论财政法与财政政策的耦合

【出处】《法学杂志》2011年第5期
【摘要】财政法和财政政策都是国家管理财政经济活动的两种相互独立的调整机制。二者具有不同的价值、调节功能和特点。为进一步贯彻落实科学发展观，推进民主法治进程，实现和谐社会目标，必须充分认识财政法的社会和谐与公平价值，消除财政法和财政政策的对立，发挥二者所具有的特殊调节功能，使财政法与财政政策在社会主义市场经济基础上耦合起来。
【关键词】财政法；财政政策；社会和谐价值；宏观调控机制；耦合
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、社会和谐与公平：财政法的两种基本价值

　　（一）社会和谐是财政法的基本价值

　　法的价值是以人的需要为转移的。凡是对人有用、有利、有益的，能够满足人的某种需要，有助于实现人的目标的事物或事实状态，就是有价值的，就会得到人们的认可，就会被立法者加以确认与肯定，成为法的价值。社会和谐是人类值得希求的社会理想状态，是人类共同的美好追求。因此，法应当确认、促进和保护社会和谐，使之成为法的价值。在法的价值体系结构中，有目的价值和形式价值。“法的目的价值构成了法律制度所追求的社会目的，反映着法律创制和实施的宗旨，它是关于社会关系的理想状态是什么的权威蓝图，也是关于权利义务的分配格局应当怎样的权威性宣告”，[1]目的价值体现法的本质和社会目的，是整个法的价值体系的基础。据此，社会和谐应是一种目的性基本价值。

　　植根于中华文化的传统和当今国际国内社会现实存在的尖锐矛盾，我们必须充分认识“社会和谐”作为法的基本价值之深远战略意义。一方面，“社会和谐”是中国传统文化的核心理念和根本精神。正如《中庸》里所说的“致中和，天地位焉，万物育焉”和《周礼》说的“以和邦国，以统百官，以谐万民”法要发挥社会作用，就应当吸收中华文明中的这种价值元素。另一方面，“社会和谐”是缓解和消除社会现实存在的尖锐矛盾的需要。从法的价值理论看，法的价值的变异性使法的价值随主体需要和利益的变化而变化，随主体认识的变化而变化。放眼当今世界，国际金融危机的阴霾还未褪去、社会矛盾重重、恐怖主义盛行、腐败习以为常、气候环境恶化等问题使得老百姓对生存环境和世界精神状态抱怨越来越多，社会和谐与安宁已成为人类最迫切的、最大的和最强烈持久的需求，“法律的真正职能就在于对错误行为的社会抗议进行登记。”[2]反映这种需求和处理社会矛盾的法也应当树立起社会和谐的价值目标。

　　财政法是调整财政关系的法律部门，是国家完备的法律体系中的重要组成部分。它不仅具有一般法的所有基本价值，而且在现代市场经济社会，财政法的社会和谐价值更是倍受人们珍视的目的性基本价值。因为财政法是社会财富的二次分配法，在财政法所保护和提升的价值中，最主要的是它能够协调国家与所有社会成员间的经济利益关系，从而促进各主体之间的和谐，进而促进全社会的和谐。我们致力于构建和谐社会，就必须客观面对并合理解决社会多元利益、多层次主体之间财富分配不公引起的矛盾和冲突。“法是利益的调整器”。但是，由于法律部门的个性差异，其对平衡价值理念的追求也不相同。能够自觉、主动调整多元化经济利益关系的主要是财政法。因为财政法在功能上就是协调解决国家利益与居民利益的法，就是协调解决社会整体利益和社会个体利益之间矛盾的法，就是处理和协调解决中央政府与地方政府以及地方各级政府之间利益的法，就是落实“取之于民，用之于民”，维护纳税人权益的法。从财政法的本质和特殊调整功能看，它与社会和谐目标最相契合。财政法能够通过调整财政关系，平衡协调各方利益，从而具有确认、促进和保护社会和谐状态的积极意义，这就是财政法的社会和谐价值。

