劳资和谐与政府职责

【出处】《中国行政管理》2011年第7期
【摘要】本文依据我国劳资纠纷的现状,提出纠纷解决有赖于政府的政策调控、立法规制和行政干预,需要构建以调解为主体、内部协商和外部解决为两翼的劳资纠纷解决体系。文章还具体指出,需要建立由劳动保障行政部门负责的独立的调解机构,提高行政机关在调解中的公信力,完善由政府劳动保障部门、企业和工会组成的劳动关系三方协商机制。
【关键词】劳资纠纷；调解制度；集体协商；企业守则；行政干预
【写作年份】2011年


【正文】

　　由于劳资双方天然存在的利益对立———资方追求利润、劳方追求工资,导致了劳资利益冲突发生的不可避免。而建设和谐社会,不是要消灭劳资纠纷,而是要构建有效劳资纠纷解决的有效机制。

　　一、劳资纠纷解决体系重构的必要性

　　关于劳资纠纷的现状,已经有很多文献论及,包括调查报告,总的来说是劳动争议案件总量和涉及劳动者人数都呈大幅增长,争议纠纷类型呈多元化和复合性趋势。[1]分析其中的原因,可见纠纷解决需要政府的政策调控、立法规制和行政干预。

　　1.劳动者从总体上说仍处于弱势地位

　　劳资关系一开始就不是一种平等的关系,它明显地体现为劳动者对资本的依赖关系。[2]我国劳动者文化素质有了很大提高,但是还有许多劳动者可能自己不具备签合同、撰写诉讼文书的能力,缺乏认知自己是否受到侵害以及及时、恰当选择纠纷解决途径的知识,加大了受到侵害的可能性。同时,随着劳动保障立法对劳动者保护的力度更大,有相当多的劳动者维权意识增强,对法律和诉讼的信任和依赖加强,从形式上也增加了纠纷数量。

　　2.工会代表职工利益不到位

　　工会是企业职工的代表,但是有的企业工会充当了企业管理者的代言人,没有真正维护劳动者合法权益。在现实纠纷中,工会则往往喜欢以“第三者”,即作为调解者的身份出现。这使我国的企业协商中缺少群体利益的代表者[3],使企业工会开展工作难度加大、代表职工利益功能弱化,让职工失去对工会的信任和期望。

　　3.劳动保障监察部门保护劳动者权益不够

　　很多地方的劳动保障监察部门已经做了很多有意义的工作,如帮助农民工讨薪等,但鉴于目前劳动监察部门能够采取的行政强制措施方式和力度有限,致使一些案件的调查取证和查处工作难以顺利开展,被企业方以逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等方法逃避义务,不能很好保护劳动者的合法权益。另外,有的地方过分强调地方经济发展,在促进劳动力市场自由化、赋予企业更大用工自主权与保障劳工权益之间更倾向于前者。在这种经济利益至上的政策环境下,作为其职能部门的劳动保障监察机构也因其缺乏独立性和各种人力、物力的投入而无法作为。[4]

　　二、劳资纠纷解决体系中的调解主体

　　在纠纷解决方式中,诉讼是我们熟知的方式,但在构建和谐社会的大背景下,建立和完善高效、低廉、便利的非诉讼纠纷解决机制非常必要。

　　从劳资纠纷的类型看,当前的劳动争议逐渐由过去的身份性争议向经济性争议转变,劳动报酬、经济补偿、保险福利争议等纠纷案件数量上升,这些纠纷如能通过调解方式化解劳动争议,可以很好避免“打不起官司”、“拖不起”、“打赢官司拿不到钱”的尴尬,对于当事人或企业来说,更能及时解决纠纷达成和解。

　　从多年的实践看,调解对解决劳动纠纷具有独特的、不可替代的作用,特别是群体性纠纷当事人涉及人数众多,如果简单裁决、处理不当,极有可能引发大范围的申诉。全国总工会对全国各类劳动争议调解组织调解解决劳动争议情况有一组统计数据,说明劳动争议调解工作在解决劳动纠纷方面应该说是起到了一定的作用。[5]

　　从其他国家的实践看,调解是解决劳动纠纷的重要方式。在英国, 75%以上的劳动争议是由公共机构ACAS(联邦劳动咨询、调解、仲裁服务中心)调解结案的。在香港,60%以上的劳动争议是由特区政府劳工处里的劳资审裁处调解处理的。在澳大利亚,调解是劳动争议案件处理的前置程序,实行强制调解。[6]

　　在我国,构建有效的调解机制,一个很重要的工作是要提高行政机关在调解中的公信力。目前,工会被作为内部劳资纠纷的调解者,没有充分体现职工利益的代表,同时事实上不具备第三方地位的工会也很难充当好调解者的角色。这使我国劳资纠纷调解制度中缺少独立的第三方。缺乏独立第三方介入的调解由于缺乏足够的公信力,致使调解率不断下降,日益被当事人所抛弃。[7]有学者研究表明,调解制度的性质就在于“第三方主持或协助下的私法自治”,其中“第三方介入”是调解制度的基本特点。[8]调解制度中应该由真正具有社会公信力的行政机关主导的第三方主持,方能彰显调解之优点。

　　调解作为解决劳动争议的主要手段,还应当由具有足够影响力和社会公信力的机构来承担职能,才能最大限度地提高纠纷解决的有效性。现代企业职工、新生代农民工的新特征,使得政府在劳动关系规范上的传统方式不可能延续下去,而政府、工会、工人三方的角色定位也在改变,对政府、工会工作提出挑战,因此我们主张建立由劳动保障行政部门负责的独立的调解机构。

