完善我国多元化纠纷解决机制的对策研究

【出处】中国民商法律网
【摘要】多元化纠纷解决机制对于社会的稳定与和谐具有重大的现实意义，但实践中尚存在诸多问题。针对这些问题，本文提出了完善多元化纠纷解决机制的总体思路和“54321”的目标模式。并在此基础上主张区别国家和民间两种不同性质的纠纷解决机制，对纠纷解决主体分别实行责任制和契约式二元控制模式，同时就多元化纠纷解决机制内部运行机制的完善对策及其与外部相关机制的衔接对策进行了系统性的探索。
【关键词】纠纷；解决机制；多元化；对策
【写作年份】2011年


【正文】

　　人类社会只能在秩序中存在和发展，然而，由于资源的稀缺、利益归属的不同和价值取向的差异等因素的存在，人类从其产生的那一天开始，就有矛盾、就有纠纷、就有冲突，时时对社会的有序与和谐构成破坏。因此，解决纠纷以维持或恢复秩序的平衡就成为人类社会面临的一项重要任务。就我国而言，当前和今后一个时期是人民内部矛盾凸现、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，在这一时期，社会矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强，与之而来的是纠纷呈多样化、群体化、复杂化态势不断增长，社会的稳定与和谐面临严峻挑战。[1]在这一背景下，单靠某一种方式或某一种力量已较难有效化解矛盾纠纷，建立一种在法治基础上、能够满足社会主体多种需求的多方面、多层次的矛盾纠纷多元解决机制成为保障和实现社会和谐的客观需要，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义。基于此，笔者试图立足国情，并结合国内一些地区的有益实践，就我国多元化纠纷解决机制的完善提出建议。

　　一、总体思路

　　要完善我国的多元解纷机制就必须首先弄清其存在的主要问题。应该说，我国的纠纷解决机制从来都不是单一的，且部分地区在最近几年的实践中也取得了一些突破和发展，但总体上看，还有诸多缺陷或不足，主要体现在：第一，资源配置不尽合理，重诉讼解决轻非讼解决，致使诉讼外的解纷方式被边缘化，未能保持持续健康发展；第二，纠纷解决机制未能形成一个有机协调统一的整体和解纷链，非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类解纷机制各自为政的现象突出，导致解纷效率低下，解纷能力退化；第三，未能完全明确各解纷主体的分工和责任，致使各主体相互推诿，解纷不及时；第四，国家法和民间社会规范的冲突未能得以有效缓解，导致纠纷解决社会效果差；第五，解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，而由于诸多因素的影响，导致“案结事不了”的情况时有发生，涉法涉诉上访大幅增加，诉讼解决纠纷的公信力遭受威胁。

　　针对这些问题，笔者认为：多元解纷机制应以定纷止争、有效化解矛盾纠纷为基本目标和价值取向，在这一指向下，国家应根据解纷的总体有效需求制度性供给多元、多方位、多层次的、能满足或适应不同需求的纠纷解决方式，并合理匹配资源；这些方式之间既要能相对独立、可供选择，又要能紧密对接、协调共存，对内能够相对独立的结成一个以诉讼（司法审查）为纠纷解决最终手段和最后保障的、动态有机统一的纠纷多元解决整体机制，即纠纷解决的多元一体化；同时，这一整体机制作为子系统，对外还应能够和综治、维稳、平安建设、社会管理、信访等外部相关工作机制相衔接、兼容。

　　按照这一思路，结合我国现存的主要问题，笔者认为多元解纷机制的完善既包括国家制度层面的完善也包括工作中的完善，并以后者为主；而在制度完善中，既包括国家制度的完善也包括地方制度的完善，并以后者为主。在当前和今后一个时期，完善的重点是非讼纠纷解决机制（其中又以民间调解解纷机制和行政解纷机制为主），因此，资源的配置应相应向其倾斜，在政策上，应注重培育并促进新型民间解纷机构的发展；完善的关键是要实现各解纷机制之间的“无缝对接”。