　　财政法如何发挥其特有的调整功能，维护和实现社会和谐价值目标？笔者认为：

　　第一，发挥财政法促进与保障公平分配的功能。公平合理地在社会成员之间分配社会财富是实现社会和谐的前提之一。和谐社会并不是没有矛盾冲突的社会，而在于它拥有一套有效处理和化解矛盾冲突的社会机制。在市场经济条件下，这种社会机制是有分工的。政府是维持社会稳定的，它的职能是要实现社会公平。财政法将政府的公共财政管理与服务职能法律化，在法治框架下促进与保障公平分配，促进和谐社会建设。

　　第二，财政法为规范政府的财富再分配行为提供法律保障。没有再分配的规范化、制度化进路，任何旨在缩小收入差距的措施，在实践中都将大打折扣。在改革的现阶段，面对财富差别悬殊的社会分层加速，需要公平、有效的利益调节机制来加以矫正，但因为长久以来对财政收入分配制度改革和法制化重视不够，政府的再分配调控能力弱化，而成为影响和谐社会构建的重要制度性因素。当前，完善相应的财政法律制度，明确政府财政职责，最大限度地促进公平合理分配之实现，是解决收入差距与区域差距过大的必然要求。财政的再分配途径主要通过预算制度、财政转移支付制度、税收法律制度等进行。政府通过完善税法增强财政的汲取能力，为财政的转移性支出创造稳定的收入来源，同时，个人所得税法的累进税制和遗产税、赠予税通过合法地“剥夺”富人的一部分收入，可以适度缩小收入差距。

　　第三，发挥财政法分配性价值的中介作用。财政法的分配性价值具有分配或中介其他价值（如秩序、自由、人权等）的作用，运用这种作用促进社会和谐。法是国家分配社会财富的有力工具。国家通过所有权制度、债权制度、遗产继承法制度、劳动法制度、预算法制度和税法制度等，分配社会财富，使社会成员享用合法的财富。财税法所具有的强大筹集财政资金和利益配置的功能，使法的分配性价值在财税法中体现得十分充分。国家可以通过利用财税法的分配性价值，促进法的社会和谐价值目标的实现。

　　第四，发挥财政法协调多元利益的作用。财政法与和谐社会对多元化利益协调的客观要求是相契合的。财政法能够协调社会中不同个体、群体的利益，也能在一定意义上压制强者的利益，保护和扶持弱者利益，以缓和尖锐的利益矛盾。例如，通过财政转移支付制度、财政补贴制度、发放消费券等扶弱济贫制度，缓和或化解社会多元利益、多层次主体之间的矛盾和冲突，保持和促进社会和谐。

　　第五，运用财税法调整、促进政府与纳税人的和谐关系。财税法不仅是调节社会经济的法制保障，也是促进政府与纳税人和谐互动发展的有效制度途径。财税法通过对纳税人权利与义务的规定，通过对政府征税机关职权职责的规定，约束政府权力，保障纳税人权利，以此来协调国家和纳税人的税收关系，也协调国家各级政府之间的分税关系，构筑一个和谐互动的税收关系，促进社会和谐。

　　（二）财政法的公平价值高于效率价值

　　公平，是一个历史悠久的美好关键词，它在汉语中包括公正与公平。在法学中公平是法的理念和基本价值，是现代法治社会共同追求的目标。财政法所确认和保护的公平是财政分配的公平，是社会公平，它包括纵向公平和横向公平。纵向公平是不同等级之间的公平，在不同等级之间实行能力原则，即不同情况，不同对待；横向公平是同等级别之间的公平，在同一等级之间实行同等原则，即同等情况，同等对待。价值是一个由多元要素构成的，以多种形态存在的体系，在该体系内部多元价值要素的位阶并非固定不变。在社会发展的不同阶段和特定时期，总有一种价值处于某一法律部门相对首要的地位，因此，公平价值与其相对应的效率价值在不同法律部门其地位是不同的。公平与效率就一般法而言，它们是法的两种基本价值，其地位无所谓谁高谁低，但对财政法来说，公平反映其本质特征，是基本的目的价值，它高于效率价值。这是因为：

