村委会组成人员的农村土地整理工作是否属于“依法协助人民政府从事行政管理工作”的分

村民委员会委员及村基层组织成员本身并不是国家工作人员，根据立法解释的规定，只有在符合以下情形时才构成国家工作人员受贿罪，即《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：
（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、救济款物的管理。
（2）社会捐助公益事业款物的管理。
（3）国有土地的经营和管理。
（4）土地征用补偿费用的管理。
（5）代征、代缴税款。
（6）有关计划生育、户籍、征兵工作。
（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。
农村土地整理很明显并不属于上述工作中前面六种之一，焦点在于村委会组成人员从事农村土地整理工作是否属“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。我们认为村委会组成人员在农村土地整理中的工作并不属于协助政府从事行政管理工作。
第一，在农村土地整理过程中，关于法律、法规规定的政府行政管理职能分析
政府职责是指各级人民政府依据宪法和法律规定应当依法履行的义务，具有法定性、强制性、独立性、明确性等特点。具体细分的行政管理职责则由专门的法律、行政法规及部门规章分别规定，如城乡规划法、土地管理法、治安管理处罚法等等。这些专门的法律法规分别对人民政府基本职责进行具体划定，并区分人民政府抽象的法定职责与具体的法定职责、承担具体法律责任的职责与不承担具体法律责任的职责等类别。
《土地管理法》规定政府的行政管理工作包括以下方面：第十一条规定的【土地登记】、第十六条规定的【争议解决】、第二十四条规定的【计划管理】、第二十六条规定的【修改规划】、第二十七条规定的【土地调查】、第二十八条规定的【土地等级评定】、第二十九条规定的【土地统计】。
《土地管理法实施条例》第十八条规定的“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施”。
根据以上法律和行政法规的相关规定，政府在土地整理过程中的行政职能只限于此，如果村委会组成人员不是依照法律协助履行政府从事以上的管理工作则不属于立法解释中的“协助人民政府履行行政管理工作”。
第二，农村土地整理的性质只是农村集体经济组织的自治事务。
《土地管理法》第十条规定了集体所有土地的经营、管理。明确“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
也既是说法律赋予了土地集体土地经营和整理的相关事项由村集体经济组织或者村民委员会来组织和实施。地方政府参与了土地整理的过程，其作用也只能是引导和组织，而并非是经营和管理。
《土地管理法实施条例》第十八条规定，“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担”。由此可见，农村土地整理过程中村集体经济组织及农户才是主体，其承担土地整理过程中的权利和义务。政府在其中的作用只是组织和引导。
《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号）也规定“充分尊重农民主体地位。开展增减挂钩试点，必须充分尊重农民意愿，维护农村集体组织和农民的主体地位。确定增减挂钩项目，必须严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度”，在明确农村集体经济组织和农户的市场主体的同时，也规定了“确保收益返还农村。使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金，不得增加农民负担，主要应由增减挂钩指标调剂使用的收益平衡，让农民真正享受到增减挂钩试点带来的实惠。”
根据以上法律、行政法规和部委文件可以知道，农村土地整理包括增减挂钩项目的经营管理完全属于村集体经济组织和村委会的自治事务。同时，农村土地整理的实施也是一个市场的行为，一个村集体经济组织的经济活动，它通过报批、招标、施工等程序，完成整个土地整理的过程，通过土地权属的调整让村集体经济组织和村民获得收益。政府在组织实施过程中的地位和作用只是指导、引导和监督。
第三、对于“增减挂钩”中土地开发协议的性质分析
由于在土地整理过程中，村委会和村民才是主体，国土开发整治中心与政府签订的《土地开发协议》、镇政府与村委会签订的《土地开发协议》只是一个关于土地整理的框架协议、引导协议和指导协议，其内容的实施和落实都有待于全体村民的投票表决和村委会的同意实施，没有这个前提这些协议都只是一纸空文。
在实施过程中，承包人和村民单独签订《房屋修建协议》，明确施工价款和金额以及工程质量、施工时间、竣工日期等内容。在承包修建过程中，是一个公开招标、投标然后签订施工合同进行施工活动的市场化过程，是一个依法进行的经济活动。
综合立法解释中罗列前面六种情形来看，构成受贿的“行政管理工作”的严格程度和标准要求是非常高的，也只有达到前面六种情形的情况下才属于“依法协助人民政府履行行政管理工作”。若非如此，则立法解释中只需要列明“依法协助人民政府履行行政管理工作”即可，而不需要罗列前面六种然后第七条的条款。既是说，只有这种行政行为具有强制性、裁决性的时候才符合以上情况，而不是任何一个政府的引导或者指导行为就属于以上行政管理工作。
由于政府的行为中既有其对外签订合同、从事经济活动的民事行为，又有大量的行政工作。行政工作中既包括了政府依法进行指导、引导的抽象行政工作，也包括了具有强制性和裁决性的具体行政管理工作。而只有具有强制性、裁决性的具体行政管理工作才属于“人民政府履行行政管理工作”。通过以上的协议和相关内容来看这既是政府的抽象行政指导、引导，又是一种对外签订合同、明确双方权利义务的经济活动。但由于这样的工作不具有确定力、强制力、执行力，所以显然不属于行政管理。
综上，关于村委会组成人员是否属于“依法协助履行政府行政管理工作”的焦点有三个。一是土地整理的性质。这其中包括了政府的行政引导和指导，也包括了村委会的自治经营和管理，还包括了村民作为实施主体对外签订修建合同。在这三个行为中需要分阶段或者分关系予以区别，而不能笼统的认为只要是在土地整理实施中就属于政府行政管理；二是政府在土地整理中的行政管理职责。政府在其中的职责根据法律的相关规定只是引导和指导，这样的职责是否立法解释中规定属于行政管理职责，我们认为这种情况不属于。