　　二、目标模式

　　综合前面的分析，我国的多元解纷机制宜按照一个“54321”的目标模式（见下图）进行完善，其主要内涵和要求为：

　　多元化纠纷解决机制（外部机制）

　　（注：单向实箭头表示纠纷能够以一种方式获得独立最终解决；单向虚箭头表示纠纷可能经过的解决方式或阶段；双向实箭头表示相互有关联和影响。）

　　（一）至少涵括五种解纷方式

　　所谓多元就是指解纷方式的多样形态，在这个意义上，各解纷方式成为多元解纷机制的基本构成要素，搭建起了解纷机制的“骨架”。解纷方式的多与寡直接表明了国家向社会提供的解纷“公共产品”的多与少，能否满足当事人的解纷需求和选择。当然，解纷方式并非越多越好，多而不当反而会造成资源的浪费和闲置。结合当前我国的实际，解纷方式不应少于五种：(1)自行解纷，此种方式以当事人协商和解或私立救济为基本特征，较少占用资源，国家可以合法性为底限认可。(2)民间解纷，主要是指无公权性质的民间机构和个人以调解为手段的解纷形式，包括人民调解、行业调解、人民团体的调解、律师调解以及由其他社会组织、中介机构、个人主持的调解等。调解是一种传统而温和的解纷方式，易于实现社会效果和法律效果的统一，其正当性已为我国调解的实践所确认，宜着力完善发展。(3)行政解纷，是指由行政机关承担的各种解纷形式，包括行政调解、行政裁决、行政复议、劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁等形式。当前，与行政管理事项相关的纠纷层出不穷，行政机关熟悉情况、具有专业性、权威性等优势决定了其能够成为纠纷解决机制中的重要一元。(4)仲裁解纷，在此特指具有终局性的“准司法”解纷方式—民商事仲裁。仲裁已成为世界各国解决商事纠纷的重要方式，随着我国经济的不断发展，民商事纠纷将不断增长，仲裁将会在今后的解纷机制中发挥越来越广泛和重要的作用。(5)司法解纷，即人民法院以司法权的行使来最终解决纠纷或审查确定其他解纷方式下的解纷结果。在当今各国，司法解纷是最后一种也是最为权威的一种解纷方式，理应成为我国多元解纷体系中最为核心最为重要的一元。

　　（二）不宜超过四个解纷层次（级）

　　理论上，每一种解纷方式都能使纠纷得到一次性解决，但实践中，纠纷的最终解决可能会先后经历多个层次或阶段。层次越多，就会导致资源的大量耗费和解纷成本的增加，因此，国家应当合理控制解纷的层次（级），以不超过四个解纷层次为宜。总的说来，自行解纷为第一层次，民间解纷为第二层次，行政解纷或仲裁解纷为第三层次，司法解纷为第四层次。在这四个解纷层次中，有两点需要控制：一是经过行政解纷后不宜再经过仲裁解纷层次，二是在同一解纷层次中，不同组织主持但性质相同或近似的解纷形式不宜过多重复经过。

　　（三）合理处理三种关系

　　各解纷方式之间存在平行、条件、衔接三种关系。平行关系是指各解纷方式可由当事人自由选择、可相对独立的存在和解决纠纷，这就要求我们在制度设计或资源配置中要充分考虑各解纷方式的独有特性，以保其能相对独立的存在和发展。条件关系是指后一解纷方式的启动需以某一解纷方式的经过为条件，例如劳动争议诉讼需以仲裁为条件。这是国家对当事人解纷方式自由选择权的控制，从程序上强制规范各解纷方式间的对接前提。但此种前置条件的设定会增加当事人解纷成本也会更多的耗费的解纷资源，因此，除非基于特别的立法目的或实践证明前一解纷方式能够将大量纠纷有效终结在本解纷层次而不至于向后一解纷层次继续外，不宜过多使用。衔接关系主要是指同一解纷方式中各具体解纷形式之间的对接以及不同方式之间的对接。根据我国实情，总体上看要下工夫大力解决好“三个衔接”，一是非讼各方式之间的衔接，二是非讼各方式与诉讼方式之间的衔接，三是多元解纷整体机制与外部相关工作机制的衔接，这三个衔接要求我们不仅要在国家层面上的制度安排中体现，而且要通过各地在管理中以问责和激励等形式予以有效保障。