　　第一，在市场经济条件下，公平与效率是有分工的，市场追求效率，政府管理社会公平。政府是维持社会安定的，它的职能是要实现社会公平。财政法赋予政府公共财政职能与职责，通过对财政资金收支分配的管理，促进社会公平。公共财政理论认为，市场机制能够激发社会成员创造倍增的大量社会财富，却无法自动实现社会财富的公平合理分配，这是市场机制作用最大的局限。换言之，市场主体的逐利本性和效率法则表明，当收入分配结果呈现出较大的差异，甚至高低悬殊时，其内部并不存在一种纠偏的再分配机制。[3]越是运行有效的市场机制，不仅无法改变要素的既有分布状态，而且由于价值规律的作用，分配不公的程度越有自我增强的趋势。因此，必须借助政府的财税调节，以实现公平分配的目标，避免社会发展步入拉美化陷阱。公平分配社会财富，作为政府的一种公共服务，通过持续、规范的再分配措施，如预算制度、财政转移支付制度、消费券制度、所得税制度、消费税制度、物业税制度等，以财政法手段矫正不合理的财富分配，避免出现两极分化的“哑铃型”社会分层结构，以期增强社会成员公平分享经济增长的成果，是政府应尽的社会责任，也是市场经济不可或缺、却又无法自行提供的公共产品。中国经济体制改革三十多年了，但旧有的传统经济体制观念与制度的影响与制约作用仍然很强。目前的国民收入分配格局中，仍然存在着不合理的现象，譬如居民收入在国民收入分配中的比重偏低，在初次分配中工资所占比重偏低，城乡居民不同社会群体之间收入分配的差距还比较大。这些不仅造成了消费投资关系的不平衡，而且也影响了社会的和谐稳定。

　　第二，实现社会和谐价值是财政法的根本任务。财政法主要调整财政收支分配关系。而采用公平合理分配原则和方式是调整财政收支分配关系的基石。公平分配社会财富是实现社会和谐的前提之一。改革开放三十多年来，中国由一个贫穷落后的国家成长为全球第二大经济体。然而目前社会的贫富差距却日渐悬殊。综合各类居民收入来看，一般将基尼系数0.4作为监控贫富差距的警戒线。而我国基尼系数越过警戒线已达到了0.47，表明中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。社会财富、国家收入以及公共资源在社会成员和地区之间的分配，严重偏离了社会公平合理原则，其负外部性是显而易见的。因此，矫正社会财富、国民收入以及公共资源分配不公的现象，实现社会和谐价值是财政法的根本任务。

　　第三，财政法的公平分配性价值功能强大。法的分配性价值属于法的工具性价值，它具有分配或中介其他价值（如财富、权利等）的作用。法是国家分配社会财富的有力工具。国家通过所有权制度、债权制度、遗产继承制度、劳动法制度、价格法制度、财政预算制度和税法制度等，分配社会财富，使社会成员取得合法的财富。财税法所具有的强大筹集财政资金和利益配置的功能，使法的工具性价值体系中的分配性价值在财税法中体现得十分充分。国家可以通过利用财税法的分配性价值，促进法所中介的价值目标的实现，尤其是和谐价值目标的实现

　　二、稳定性与灵活性：财政法之两种相互矛盾的特性

　　（一）稳定性是财政法之基本特性

　　法理学告诉我们，法的稳定性是指法颁布生效后，它的效力要维持适当的时期，不能“朝令夕改”，更不能因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。“法是出自国家的社会规范”，[4]是由国家制定或认可的，不仅具有高度的统一性、普遍适用性和权威性，而且必须具有确定性、严肃性与稳定性。法律必须稳定，否则就会丧失其权威性和严肃性而得不到有效的贯彻和实施。古今中外的法学家和政治家都注重法的稳定性。中国古代坚决主张变法的韩非子也认识到法的稳定性的重要，他说：“治大国而数变其法则民苦之。是以有道之君贵静，不重变法。”、“法莫如一而固”。古希腊著名哲学家、法学家亚里士多德也曾指出：“如果轻易地对这种或那种法律常常作这样或那样的废改，民众守法的习性必然削减，而法律的威信也就跟着削弱了。”[5]

