我国“小产权房”纠纷调查分析与对策建议

【摘要】目前，“小产权房”正在成为房地产业、新农村建设和“城中村”改造中棘手难题。本论文从“小产权房”法律问题入手，对“小产权房”存在现状进行调查，分析其成因，剖析其困境，并结合我国现实国情，对“小产权房”纠纷提出对策建议。
【关键词】：“小产权房”;城乡二元体制;物权法；无效合同；
前 言
“小产权房”并非法律概念，通常是指村集体组织或开发商出售建筑在集体土地上不能流转的房屋，并且不能取得国家颁发的正式产权证。近几年，农村尤其是城乡结合部房屋大幅增值，受利益驱动等多种因素，“小产权房”引发愈来愈多的各种类型的纠纷，从一定程度上影响了社会稳定发展。为此，笔者通过调研进一步深入分析“小产权房”纠纷的特征、成因及防范对策。
一、“小产权房”法律问题探析
（一）“小产权房”分类及相关法律政策
1.与其它形式产权房区别。“小产权房”与商品房、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房、“无产权房”等房屋，在产生原因、产权性质、使用范围上有本质区别，其流转而产生纠纷也应区别对待。“小产权房”不同于农民私有合法房屋，更不同于新农村建设修建专供安置村民居住房屋，此两种为合法建筑并拥有合法产权，但不得任意流转[1]。此类房屋与违法利用农用地(如耕地、林地等)所建设房屋具有本质不同，前者符合规划(包括城市建设总体用地规划和控制性规划，或者根据城市总体规划可以补办建设手续)，后者则是违法占地违法建筑，谈不上房屋产权问题，因此不属于“小产权房”。
2.“小产权房”的分类。第一类“小产权房”：占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发违法建筑。第二类“小产权房”：在政府划拨或出让土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患不完全产权房。第三类“小产权房”：在军队享有使用权土地上进行商品房开发，之后卖给军人以外地方居民，俗称“军产房”[2]。
3.相关法律政策。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发，农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设。仅通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对“小产权房”问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”。
（二）“小产权房”引发纠纷特征
1.从受理案件数来看，据开封两级法院统计数据表明：2009年开封两级法院共立案受理由“小产权房”引发相关纠纷案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此类案件419件。上述数字表明，“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续呈上升态势。
2.从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件946件，其中房屋买卖合同纠纷86件，占9%；房屋拆迁纠纷436件，占46%；建设工程施工合同纠纷367件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷36件，占3.8%；其他121件，占12.7%。
3.从审理结果来看，因“小产权房”开发引发相关纠纷案件判决率呈下降趋势，而调解、撤诉率却呈上升趋势。2009年结案128件，判决24件，占18.7%，调解22件占17.1%，撤诉79件，占61.7%。2010年结案317件，判决26件，占8.2%，调解73件，占23%，撤诉216件，占68.1%。2011年结案336件，判决19件，占5.6%，调解80件，占23.8%，撤诉237件，占70.6%。上述案件平均审理期限3个半月。
4.从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。
（二）“小产权房”存在的弊端及困境
实践中，“小产权房”存在诸多弊端，笔者认为困境主要有个四方面：
1.影响社会诚信。根据《中华人民共和国合同法》规定，法院不能适用商品房买卖法律规定及司法解释处理涉及“小产权房”的案件，购房人权益很难得到维护。同时，由于购买“小产权房”买卖合同是无效，因此根据法律规定购房人只能要求出售方退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息等，但根据目前已审结案件来看，由于“小产权房”不受法律认可，也不能在房管部门备案，根本不在政府机构监管范围内，因此即使出售方违约，由于合同无效，购买人要求赔偿损失诉讼请求也将无法得到满足。在使用房屋过程中，如果遇到房屋质量问题、公共设施维护等问题，购房者救济途径非常有限。出售方违背诚实信用原则，但法院的判决对于制止违信行为无丝毫意义可言[2]。