　　（四）筑牢源末两道防线

　　从制度层面看，以人民调解为核心的民间解纷机制是纠纷解决的第一道防线，属源头性化解矛盾纠纷，对司法诉讼效果尚不尽理想的今天更显得意义重大。也正因如此，国家应对民间解纷机构的发展给予更多的支持，匹配更多的资源。诉讼则是“最后一道防线”，属于纠纷的末段处理，如若纠纷不能通过诉讼最终得到公平合理有效的解决，就会导致涉诉上访增加、民怨积存，而纠纷也更易转向以非正常、更激烈、更对抗的方式解决，从而破坏整个社会的和谐稳定。

　　（五）形成一个整体系统

　　从系统论的观点看，事物的最佳功效在于其构成要素在整体上的有机结合，即整体大于局部之和。因此，我国多元解纷机制的完善必须处理好前面所述的四个解纷层次和三个关系，以使各纠纷解决机制能形成合力，充分发挥整体解纷功效。

　　三、主要对策建议

　　遵循前述总体思路，并结合目标模式的基本要求，笔者认为国家应当首先完善对各解纷主体的控制管理方式，因为只有这样才能让纠纷解决机制走向一种多元下的统一，而只有在统一的解纷机制下国家的秩序和价值取向才能获得。在此基础上，应针对实践中出现的突出问题完善运行机制。

　　（一）控制方式的完善

　　纠纷的多元解决机制涉及国家性质和民间性质两种不同的主体，为免二者各自为阵或冲突导致紊乱，应将其纳入统一框架内进行控制管理以充分整合资源、发挥各自不同的解纷优势并最终服务于纠纷解决这一共同目标。根据二者性质上的差异，建议对国家属性的主体进行责任制管理，对民间社会属性的主体（如村委会、行业协会等）实行契约式控制。两种方式都是以责任追究为最终保障促进机制的良性运行，所不同的是前者基于法定义务，而后者基于政府与民间组织的约定义务。责任制管理的主要目的在于明确解纷职责、把不履职或不正确履职的行为纳入追责体系，有助于克服现实中各职能部门推诿扯皮的现象。契约式管理具有灵活性，基本思路是政府可根据需要，遵循权利义务对等原则，将解纷工作任务通过签订契约的方式分配给民间社会组织作为其义务，考核其履约情况并据此核拨经费。契约式管理的核心是承认民间社会组织承担解纷工作的价值，树立“对价”理念，克服以往那种“只想马儿跑”却不想给“草”的现象。这种管理方式下，政府的责任是督促检查和考核而不是指挥和领导，给村（居）委会等组织以工作的自主性，既减轻了政府的压力，也维系了法律框架内民间组织自治的纯洁性。

　　1.责任制管理

　　国家层面的解纷主体主要是行政机关和人民法院，二者均由国家赋予职能、财政经费保障运行，从权责一致的角度看，对其实行责任制管理具有正当性。

　　就行政机关而言，完善解纷责任制管理主要有三点：(1)按纠纷所涉的主要行政管理事项划分各自的解纷范围并相应明确解纷职责。目前，我国并未全面明确各行政机关的解纷职责（如《土地承包法》并未明确土地承包纠纷的仲裁机构），实践中，把纠纷推向法院的情况并不鲜见。考虑到行政机关独特的解纷优势、纠纷与其工作结合的可能性、行政解纷与诉讼解纷及公民诉权不冲突等特点，建议强调并全面规范和确认行政机关的解纷职责，[2]以使之充分发挥解纷功效、为维护社会稳定和谐作出贡献。(2)将解纷工作纳入行政机关绩效考核体系，实现解纷工作绩效与公务员“政治待遇”、“经济待遇”挂钩。国家机关工作人员的切身利益或追求主要是政治待遇和经济待遇的提升，通过把解纷工作纳入绩效考核影响其切身利益，无疑会有效促使其积极行使解纷之责。(3)将解纷工作纳入追责（问责）的范围。如果说绩效考核重在正向激励解纷职责的履行，那么追责无疑是反向促使解纷职责的履行，有助于克服现实中各职能部门相互推诿的现象。因此，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为应当纳入追责范围。