　　一般的法强调稳定性，而财政法的稳定性特点更为突出，因为财政税收涉及国家利益和公民基本人权等一些根本性事项，如中央与地方的财政关系、财权与事权的划分与配置、财政预算、公民纳税义务等，这都是事关国家权力的分配与限制问题，事关对公民基本权利的保障问题。稳定性是现代财政法的基本特性。因此，当今许多国家在宪法典中规定了这些规范政府财政行为的条款。笔者认为，加强我国财政法的稳定性，由宪法规定中央与地方财政关系的财政体制等重大问题是必要的、也是必需的，这与我国宪法强调“加强经济立法，完善宏观调控”的规定是相一致的。

　　当前，增强财政法的稳定性，还应当使人们充分认识到宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的现实意义。只有各级政府掌握的财政权力都来自于人民的授权，政府的财政权力才能获得其存在的合法性基础。“授权”不是简单的政治口号，而应该是精致的法律程序。”[6]也正缘于此，国家要抓紧制定《中华人民共和国财政法》，并以其为核心，构建结构合理、简便高效的现代财税法律体系，将财政法的稳定性落到实处。

　　（二）保持财政法的灵活性也是必要的

　　法的灵活性是与法的稳定性、确定性、原则性相对的概念。由于稳定性往往会导致法律滞后于社会实践，所以法应当具有一定灵活性。在静态意义上，法的灵活性应当是指特定的法律规范不具有典型的确定性，法解释的技术性要求较高；而在动态意义上，法的灵活性是指法律具有动态性，可以根据特定的具体情势而变通性适用法律规范。法的稳定性与灵活性之间的张力关系是自法产生以来就具有的。所有国家的法律都存在两种特性之间的矛盾：法律一方面必须具有稳定性，另一方面又必须具有一定的灵活性，以适应不同情况的需要。

　　同样，财政法除了要保证其稳定性的基本特点外，也应当保有其灵活性。这是在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势和应对危机而必须反映财政相机决择政策的客观情势所致。一般来说，相机决择财政政策是政府根据当时的经济形势，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，是政府灵活运用国家财力有意识调节经济运行的手段。财政法要反映这些财政政策，就必须设计具有灵活性的制度或规则。在这方面，国家立法者为了克服财政法规范的僵硬性和机械性，在财政法规则中增加了不少有弹性和灵活性的规则。当然这些灵活性规则并不调整财政关系的所有领域，而是只调整特殊财政关系领域，并且要严格遵守相应的法定程序。例如，各级政府之法定预算总支出可以根据经济形势变化进行调整，但应编制调整预算方案，报同级权力机关批准；纳税人不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用，而减少其应纳税的收入或者所得额的，税务机关有权进行合理调整。

　　实现灵活性的另一种方法是采取“可选择措施”，即在财政法中规定两个或两个以上的财政措施供政府或财政执法者选择，例如可采用增加支出、进行补贴和减少税收等。

　　实现财政法灵活性的第三种方法是采取“例外条款”，即在财政立法中规定，针对可能出现的特定情况，明确不适用财政法的例外情形，政府机关在执法中拥有根据情况可以排除适用一般规定的权力。例如，税务机关采取强制执行措施时，对个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在强制执行措施的范围之内等。

　　总之，我们应当认识到财政法具有稳定性和灵活性，这是一对内在的相互矛盾的特性。财政法必须要有确定性和稳定性，这样才会有一致性和普适性。因此，财政法的稳定性是第一位的。但是，社会经济生活关系和各种财税行为又十分复杂且瞬息万变，任何高明的立法者都不可能把已经发生和将来可能发生的一切情况在立法中包揽无遗。加之，法律因为它的普遍性或者抽象性，法的适用结果可能与立法初衷截然相反。理想和现实总是有差距的，这是制定法律和适用法律之间的差别所产生的必然结果。因此，在把握财政法的稳定性、确定性的同时，也必须赋予财政法以必要的灵活性，赋予财税执法者和守法者一定的自由选择权。只有这样，财政法才能适应不断变化的经济形势和社会生活环境。

