方面的法律。在一些国家，法律上一方面承认工会有罢工的权利，另一方面又担心罢工现象会造成社会的不稳定，因此，在承认罢工是工会的合法权利的同时，又规定了许多限制条件。例如，德国法律规定，采取“工业行动”是集体谈判双方的权利，只有当“工业行动”的目的是为了达成集体协议时，“工业行动”才是合法的。美国法律规定，政府雇员（包托政府所属的公司雇员）罢工是非法的。参加罢工的政府雇员应立即予以解职，而且3年内不得在任何国家机关中担任公职。韩国法律规定， 涉及国家、地方政府以及国防工业中的工作，不得有对抗行动。

　　当代各国之所以把“工业行动”纳入法制轨道，就在于“工业行动”对国家和社会所产生的重大影响，尤其是一些公用事业中发生罢工现象，往往会使整个社会秩序陷于瘫痪状态，这都是人所共知的事实。实践证明，制定有关罢工方面的法律规范，对于在法律上赋予工会有罢工的权利，同时，在实践中尽量减少因罢工而造成的损失，使集体劳动争议的解决更加规范化，具有重要的理论意义和实践意义。

　　二、我国集体劳动争议案件的不断增加，客观上亟需立法规范

　　我国的经济体制改革带来了所有制结构的重大变革，由此引发了劳动关系从比较单纯的形式转变为多种类型的复杂结构。在劳动关系的诸种变化中，最本质的变化是劳动关系主体双方利益关系的变化。在计划经济体制下，国家计划对企业的生产经营起着指导和制约作用，企业劳动关系主体被不正常地表现为国家和职工之间的直接关系，劳动关系主体双方都以满足社会总体利益为最大利益，劳动关系主体双方并没有根本的利益冲突，在社会主义市场经济条件下，企业和职工利益关系出现了新变化，特别是在企业完全进入市场以后，在市场法则的作用下，企业经营者是以追求经济效益为主要目标。而企业的劳动者是以提高工资和福利待遇、改善工作条件等天然愿望作为自己追求目标。这种经济利益上的固有矛盾，决定了劳动关系主体双方的矛盾是不可避免的。




　　在社会主义市场经济体制建立过程中，劳动争议日益显性化和扩大化。以1995年为例，全国共发生劳动争议案件达21万起。实践证明，改革的不断深化与劳动争议的上升成正比例关系。最近几年，是企业经济结构的调整年，企业兼并、破产的力度将不断加大，步伐将不断加快。劳动争议在企业中势必呈现出高发率。而企业引进市场经济机制对劳动关系的稳定又具有较大的冲击。在急速上升的劳动争议案件中，集体劳动争议案件越来越多，由此而引发的职工集体上访事件和罢工事件也逐步增多。北京市1995年集体劳动争议案件比1994年增长了74.6％。北京市1997年以来，因劳动争议问题集体上访的共83批，涉及职工2423人，在一些沿海地区外商投资企业中，随意延长工时、克扣工资、拒绝提供必要的劳动保护，甚至侮辱、体罚职工的现象大量发生，造成劳动关系恶化，罢工、怠工、集体上访事件骤增。据对15个省市的统计，仅1993年上半年，就发生此类事件245起，涉及职工近5万名。罢工现象已经成为社会主义市场经济条件下不容忽视的客观现象。它是集体劳动争议得不到及时解决时，企业职工所采取的最激烈抗争形式。

　　在社会主义市场经济条件下研究罢工现象，长期以来，学术界一直处于敏感位置。谈及罢工，人们总是与政治问题联系在一起。诚然，罢工确实有些出于政治上的目的，但就罢工的实质来讲，是一种经济行为和经济手段。从法律意义上讲，罢工行为属于劳动关系范畴，它是企业职工为维护自己的一定权益，针对企业而采取的集体停止工作的行为。传统观点认为：罢工是资本主义社会特有的现象，是工人阶级为了维护本阶级利益与资本家斗争的有效手段。社会主义国家不应该出现罢工现象。而实际上我国从建国至今，特别是经济体制改革以来，罢工现象一直存在，尤其在外商投资企业中，经常出现严重侵犯职工合法权益的事件，导致企业劳动关系紧张，企业职工集体上访、罢工等突发事件日益呈上升趋势。社会主义国家存在罢工现象，并不是由社会主义制度本身引起的，而是由于劳动者的权益被严重侵犯而引起的，或者由于劳动争议得不到及时解决时，企业职工迫不得已而采取的手段。因此，我们在看到罢工现象消极一面的同时，也应当看到罢工现象的积极一面，合法的罢工应当受到国家法律的保护，国家从法律上应当予以承认。