　　就法院而言，诉讼解纷是其法定职责，为保障其诉讼解纷职责的履行，有必要对法官的工作尽责情况进行考核评价并以此为据进行奖惩，但是考核标准（指标）的确定必须科学合理，不得有违法官的职业特点和诉讼规律。实践中，为机械实现裁判法律效果和社会效果的结合而片面将上诉率、改判率等作为考核指标是不恰当的，因为，是否上诉主要取决于当事人的意志而与裁判是否错误并无直接关联，而基于不同法官对法律事实和法律的认识与理解客观上可能存在合理的差异，因此是否改判与一审法官是否尽责、是否存在不廉洁并无必然的关联，也不意味着改判的正确性。相似地，饱受争议的“调解率”不应设定成必须达到的指标，即不作为惩罚的依据而作为奖励的依据。同时，为实现纠纷解决的多元一体化，还应结合诉讼规律将下述事项纳入责任制管理的范围：(1)指导、协助培训其他解纷机构工作人员。要将指导民间调解、行政调解，配合其他解纷机构培训人员等作为法官的明确职责，实行量化考核，与法官的奖惩挂钩。(2)有关支持和保障其他解纷方式有效运行的事项。例如完善有关诉讼与非诉讼效力对接、程序对接的安排、经由仲裁申请保全、执行的支持情况等。

　　此外，有国家财政经费保障的工青妇、事业单位等组织可根据其性质、特点，参照责任制管理的原则，赋予其主管或协助（参与）解决与其工作对象有关的纠纷。例如，工会参与和职工权益保障有关的纠纷的解决，妇联参与和妇女权益保障有关的纠纷的解决，共青团参与和青少年权益保障有关的纠纷的解决，学校原则上主管其所辖范围内发生纠纷等。

　　2.契约式管理

　　解纷是国家的责任，令民间组织承担解纷责任不具有正当性。但是国家可以通过与民间组织的合作来达到让其参与解纷的目的，这种合作体现出契约性的特点。国家可依据契约实现对民间解纷主体控制与管理的正当性。在这一思路下，国家允许民间组织提供解纷服务并获得对价。关于对价问题，有两种解决办法，一种是由当事人承担，即国家允许其向当事人收费，此方式不会过多增加国家的支出，但一般须以赋予“准司法”的终局裁决权（如民商事仲裁中的“一裁终局”）为代价，否则就会因增加当事人的解纷成本而不被广泛选择。而另一种是国家承担对价，当事人不付费。基于我国经济尚不够发达且不平衡的特点，当前两种方式应并存，但在政策取向上应着力发展后者，即国家“买单”式的解纷服务。

　　(1)结合经济发展状况及解纷的社会需求，适时支持民间收费型仲裁组织的发展。仲裁组织的发展必须考虑到当地的经济发展状况和社会对仲裁的接受认可程度，不能搞一哄而上，否则就会造成没有“生意”而难以维持的窘况。因此，因时因地制宜，“成熟一个发展一个”应当成为基本的发展原则。在发展初期，仲裁组织若不能实现收支平衡，国家可给予税收等优惠或适当资金支持，待逐步成熟后，国家减少或不再给予资金支持，由“市场”决定其“去留”。