　　三、相机抉择与自动稳定：财政政策之两种调节方式

　　（一）相机抉择是财政政策调节经济的自觉调节方式

　　政府如何运用财政政策工具调节经济？“常规的方式是相机抉择：政府根据对宏观经济趋势的判断，有意识地、通过主动变更政策工具来对经济施加影响。”[7]相机抉择的财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种政策是政府根据当时的经济形势，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，是政府利用国家财力有意识调节经济运行的手段。汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策；第二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段；第三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可；第四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。而所谓补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少社会有效需求；而在经济萧条时期，为了减少通货紧缩因素，政府又必须通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。

　　由此可见，无论是补偿政策，还是汲水政策都是政府有意识的自觉调节方式。但补偿政策与汲水政策也有很明显的区别：其一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。其二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。其三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长。其四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。[8]

　　政府运用相机抉择财政政策的关键问题是对宏观经济趋势的判断或预测。假若预测正确，使用相应的相机抉择财政政策的操作就能实现稳定经济波动的目的，否则，可能加剧而不是减缓经济波动。因此，对宏观经济趋势的科学及时的预测就十分重要了。

　　（二）自动稳定是财政政策调节经济的自动调节方式

　　所谓自动稳定的财政政策是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，它无须借助外力就可直接产生宏观调控效果。财政政策的这种内在的、自动产生的稳定效果，可以随着社会经济的发展，自行发挥调节作用，不需要政府采取其他干预措施。财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面：其一，税收的自动稳定性。税收体系，特别是企业所得税和个人所得税等，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果政府预算是平衡的，税率没有变动，而经济活动出现不景气，国民生产就要减少，这时税收收入就会自动下降；如果政府预算支出保持不变，则由税收收入的减少而使预算赤字发生，这种赤字会“自动”产生一种力量，以抑制国民生产的继续下降。其二，政府支出的自动稳定性。对个人的转移支付计划是普遍的自动稳定器。转移支付计划是为了在个人收入下降过低时，为维持他们的生活水平而向其提供的。如公共救济款及对有儿童家庭的援助等福利计划和失业救济金。如果国民经济出现衰退，就会有一批劳动者具备申请失业救济金的资格，政府必须对失业者支付津贴或救济金，以使他们能够进行必要的开支，使国民经济中的总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获得工作机会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性的支出，使总需求不至于过旺。[9]

　　自动稳定的财政政策是调节经济的“自动稳定器”，不需要政府采取其他干预措施就能发挥稳定的经济调节功能。但是自动稳定的财政政策的有效性取决于与经济周期密切相关的财政政策工具的规模。目前，我国的所得税和公共救济款、失业者支付津贴或救济金规模都不大，这样必然影响自动稳定的财政政策功能的充分发挥。因此，税制改革和财政转移支付制度的完善，应当考虑如何有利于充分发挥自动稳定财政政策的功能问题。

　　财政政策上述两种调节功能的有效发挥都离不开法治的环境，都应当与财政法相协调与配合。

　　四、财政法与财政政策：需要耦合的两种调控机制

　　当我们分别研究了财政法和财政政策的价值、特点和调节功能作用后，还要研究财政法与财政政策这两种调控机制的耦合，使二者合成为强有力的“组合拳”。所谓耦合在物理学上是指两个或两个以上的体系或两种运动形式之间通过各种相互作用而彼此影响，以至联合起来的现象。藉此推而广之，在社会科学领域中，我们也可以把两种社会现象通过某种条件，使二者有机结合起来共同发挥作用的客观现象，称为耦合。笔者认为财政法与财政政策需要耦合，也可以耦合。

　　（一）财政法与财政政策相耦合的基础

　　耦合现象的出现具有一定的客观条件。财政法与财政政策的耦合也需要有一定的基础或社会条件。在我国，财政法与财政政策的耦合是有坚实基础的。

　　第一，财政法与财政政策都是在科学发展观指导下制定和实施的。科学发展观是我国各项事业改革和发展的重要指导方针，科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。因此，我国财政法和财政政策的制定，虽然制定的机关和程序不同，其内容也各有侧重，但都是在科学发展观指导下制定和实施的。这就为财政法与财政政策的耦合奠定了科学的思想基础。

