逐步解决刑罚执行监督的三个基础性问题

【出处】正义网—检察日报
【关键词】刑罚执行；监督
【写作年份】2012年


【正文】

执行监督理念定位偏差，执行主体分散与执行监督机构设置失当、刑罚执行监督方式过简等基础性问题，应有针对性地逐步加以解决。

刑罚执行监督是检察机关履行其法律监督职责的重要内容，是检察制度的有机组成部分。当前，我国刑罚执行监督存在着执行监督理念定位偏差，执行主体分散与执行监督机构设置失当、刑罚执行监督方式过简等基础性问题，应有针对性地逐步加以解决。

一、刑罚执行监督过程中的理念定位

刑罚执行中的一些理念偏差导致了刑罚执行效果的削弱，主要问题体现在以下方面：其一，重惩罚犯罪轻保障人权。部分监管场所工作人员仍存在着过于重视刑罚的惩罚功能而忽视刑法对人权的保障功能的现象。突出表现为片面强调监管的专政职能，对于一些带有惩罚性的侵犯服刑人人身权利及民主权利的做法习以为常；其二，重监管罪犯轻教育罪犯。表现为对于服刑人片面注重监管，只强调维护监管场所秩序，对于服刑人的思想改造重视不足；其三，重经济效益轻社会效益。由于监管场所的经费保障体制存在的一些固有问题，导致部分监管场所过度追求经济效益，甚至主要以经济效益为导向，忽视了监管场所以社会效益为主的指导思想。错误的观念不根除，刑罚执行监督的前景将不容乐观，非正常死亡的事件也将难以杜绝。

从法理上看，包括监狱、看守所等在内的监管场所对特定对象的监管，本身的确带有一定的强制性。但随着我国法治建设的进步，保障人权、以人为本的观念成为全社会的共识，片面追求惩罚与报应的思想已被历史淘汰，取而代之的是对被监管人员的教育与矫治，追求的是让具有社会越轨行为的人能够早日回归社会。我国一贯倡导的惩前毖后、治病救人的政策也已经清晰地表明，监管不是目的，而只是防卫社会与救治人的手段。即便是“惩前毖后”中的“惩”也绝不应理解为在监管场所实施惩罚，因为剥夺被监管人的人身自由本身就已经是惩罚的全部了。监管的目的是为了教育与矫治社会的越轨人员，促其回归社会，走向新生。背离了这一宗旨，监管的正当性至少是不完整的。所以，从监管制度的根源剖析，刑罚执行监督过程中应该重申监管制度的教育与矫治理念，纠正刑罚执行部门的理念偏差，使之回到正确的轨道。

二、刑罚执行监督的主体与机构规整

第一，刑罚执行主体分散与监督主体的相对集中问题。我国的刑罚执行主体过于分散，由法院、公安机关、监狱、看守所、未成年人管教所、社区矫正机构等多头行使。与此形成鲜明对比的是，刑罚执行监督主体相对集中，由检察机关统一行使。由此衍生出的问题是，单一监督主体的检察机关分别面对多个机构分别开展监督，监督行程过长，不同执行主体的工作方式、工作流程存在较大差异，监督工作量大而分散，客观上给监督工作造成了很大的困难。

为消除刑罚执行主体分散所带来的各种弊端，保障刑罚执行的效果，有必要对刑罚执行主体予以统一和规范。根据刑事诉讼权力配置与分工负责、互相制约的流程安排，可以将刑罚执行统一赋予司法行政部门，即公检法司分别负责侦查、起诉、审判与执行。同理，其他类似的限制人身自由的羁押场所，也应统一划归司法行政部门管辖，以发挥各机关相互配合与制约的功能。随着各地基层司法所的逐渐建立，有必要也有条件将刑罚的监外执行也移转至司法行政部门。此外，罚金刑的审判与执行均在法院的配置问题比较突出，也应该由法院剥离出来，移交至司法行政部门统一执行。在条件成熟的时候，可以考虑成立统一的刑事执行机构，避免权力配置的散乱。