　　(2)国家在政策上应当鼓励培育新型民间解纷组织，引导部分公益性民间组织向以解纷为宗旨之一的形态转化。随着我国社会结构的不断变迁，传统单位组织逐步解体，而新的组织形态正在生成，新型的民间组织（如行业协会、非政府组织）不断涌现，国家应因势利导鼓励各新生民间组织建立起解纷机构以充分发挥其作用。例如，广东就在保险行业协会下设调解委员会，将其纳入人民调解范围进行控制管理。对于业已存在的一些公益性民间组织（如宗教等社会团体）可通过适当引导将解纷添为其宗旨之一。由于解纷服务与相关利益群体有直接或间接的影响（如保险纠纷的妥善解决会提高保险行业形象，促进保险公司利益的增长），因此，只要解纷工作做得好，民间组织就有可能获得社会资金等的大力支持，从而进一步促进解纷工作良性发展。对国家而言，以较少的对价达到了利用社会力量和资源解纷的目的。

　　3.重点加大对基层群众自治组织下人民调解的投入和管理

　　长期以来形成的基层就地化解矛盾纠纷是我国的一大政治优势，对社会的和谐稳定作出了重要贡献。目前，基层村（居）委会调解反映最大也是最主要的问题是经费欠缺，调解员没有补贴或者没有实际拿到补贴，调解员没有工作积极性。基层解纷是化解矛盾纠纷的“第一道防线”，其重要意义不言而喻，因此，解纷的重点必须放在基层，国家应着力完善对基层倾斜的政策，切实加大对基层调解组织的资金投入，让调解工作有干头、有奔头。在经费有保障的情况下，国家自可依靠契约式的管理考核人民调解组织的解纷情况，并据此灵活调整经费投入额度，而调解组织也就有条件实行聘任制，把那些有权威、有影响的人士吸纳进调解队伍而不再局限于那几个三年一换的“村干部”，从而进一步做好调解工作。

　　4.对一些作用不大的企业调解组织，不支持其发展，其原有功能可以行政调解代之

　　企业劳动争议调解组织虽名为三方机制，但由于当今用人单位的强势和劳动者、工会的弱势，且组织自身受制于企业，无法发挥中立调解人的作用，因此，我国的企业劳动争议调解组织在实践中大多已被严重虚化。有鉴于此，与其支持或主动发展作用不大的企业调解组织，还不如以劳动保障部门的行政调解取而代之。有行政权力为后盾的行政调解有权威性和中立性的特点，更有可能促成调解并保护弱势劳动者的合法权益，纠纷调解也让劳动部门了解到用人单位人事管理中存在的问题，可通过行政手段令其改之，从而达到预防矛盾纠纷的目的。

　　根据契约管理的理念，由于国家对不同民间解纷主体支持程度不同，因此在对民间解纷主体的控制管理程度上也应有别。对于收费仲裁机构，实行有限支持，则控制上也应是有限的；对于基层群体自治组织，实行大力支持，则管理考核也应加大力度；对于被行政机关取代的解纷组织，则纳入责任制管理；对国家未给予资金支持的其他民间解纷主体，则重在引导、给予其充分自治。

　　（二）运行机制的完善

　　1.各解纷方式自身运行机制的完善

　　民间解纷方式。民间解纷最为重要的形式是人民调解，要使其良性运行，主要在以下几方面完善：(1)扩大调解的纠纷的范围。除继续调解公民间婚姻家庭、山林水地、损害赔偿等常见性、多发性传统纠纷外，组织之间的纠纷、违反公序良俗引发的纠纷、刑事自诉引起的纠纷等可包含在内。(2)调解人员实行聘任制，来源多样化。调委会可对调解员实行聘任制，将那些具有法律知识背景或丰富社会经验、有威望的法律工作者、人大代表、政协委员、退休干部、族长、宗教领袖等吸收进调解队伍。(3)调适国家法与民间社会规范的冲突。以村规民约为例，其与国家法最为明显的冲突是“罚款权”的设定，笔者认为只要经村民认可，这种罚款可以认为是因违反管理公约而承担的一种违约责任，国家可以有限度的承认。(4)对调委会进行有效的考核管理。司法行政机关可以协商方式与调委会签订管理责任书，设定考核指标，根据工作的情况核拨资金或进行相应的激励。对于人民调解之外的其他民间解纷方式，原则上由其自行自治，但从国家控制层面看，可通过契约式的管理设定相应的控制指标或要求并根据契约的履行情况给予适当的支持。