　　第二，财政法与财政政策都是在同一经济基础下的上层建筑。经济基础决定上层建筑的原理告诉我们，法和政策都是根源和决定于一定的经济基础，并且服务于一定的经济基础。经济基础指社会发展一定阶段上的社会经济制度。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制，在分配制度上坚持按劳分配为主、多种分配方式并存。我国财政法和财政政策作为上层建筑都必须为社会主义社会经济制度服务。

　　第三，财政法和财政政策在目标上的一致。在同一社会经济制度上的财政法和财政政策，二者在根本目标上是一致的，都是体现最大多数人民群众的利益，为促进社会主义经济建设与和谐社会的建设而管理好、调整好财政关系。

　　第四，财政法与财政政策调节功能需要互补。财政法与财政政策作为国家管理财政经济的手段，存在许多共同点，但二者在很多方面又存在区别。例如，二者调整范围与方式上存在差异，政策一般比较灵活，有较大的伸缩性，而法律则相对稳定与确定，应变性弱。因此，财政法与财政政策调节功能需要相互补充与配合。

　　（二）财政法与财政政策相耦合的方式

　　当我们了解了财政法和财政政策之间存在耦合基础后，就要研究二者的耦合方式，怎样进行有效耦合？为此，笔者认为应当把握以下几点：

　　第一，根据各自的调节功能特点协调确定调整范围。在我国，党的政策和国家的法律是政府管理经济活动与社会活动最主要的两种社会调整机制。党的政策是为实现其政治纲领和路线和完成一定任务而作出的政治决策、指导原则和行为准则。由于中国共产党处于执政地位，党的政策包括财政政策在内的经济政策和其他政策大多转化成为国家或政府的政策，许多政策先后被制定为法律。因此，政策对我国经济社会生活影响力是巨大的，它是国家或政府管理经济活动与社会活动两大社会调整机制之一，是法的重要渊源。但是政策不能等同于法，政策与法律在功能作用、表现形式、规范性和公开透明程度上存在较大差异。因此，它们的调整对象的范围应该有所不同。范围不同就要有协商，而不能以党代政，党政不分。就财政政策与财政法调整范围而言，笔者认为，宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系，以及那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的财政工具，例如，税收、财政转移支付等应当制定为法律，对于相机抉择财政政策，虽然需要较大的灵活性，采用政策手段为宜，但是使用相机抉择财政政策的操作程序，可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性。

　　第二，加强创制环节中的沟通与协调。为了消除财政政策与财政法律的矛盾与冲突，实现财政法和财政政策之间的有效耦合，在财政政策和财政法律制定中，即在二者的创制环节建立沟通与协调机制十分重要。近年来，为了提高财税预算立法和预算审查监督的实效，预算工委与财政部之间就建立了预算审查监督工作的协调沟通机制，就财税预算立法、预算执行、预算编制等问题加强沟通。

　　第三，掌握财政政策和财政法律先后出台的时期。财政政策和财政法律的出台时期的选择与配合，对于二者的有效耦合也十分重要。一般而言，由于政策具有灵活性、及时性和制定程序的简易性，对于财税改革中的措施，大多先出政策，经过一段时间的实施，总结经验后提交立法部门制定为法律。这是一条成功的经验。