　　目前，我国在司法实践中对罢工现象一直采取回避的态度，使罢工问题不能得到依法调整和规范，企业发生职工罢工现象后无所遵循，直接影响到社会安定和经济建设。特别是一些自发组织的罢工更加难以控制，并且有可能被利用，从而由劳动争议而转为政治性罢工。一些企业职工当其合法权益被侵害后，往往用怠工形式来反抗，造成了劳动关系的矛盾暂时隐性化，并且愈积愈深，从而隐藏着更大的危机。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国关于罢工立法的步伐显示出明显的滞后性。纵观国内外劳工发展史，罢工现象比较多的时候，大多是在社会经济变革时期。对此，我们应当有充分的认识。既然罢工是我国市场经济条件下客观存在的社会现象，就应当将其纳入市场运行的轨道。罢工立法的作用在于使企业的劳动关系能形成一种平衡与稳定的利益关系，规范和保护合法的罢工行为，使我国劳动争议的解决更加趋于完善。

　　三、我国罢工立法的整体框架构想

　　我国的罢工立法应当借鉴西方工业化国家的成功经验，参考国际条约、公约和有关规定，结合我国的具体国情来构思，逐步使我国的劳动法制建设与国际惯例接轨。有鉴于此，我国关于罢工立法的体系，应当包括以下三个层次的内容：

　　首先，应当在《宪法》中增加有关罢工条款。将《宪法》第35条规定的中华人民共和国公民基本权利增加一项罢工的权利。我国建国以来共颁布过四部《宪法》，1954年颁布的《宪法》中没有关于公民罢工权的规定，1975年和1978年两部《宪法》中增加了关于公民有罢工权的规定，1982年《宪法》又取消了公民罢工权的规定，针对目前我国劳动法制建设的实际需要，考虑到世界上大多数国家宪法都把罢工权做为公民的一项基本权利规定下来，为了同国际惯例接轨，同时也为制定专门的罢工法提供立法依据，在我国《宪法》中应当增加关于公民有罢工权的规定。

　　其次，修改完善现行的《劳动法》。由于《劳动法》是保护劳动者合法权益的基本法律，因此，应当在《劳动法》中增加有关劳动者行使罢工权的有关原则性规定，真正把罢工权做为劳动者的一项实体权利赋予给劳动者。建议在《劳动法》第三条第一款中增加劳动者有罢工的权利。在《劳动法》第七条中明确地把负责组织罢工做为工会的一项权利规定下来，罢工只能在工会组织下才是合法的，以保证罢工的有序进行。在《劳动法》第三十三条中对劳动者行使罢工权的目的是为了签订集体合同做为一项原则规定下来，以防止劳动者滥用罢工权。至于劳动者行使罢工权的程序性规定，应当通过制定专门的罢工法来规范。

　　最后，尽快制定专门的罢工法。这是规范罢工行为的基本法。罢工法的基本内容应当包括：（1）罢工立法的指导思想。 制定罢工法的指导思想是为了承认和保护合法的罢工行为，规范罢工行为。（2 ）合法罢工的条件。包括罢工的目的、国家允许罢工的行业、参加罢工的劳动者的范围，罢工的限度等方面。（3）罢工的申请、组织、 批准等程序性规定。（4）国家对合法的罢工保护措施等一系列内容。 制定罢工法的目的并不是为了鼓励罢工行为，而是为了规范实践中已经出现的罢工现象。从法律上承认和保护劳动者的罢工权，使社会上已经出现的罢工现象向规范化方向发展，尽量减少因无序罢工而造成的不必要的损失。制定罢工法并不会自然引发劳动者的大规模罢工现象，相反，它对于协调劳动的关系，保证社会的稳定却具有一定的促进作用。

　　「参考文献」

　　1.关怀主编：《劳动法学》，法律出版社，1996。

　　2.夏积智主编：《劳动立法学概论》，中国劳动出版社，1991。

　　3.刘继臣著：《集体合同制度》，中国工人出版社，1990。

　　4.中国劳动法学研究会编：《劳动法论文集》，法律出版社，1985。

　　5.王全兴主编：《中国劳动法》，中国政法大学出版社，1995。

作者：赵德淳