　　行政解纷方式。行政解纷方式应着重完善以下几方面：(1)合理划定解纷范围。为免相互推诿，应从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业、海洋与渔业等各行政机关的解纷职责。(2)在行政调解方面，应加强联合调解；合理设定调解的层级，为免资源浪费，纠纷以一级调解为原则，调解不成，应指引当事人选择其他解纷方式，而不应层层上交调解。(3)在行政仲裁方面，不少地方未组建人事争议仲裁机构，而仲裁前置的规定又使得当事人没有办法启动司法诉讼程序，出现“求告无门”的情况，土地承包争议仲裁尚未明确仲裁机构等等，建议尽快明确或组建人事争议、土地承包争议仲裁机构并尽快完善相关的仲裁程序与规则。

　　仲裁解纷方式。中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要发挥仲裁的积极作用，要实现这一目的，应重点从以下几方面完善：(1)严格按照《仲裁法》正确定位政府与仲裁机构的关系，切实改变仲裁行政化的倾向和错误做法，恢复仲裁的民间面目。国家对仲裁的有限支持不应成为行政干预仲裁的理由，公职人员不能在仲裁机构任职，不能把仲裁机构作为附属来管理。(2)应改革完善仲裁程序规则，切实改变仲裁程序诉讼化的情形。建议修改《仲裁法》时，本着尊重仲裁契约性的特点和解决纠纷简便、灵活、快捷的优势，增设简易程序，赋予当事人更多的程序选择权，修改某些脱离实际的不合理规定。(3)合理设置仲裁调解和裁决的关系。调解在国际商事仲裁中是受到质疑的，因为若仲调不分，在调解不成的情况下，怎样保证在其后的审理过程中的公正就成为一个大问题。在这方面，北京仲裁委的规定可资借鉴，其规则规定若调解不成，可请求更换仲裁员，但双方应承担由此增加的费用。

　　司法解纷方式。现行司法解纷机制要在多元纠纷解决机制中充分发挥作用，除自身体制上存在的问题需要推进庞大系统的司法改革解决外，在目前的运行机制下，应着力于：(1)改进、完善人力资源的管理。首先，在系统内部，应当着力优化自身人力资源的合理配置。如缩减非业务部门人员，把不具有审判资格的人员调整为从事诉前调解工作，其身份可定位为法官助理。其次，把好进人关，实现国家统一司法考试与用人制度的衔接。现行录用司法人员无须通过司法考试的做法有悖司法考试初衷，并有违中央组织部和两高于2004年11月19日联合下发的《关于进一步加强地方各级人民法院、人民检察院考试录用工作的通知》中规定的报考法官、检察官人员须通过司法考试的要求。笔者认为，在报考踊跃，条件比较成熟的地区，报考条件应严格按前述规定执行，避免进门后占编却迟迟不能通过司法考试的情形；针对贫困地区报考人数较少的实际，建议按“对口支援”的办法将各地新招人员调配到这些地区工作一定年限、完善上级法院法官从基层法院遴选、提高贫困地区法官的待遇等手段缓解。再次，畅通出口关，实现进出有序的人性化管理。出口不畅是现行人事管理的一大弊病，完善现行人事制度，一方面要为那些不愿意继续在法院系统工作而自愿离职的人员提供出口，另一方面，要让那些不适合或长期未通过司法考试的人员通过调离、调整岗位等方式腾出编制。(2)在经济较为发达、案件数量较多的地区，以便民为原则，简化诉讼程序，审调适当分离，加强庭前调解的制度建设。“庭前调解”可参照云南一些法院的做法，立案庭负责承担并由立案庭法官或审判庭的法官助理专门负责此项工作，同时，为防止久调不决、当事人恶意拖延调解等情形，应完善相关的制度建设。此外，可结合本地实际，开展协助调解、委托调解，但应遵循不得将调解作为立案前置条件的最低限度。(3)科学构建银行、土地房产、车管、出入境管理、工商等协调联动的执行威慑机制，切实解决“执行难”，提高司法公信力。(4)实行案例指导制度，尽可能避免同案异裁现象。(5)提高判决的释法说理水平，可参照云南做法建立判后释疑制度，尽可能的促使当事人服判息诉。