　　第四，注重财政政策和财政法律耦合中的动态配合，及时消除二者出现的冲突。这是指在财政政策和财政法律的实施环节的相互配合。贯彻财政政策应当有利于促进财政法更好地得到实施，树立财政法的权威；财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中，要注意财政政策因势变动的走向，在执法中运用财政法原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使财政政策和财政法律在动态中耦合，达到财政政策和财政法律实施的预期效果。（责任编辑：苗延波）（上接第7页）权力，而不享有支配及所有权，除非法律和国务院有明确规定。应该说，公立高等学校中的“运营性资产”占高校资产的绝大部分，可公立高等学校对其却一般不拥有最终所有权。这是否就意味着公立高等学校不享有法人财产权，不具有独立的财产呢？其实，这种理解显然是错误的。前已述及，法人财产权并不等于法人所有权，它包括所有权、他物权、知识产权、债权、人力资本权等具体权利形态，也包括所有权中使用、受益、占有、管理、部分处分等具体权利。尽管学术界主流观点仍然认为法人财产权主要还是指法人所有权，但毕竟法人财产权并不等同于法人所有权，故拥有对“运营性资产”的使用、管理权就是公立高等学校拥有法人财产权的具体表现。我们不能认为法人财产权就必须是法人所有权。另外，学校对“运营性资产”之外的资产则是拥有所有权的，公立高等学校对“运营性资产”享有的使用、管理权和对“非运营性资产”享有的所有权以及享有的其他权利一道构成了公立高等学校的法人财产权。前面我们已经提到财产在实质上就是指一定的经济利益，法人财产权就是指法人对各种具体权利背后所隐藏着的经济利益的专属的一体支配权。公立高等学校法人财产权也就是高校对“运营性资产”享有的使用、管理权和对“非运营性资产”享有的所有权以及其享有的其他权利背后所隐藏着的经济利益的专属的一体支配权。由此可见，公立高等学校只要享有对“运营性资产”的使用、管理权利并且享有对隐藏于这些权利背后的经济利益的专属的一体支配权就可以了，而并非必须得对此享有所有权。故前述限制和登记公示的做法与法人财产和法人财产权理论是一致的，二者不存在矛盾。

　　有人可能要说，对高校用于偿债的财产范围作一限制，则不利于高校筹集资金，不利于高校的扩展。其实这点担心是多余的。前已述及，向公立高等学校提供充足的经费支持是政府的责任，高校改革以来，学校收费也成为高校事业发展的主要经费来源。可以说，高校的业务发展主要应以上述费用作为主要来源，以对外举债、社会捐赠、校办产业收入、培训服务等收入为必要补充。那种把对外举债当作高校主要经费来源的观点本身就混淆了公立高等学校与作为广义的经营者的企业型高校、民办高校、转制高校、股份制高校的区别，因而是错误的。故高校利用借贷手段筹措补充资金也应量力而行，不得因此而影响高校在校学生及债权人的利益。

　　如果高校确实因经营不善，连续招不上学生，以至于资不抵债，则债权人超出高校非运营性资产范围的放贷风险由其自负，由于在这种情况下运营性资产并未受到侵害，学校不必经过破产而终止，而是由政府出面重整、重组、解散、撤销。这样一来，则教育资源仍然留到了教育领域，社会公益利益得到了维护。

　　上面的论证我们坚持了高校的法人性和出资者责任的有限性。不过，出资者也有承担连带无限责任的时候，比如在我们揭开高校法人面纱，对其法人人格进行否认的时候，国家就要对高校对外举债承担连带无限责任。譬如国家对银行下达了向高校贷款的指令性计划，则当高校到期不能还债时，国家就要对高校债务承担连带无限责任。




【作者简介】
徐孟洲，单位为中国人民大学。伍涛，单位为中国人民大学。


【注释】
[1]张文显：《法理学》（第二版），高等教育出版社2003年版，第264页。
[2][美]庞德：《通过法律的社会控制-法律的任务》，商务印书馆1984年版，第32页。
[3]关于市场对于分配正义的缺陷，萨缪尔森曾指出：“我们所学的关于看不见的手的最早成果之一是，它们是有效率的，但是它对公正或平等却是盲目的。人们最终是富还是穷部分地依赖他们从父母那里继承的财富或努力的大小，依赖他们所能提供劳务的市场价格，还依赖他们钻井或击球的运气。没有理由认为收入分配应该产生于自由放任，达尔文式的竞争会被认为是一个国民收入这张饼作出公正或平等分割的方式。”（保罗. A.萨缪尔森，威廉.D．诺德豪斯：《经济学（下）》，高鸿业译，中国发展出版社1992年版，第173-174页。）
[4]张文显：《法理学》（第二版），高等教育出版社2003年版，第63页。
[5]周永坤：《论法的稳定性》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》1987年第3期。
[6]刘剑文：《财政法学》，北京大学出版社2009年版，第28页。
[7]王雍君：《公共财政学》，北京师范大学出版社2008年版，第329页。
[8]陈共：《财政学》（第三版），中国人民大学出版社2005年第3版，第309 - 311页。
[9]陈共：《财政学》（第三版），中国人民大学出版社2005年第3版，第309-311页。