2.社会资源浪费。违法用地和违法建设一般都是恶意行为，并且主观意图在于为谋取非法利益进而损害了国家权益。在法律上讲，大多都违法了国家强制性规定，即主要表现为违反了“土地利用总体规划”，又无法补办用地或建设手续。在一定程度上，“小产权房”虽然解决了城镇中低收入阶层居住需求，但“小产权房”不受法律保护且多采取强拆方式。强拆“小产权房”不仅是对社会财富巨大浪费，而且很可能激化社会矛盾，甚至影响社会稳定[3]。
3.法律之间冲突。从法律规定上看，依据《中华人民共和国物权法》第30条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权，自事实行为成就时发生效力。房屋盖成后就取得了物权，并不需要取得产权证即享有物权。《中华人民共和国物权法》第31条规定：依照本法第28条至第30条规定享有不动产物权，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记，未经登记，不发生物权效力。房屋建成，只要买受人买了房，房子交付后，买受人取得了实际占有权利，没有发证，物权无法发生变动。同时，《中华人民共和国物权法》第15条规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记，不影响合同效力。据此，从理论上讲，“小产权房”屋买卖合同应该有效。然而，根据《中华人民共和国合同法》第52条第（五）项规定，因违反法律、行政法规强制性规定，“小产权房”买卖合同一般应认定为无效合同。
4.法律风险。一是无法取得产权证。即使买方取得有乡政府或村委会盖章所谓“产权”或类似文件，也不受法律保护，如果乡政府或村委会反悔，收回房屋，买方只能要求返还房屋价款，无法继续保留房屋。二是存在交易风险。买方如果购买预售“小产权房”，由于售房者不受政府监管，行政机关也无法对预售行为审查，一旦出现房屋不能按期交付或无法交付情形，买方无法讨回房款[5]。三是质量风险。“小产权房”建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买方利益很难得到维护。四是拆迁过程中风险。“小产权房”在使用中如果遇到国家征收，买方甚至无法得到任何补偿。
二、“小产权房”纠纷调查分析
笔者以开封市两级法院为例，对“小产权房”引发的纠纷进行深入调查分析。
（一）“小产权房”纠纷现状调查分析
1.“小产权房”纠纷主体。在房价暴涨形势下，低收入、进城务工或做生意人群成“小产权房”主要购买者。目前，农村女青年结婚，向男方提出城里要买新房新现象日趋增多。这些农村新婚青年在购买“小产权房”中遇到土地权属、房产权归属等方面尴尬，进而诉诸法律，逐渐成为纠纷主体。
2.小产权房”纠纷成因。“小产权房”禁而不止，一直热销，究其原因，一是城市人口购买集体土地房屋属非法行为，但“小产权”房热销多年且大部分房屋并未被强拆，政府方面虽制止“小产权房”销售，但并未追究乡政府、村委会的违法行为。二是城乡土地二元产权结构土地管理制度已无法适应经济社会发展形势，这也是“小产权房”存在的根本原因。三是城市商品房价居高不下和经济适用房、廉租房等社会保障性住房明显供应不足，城镇居民即使明知购买“小产权房”无产权证，但为改善居住条件，仍冒法律风险[6]。
（二）当前我国对“小产权房”的处理办法
1.限期拆除。我国《土地管理法》第73条、76条、77条、83条，以及《城乡规划法》第64条、65条、66条和68条均规定了“限期拆除”强制措施，这是我国法律针对违法建设的否定性评价，也是违法所导致法律后果。对于违法用地的行为，应当“恢复原状、退还土地”；对于违法建设，应当“限期拆除”，这是最严厉的法律制裁手段。
2.没收违法建筑物。我国《土地管理法》第73条、76条规定了“没收违法建筑物”的处罚方式。这是对于非法占用土地建设和非法改变土地用途进行建设建筑物的，予以没收建筑物和相关设施。
3.没收违法所得。我国《土地管理法》第81条规定了“没收违法所得”处罚方式，主要针对“擅自将集体土地出让、转让或出租用于非农业建设”的情形。
4.行政处罚法规定其他处罚方式。如警告、罚款、责令停止违法行为、暂扣或吊销执照、行政拘留等。
（三）针对“小产权房”的民意调查
在随机选择2295名购房者中抽样问卷，经调查统计如下。

人员类别	人 数	是否影响 社会诚信		是否造成社会资源浪费		法律之间是否存在冲突		是否存在 法律风险		是否能转 为大产权房
		有	%	是	%	是	%	是	%	否	%
新闻媒体 工作人员	98	96	98.6%	94	95.9	97	99.1	94	95.9	97	99.1
乡镇企 业人员	186	181	97.5%	181	97.5	181	97.5	181	97.5	181	97.5
教  师	75	170	96.9%	169	96.6	172	98.3	169	96.6	170	96.9
个  体 工商户	96	184	93.9%	186	94.7	192	97.9	186	94.7	184	93.9
政法人员	198	194	97.9%	188	94.7	195	98.7	188	94.7	194	97.9
大学生 村  官	187	186	99.6%	174	93.1	184	98.3	174	93.1	186	99.6
村干部	498	491	98.6%	486	97.6	494	99.2	486	97.6	491	98.6
农  民	53	748	99.3%	742	98.5	736	97.8	742	98.5	748	99.3