　　2.各解纷方式之间协作机制的完善

　　多元解纷机制要发挥整体功效，各解纷方式之间就必须要能够相互协作、协调，我们认为应着重从以下几方面完善：

　　(1)以人民调解为基础、加强行政调解和司法调解，构建多位一体的大调解工作体系。调解可融法、情、理为一体，是妥善处理和有效化解矛盾纠纷的优选手段。在制度性的解纷方式中，都不同程度的涉及到调解的运用，民间解纷以调解为存在的依据，行政解纷有行政调解、仲裁解纷有仲裁调解、司法解纷有司法调解。当前，要充分发挥调解解纷的功效，就必须要重视各解纷主体在调解方面的协作与配合。笔者认为，应着力从以下几方面努力：第一，整合政府各部门、各民间主体的力量与资源，积极构筑司法调解中心、社会矛盾调处中心等综合性常设调处平台，并努力形成行之有效的工作运行机制。第二，建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，单靠某一解纷主体孤军奋战进行调解，难度较大，应在工作中建立联调机制。[3]第三，法院对民间调解组织的指导应当制度化。目前，有些法院存在不少模糊认识，甚至认为支持和指导调解是“种了别人的地，荒了自己的田”，在破除这种观念的同时，法院还应建立工作制度，通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员等渠道履行对民间调解组织进行指导以提高其业务素质的义务。第四，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性调解组织建设，实现调解网络横向延伸。如，昆明就在大型集贸市场、商品集散地、大学城等探索建立了调解组织。总的说来，要形成党委领导，政法综治牵头协调，职能部门共同参与，社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和工作体系。

　　(2)完善非讼解纷机制与诉讼解纷机制之间的合理衔接。完善诉讼与非讼的合理衔接就是要确保司法作为“最后一道防线”，实现司法对其他解纷方式的支持保障与监督，其中最为关键的是要实现效力上的衔接。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，现在的人民调解协议已具备民事合同性质，但是还不够，其他解纷主体所作的调解协议是否具有民事合同性质尚未明确。厦门市进了一步，将民间调解（不限于人民调解）达成的调解协议规定为具有民事合同性质。[4]从约定必须履行及构建诚信社会的角度看，所有调解所成的协议，其性质都是一样的，应当赋予法律效力，当事人自行和解达成的协议亦属同理。当然，从处理方式上，也可将其他民间调解纳入到人民调解的范畴中来获得法律效力。

　　(3)建立信息共享和互动机制。信息共享和互动机制既是各解纷主体履行好解纷职责的需要，也是促进依法执政的需要。在工作中应当注重订立或形成制度性的保障。一是人民法院要以例会或简报等方式定期通报经其他解纷主体处理的纠纷最终的裁判或司法审查情况。二是对实践中遇到无法可依或对法律条款理解不同等情形应统一认识，形成书面记录。三是人民法院或民间解纷主体在工作过程中，对当事人有涉嫌行政违法的情形，应以适当方式告知行政机关。四是某一解纷主体若发现当事人可能在其他解纷主体的解纷过程中采取非正常举动时，应及时通知。