第二，刑罚执行监督主体的机构设置问题。在检察机关内部刑罚执行监督权的行使也存在机构设置的问题。如作为控方代表的公诉人同时承担刑罚执行监督人的角色，从逻辑上不合理。检察机关司法资源的有限性，客观上也导致监所检察部门难以承担监外执行的刑罚监督。此外，由于各级人民检察院都设有监所检察部门，有些地方同时又设有派出检察院等情况，存在着管理职能重叠、职能不清的情况，在一定程度上制约了刑罚执行监督工作的开展。

针对上述问题，有必要进一步调整检察机关内设机构的分工配置，理顺管理体制。如对于死刑罪犯执行的临场监督应由公诉部门移转至监所检察部门，由监所检察部门统一行使。针对当前监狱大多采用省属管辖的模式，按照事权归属原则，由哪一级设立的监狱，就应由哪一级相应的检察院设置派出机构并承担经费保障和管理职责。目前，可以采取省级院派出或市级院派出两种方式，使之与派驻监狱级别相当或对等，如此则有利于监督功能的发挥。在没有派出检察院的监狱和看守所，其监督职能由派驻检察室行使。应将派驻权统一交由省级院或分院行使，提升派驻检察室的规格。

三、刑罚执行监督方式滞后与单一化的弥补

第一，事后监督方式的完善。检察机关对于刑罚执行的监督方式被界定为事后监督为主的方式。在实践中，等到检察机关发现刑罚执行机关的行为违法时，相关决定已经生效并被执行，即使检察机关提出了纠正意见，由于被执行人已经脱离监狱等执行机关的监管，重回社会，难以回复到决定之前的状态，再行纠正难度很大。

掌握刑罚执行的准确信息，尤其是刑罚执行过程中的违法乃至犯罪情况，是对刑罚执行情况实施准确有效监督的前提。近年来，随着法律监督体制的逐渐完善，派驻检察院和检察室已与监管场所建立了联席会议制度、信息网络系统以及不定期的检查等，确立了获取刑罚执行具体情况的工作机制。信息及时获取可以在一定程度上弥补目前执行方式滞后的弊端，提高执行监督的时效性。但要从根本上解决问题，还在于改变目前刑罚执行的事后监督方式，变事后监督为事中监督，赋予检察机关执行程序的参与权与抗诉权，才可在根本上消除事后监督方式的滞后性弊端。

第二，纠正违法方式的完善。检察机关在刑罚执行监督中纠正违法的主要方式是根据不同情形向执行机关发出《纠正违法通知书》或《检察建议书》、《建议纠正函》等法律文书。从制度设计的目的看，上述法律文书应得到执行机关的尊重和履行，对其自身违法行为及时进行整改。但问题在于，《纠正违法通知书》不具有法律意义上的强制力，能否在实际工作中得到执行，完全取决于执行机关对自身违法行为的认知程度和进行纠正的自觉行为，检察机关并无相应的制约措施，《纠正违法通知书》实际上是“纠正违法通告书”。同理，效力上弱于《纠正违法通知书》的《检察建议书》或《建议纠正函》的执行力就更加有限。其能否被执行机关采纳、执行活动能否得到有效整改更加缺乏有力的监督保障。

要扭转这种监督乏力的被动局面，树立检察机关的权威，应强化纠正违法监督措施的执行力。《纠正违法通知书》的法律效力得到明确后，一经发出，被纠正的执行机关必须在规定的时间内予以整改并将纠正结果及时回复检察机关。同时，通过刑罚执行监督部门查办监管场所职务犯罪案件，进一步树立刑罚执行监督纠正违法的权威性与执行力，使检察机关的纠正违法功能真正得以发挥。

刑罚执行直接关乎我国刑事法律立法目的的实现。刑罚执行直接剥夺或限制犯罪人的某种权利，其执行的正当性直接涉及犯罪人的其他合法权益，因此有必要对刑罚执行加强监督，以确保实现法律的价值，促进法治之文明，实现保障人权之功能。检察机关在刑罚执行监督过程中，应建立健全科学有效的刑罚执行监督机制，并保障机制的有效运作。要立足国情，不断创新工作机制，在刑罚执行监督过程中实现法律效果与社会效果的统一，实现强化法律监督与保障人权的统一。




【作者简介】
季境，单位为西南政法大学应用法学院。