合  计	2295	2250	98.03%	2220	96.73	2251	98.08	2220	96.73	2251	98.08

   三、“小产权房”纠纷防范对策建议
结合开封市两级法院三年来审判实践，针对“小产权”引发的纠纷，笔者提出以下防范对策建议。
（一）从源头切除隐患。“小产权房”的核心问题在于土地问题，只有妥善解决土地规划和土地处置问题，“小产权房”问题才能得到彻底化解。2011年年底国土资源部下发《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》，明确表示“小产权房”不得登记和发证。虽然国土资源部对“小产权房”态度一直很坚决，但并没有挡住一座座小产权楼房拔地而起。因此，必须从源头切除隐患。只要发现“小产权房”破土动工就勒令停建；只要发现“小产权房”公然出售就勒令停售。该拆除的不等卖出就强制拆除。此外，还必须彻底改变城乡二元结构规划制度，促进城乡一体化规划建设，从根本上实现城乡统筹协调发展[7]。
（二）完善相关法律。现有法律对“小产权房”规定是空白的，建议对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律进行完善，将涉及到土地所有权制度法律规范进行整合，统一由政府行使土地所有权。改变国有土地、集体土地并存的所有制结构，建立一种全国统一的土地所有权制度，推动农村社会保障制度的建立[8]。
（三）改善住房社会保障。调整住房供应结构，增加社会保障性住房比例，改变我国经济适用房不经济，廉租房僧多粥少的供应现状。在“商品住房价格较高、建设用地紧缺个别直辖市”的范围内，进行以下试点工作：一是对符合土地利用总体规划、农民新居工程和新型社区规划正在建设中“小产权房”，按照相关要求加强管理，把用地类型以及建筑质量、户型设置等一并纳入到规划建设部门审查管理范围。[9]二是已经建设竣工的统一管理范畴，并入到廉租房、经济适用房等住房保障体系中。三是已经销售的，由购买者通过补交出让金等方式取得产权。四是拆迁“小产权房”的，要按实际地理位置和购买宅基地段差别地进行进行合理补偿，具体由各村（居）委会制定补偿标准后报政府相关部分审批后实施。
（四）加强土地管理执法。严格规划审查、项目审查、违法性审查等程序，对重大事项和历史遗留问题制定处置方案。对不符合规划房地产开发行为则要明令严加制止，树立和保障城市规划建设管理严肃性和统一性。不符合规划，情节轻微的，政府回收，或调整后用作经济适用房，或办理规划变更手续；对不符合规划部分的，要拆除重建或进行罚款等其他相应处罚；违反规划，情节严重的，停止建设、限期拆除或恢复土地用途等。民事程序上，对“小产权房”买卖合同纠纷的处理，要视情况不同，分别采取解除合同、损害赔偿等相应救济措施。
（五）加大耕地保护力度 。土地对于中国农民而言除了生存权以外，还承载着发展和社会保障等方面功能。因此，对于破坏耕地修建“小产权房”的违法行为要坚决禁止。对于已经滥占耕地修建房屋的，如果能退耕的坚决退耕，不能退耕的补缴所有税费的基础上严厉处罚。不符合土地规划的“小产权房”要认定为违章建筑，并坚决予以拆除。违法批准建设“小产权房”或违法开工建设“小产权房”的，依法严厉追究相关人员的刑事责任。例如，北京一位国土部门官员因对违法建设小产权别墅区视而不见，被以玩忽职守罪判处拘役6个月，缓刑6个月。此是北京市首起因查处“小产权房”不力而追究国土部门人员的刑事责任案件。该小产权项目开发公司老总及其前妻，以及所处地区两名村干部也分别被法院以非法转让、倒卖土地使用权罪判刑[10]。
（六）尊重事实并区别对待。一是农村住宅如出卖给本集体经济组织内部成员，经本集体同意，且买受人符合宅基地使用权分配条件的，因民事行为不违反法律、法规和强制性规定，[11]该买卖有效。二是农村住宅如出卖给本集体经济组织外居民的，因行为违反国家法律禁止性规定，买卖行为无效。三是农村居民与本集体经济组织成员以外居民出资在其宅基地上联合开发建房的，联合建房人不能成为房屋共有人，但对与其合作农村的居民享有债权，买卖无效。四是在婚姻关系存续期间，一方或共同投资在宅基地上建设农村住宅的，即使一方为城镇居民或户籍未迁入的其他农村居民，除双方另有约定外，修建住宅应为夫妻共同财产。五是城镇居民或非集体经济组织成员，因遗产继承可取得农村住宅所有权。六是关于农村住宅赠与合同的效力，受赠主体如果符合前面所述农村住宅买受人的限制条件，赠与合同有效。七是农村集体经济组织在符合规划情况下，在集体建设用地上建设住宅用于安置集体经济组织成员，购房指标如果在符合受让条件的内部成员之间转让的，买卖有效。
结语
农村集体组织或开发商出售建筑在集体土地上的“小产权房”，虽不能正常流转，但妥善处置这些“小产权房”引发的纠纷非常棘手。只有从法律政策上加以科学区分，用科学发展眼光加以分析，并提出合理对策，才能达到社会效果、法律效果和政治效果的统一。从我国现有的国情和法律政策来看，对于违法违规占用农地开发建设房屋或以租代征等违规使用土地的现象，必须坚决予以制止。通过完善相关法律，改善住房社会保障，加强土地管理执法和加大耕地保护力度，从源头上切除“小产权房”隐患，以维护国家土地管理的正常秩序，促进城乡一体化建设和社会稳定发展。
参考文献
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