　　（三）机制外接的完善

　　多元解纷机制与综治维稳、平安建设、信访、社会管理等现行工作机制有较强的相关性，而后者也都对纠纷问题有不同程度的涉及并形成了一些成熟的做法。基于资源的有效利用和工作的便利，笔者认为一个总的原则是非讼解纷机制可以借助现行工作机制搭建的平台发挥作用而不必为了建立多元解纷机制重新另搞一套，也就是说完善多元解纷机制的一些措施可以具体落实到现行相关工作机制中，实现二者的兼容。

　　1.充分利用相关机制已搭建的分流处理平台。应当承认广大群众很难搞清合适的解纷主体，因此设置一个纠纷总受理和总分流的平台是必要的。这个平台要指引当事人选择合适的解纷方式和解纷主体，把纠纷解决的路径为当事人疏通。实践中，这样的做法已不鲜见，在云南是设立了社会矛盾调处中心，取得了较好的效果，值得推广。当然，这样的做法也不绝对，一个纠纷较少的地区，如果设立这样的平台，就有可能造成资源闲置，倒还不如就由司法行政部门或综治机构承担这样的职能。

　　2.将责任管理内容纳入相关机制追责体系中。现行相关机制已设立了一套较为完整的追责制度，行政解纷主体的解纷工作或司法机关的部分工作可纳入这一追责体系。例如，就法院而言，现行相关工作机制中的考核范围一般不涉及法院系统的解纷事项，但从党委对法院有执法监督权，而综治维稳工作由党委领导主抓的角度看，可以将某些事项如执行情况纳入到综治维稳工作的考核中。

　　3.将纠纷解决的相关信息汇集至党委政法委。党委领导是现行相关机制所坚持的，相应地，与纠纷相关的信息应向党委职能部门—政法委传递并集中。目前，还有一些解纷主体的解纷信息（如民间解纷主体的解纷信息、仲裁机构的解纷信息）还不能较为通畅的汇聚到党委政法委，这些主体因其自身自治性的特点，并无提供信息的义务，因此建议通过契约化管理的方式实现信息源的扩大，使政法委成为更大的信息汇集平台，有更为充分的决策和监督的信息基础。

　　4.将信访纳入行政复议和诉讼的法制轨道内。应当看到相当数量的信访是法院不受理而产生的，因此必须严格责任采取有力措施制止司法的不作为；相当数量的涉诉信访是因司法纠错机制不畅引起的，因此，为给当事人更为彻底的救济，可以考虑有条件的三审制，同时加大审判监督程序的规范化建设；相当数量的信访是因行政行为所引起的，因此应当强化行政复议机构解纷能力，从程序上将与行政行为有关的信访纠纷交复议机构处理，或引导信访人通过行政诉讼解决。




【作者简介】
胡仕林，单位为云南省政法委。


【注释】
[1]参见中央政法委书记罗干在2006年全国政法工作会议上的讲话。
[2]这一建议主要基于以下考虑：一是从行政管理与行政解纷的关系看，二者能形成互动。行政管理得当纠纷会减少，而行政解纷过程有助于行政机关了解管理中存在的问题从而有助于改善行政管理。二是从查处违法行为与行政解纷的关系看，二者能有机结合。例如加班不给加班费而引起的劳动争议，二者可实现合一，行政机关以行政制裁为威慑力可有效解决劳动争议，维护劳动者权益，同时用人单位的态度也可成为行政制裁的酌定情节考虑。这样，既能较好的解决劳动纠纷又能较好的解决执法问题。三是实践中不少纠纷因违法或不当行政引起，令行政机关参与解纷，可让其对违法或不当行政的后果有更直观更深刻的认识和体会，收到教育之功效，从而有助于行政权的正确行使并减少纠纷。四是行政机关的解纷一般不排除司法审查，实际上既不可能危机司法机关的权威，也不必然导致对当事人权益的非法侵害或剥夺其诉权。
[3]例如，云南昆明、楚雄的人民调解组织与当地公安部门设立“治安纠纷、民间纠纷接待室”共同开展联调工作，这一方式被实践证明是有效的。
[4]参见厦门市人大常委会《关于完善多元化纠纷解决机制的决定（2005年）第七条。