　　三、劳资纠纷解决体系中的内部协商和外部解决

　　在劳资纠纷解决体系中,调解是主体,由仲裁、诉讼构成的外部解决和企业守则、集体协商构成的内部协商是两翼。本文提出企业守则这一构想,是基于主动比被动好、预防比控制好的理念。从社会效果和企业效益来说,要在纠纷萌芽阶段解决纠纷潜在因素,通过协商解决工作报酬、福利,通过企业自觉遵守法律法规从而避免劳动权益侵犯发生,形成和谐劳资关系。

　　1.企业守则

　　实践中,鉴于绝大多数纠纷行为是由于劳动者的基本权益被侵害又长期得不到解决而致,其预防方法是促使企业自觉遵守法律规定,通过企业守则将职工的权利落到实处。企业守则本来应该是由企业自身完成的,但考虑到目前有些企业尤其是一些不上规模的企业对于职工权利和劳动法律的漠视,由政府劳动保障监察部门制定一个指导性的企业守则为佳。也就是说,需要一个较为统一的劳动标准,在工资定额、生产定标、计件、工时等一系列指标上更加明确细致。

　　企业遵守基本的规则,劳动者权益保护就有了基础。企业守则的一个核心内容是遵守法律法规,包括《劳动法》和《经济、社会和文化权利国际公约》等。我国现行的劳动法自颁布以来,对于保护劳动者合法权益,起到了十分重要的作用,加上《工会法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等涉及到劳动权保护的相关法律、法规和司法解释,基本建立了劳动保护法律体系。我国于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》,在1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》, 2002年6月29日又批准了《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》,承担了作为成员国在国际法上的义务。

　　企业守则是一项预防职工基本权益受侵害、纠纷发生的制度,但要使企业对于普遍规则的遵守,目前阶段还有赖于劳动保障监察部门监督。劳动保障监察部门监督包括日常巡查和专项检查。日常巡查内容很多,主要是企业违法行为,如工资支付。只要用人单位遵循诚实信用原则,按时以货币形式足额支付职工工资,劳资纠纷将大大减少。专项检查主要是根据企业暴露出来的问题,如工伤保险。澳大利亚的工业关系委员会也有一项类似的职能,即审查企业制定的各项规章制度,发现违法的,有权要求企业立即纠正。[9]在日本,有关行政部门还具有向企业提供信息和咨询,提出建议和指导的职责。[10]这些都值得我们借鉴。

　　2.集体协商

　　劳动者为了改变自身的弱势地位,单个的个体职工联合起来,以团体名义同雇主进行谈判,迫使企业主签订集体合同,满足自己改善劳动条件的愿望和预期。这样,集体谈判成为一种调整劳资关系的新机制。集体谈判,最早是由英国社会主义者贝特里丝在1891年提出的,主要是为了满足工人工作和生活条件改善。之后,一些国家以法律形式固定了集体谈判制度。国际劳工组织在1949年将集体谈判定义为,“雇员组织、雇佣组织和工人组织进行自愿的集体谈判,就劳动规则和就业条件达成集体协议”;国际工人联合会将集体谈判制度的法定形式存在视为工人的核心基本权利。该制度已经普遍存在于工业发达国家,成为劳动者分享企业利润的一种方式。

　　在我国,已经有形成集体合同的集体谈判方式,只是没有叫集体谈判,而是称为集体协商。集体协商,是我国企业与本单位职工以协商的方式,依法就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项,签订集体的书面协议。集体协商的核心内容是工资集体协商。根据国情,国有和国有控股企业经营者工资收入,不属于工资集体协商的范畴。全国总工会从上世纪90年代就力求在企业推广工资集体协商制度,但在现实操作中推广并不尽如人意,即使有社会公益诉讼的帮助,也缺乏普遍意义,实际结果往往是赢了官司,丢了工作,个人维权成本过高。[11]目前,全国总工会已经将工资集体协商作为“维权机制的核心内容”。[12]集体协商,要在行政机关(通常是劳动保障监察部门)、企业主和工会三方协商机制中,发挥政府行政部门作为第三方指导协商的作用。以有公信力的三方协商形式解决劳动关系中存在的各种问题,兼顾国家、雇主和劳动者三方利益。在经济全球化的今天,三方协商作为一个原则,已经被绝大多数实行市场经济的国家所接受并具体实施。在德国,集体谈判主要围绕劳动条件、工作时间和工资福利待遇进行。如果集体谈判不能达成协议,双方可以要求调解,在宣布暂停谈判后的两个工作日内联合上诉于一个调解委员会,指定一个独立的委员会主席。该委员会在三个工作日内开会并在五个工作日内提出打破僵局的建议。[13]

　　3.仲裁和诉讼

　　劳资纠纷发生后,当事人不愿调解或调解不成的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,由劳动争议仲裁委员会裁决。仲裁作为纠纷解决的重要途径,在我国有社会基础,与民间长期存在的调解习惯、“无讼”理念是相符合的。仲裁具有促进社会和谐的内在要素,意思自治是仲裁的基础,体现了对当事人的尊重;一裁终局、耗时较少、费用低廉显示了仲裁效率,是仲裁的优势,优化了社会资源的配置;专家仲裁、中立公正有利于当事人的认可,是仲裁的灵魂。[14]劳动纠纷仲裁是“强制仲裁”,只要一方当事人提出仲裁申请,即可启动劳动仲裁程序;仲裁机构的组成体现着调整劳动关系所特有的“三方原则”,仲裁庭由劳动者、企业主、行政部门三方代表组成;劳动纠纷仲裁是劳动争议诉讼的前置条件,劳动仲裁是处理劳动纠纷的必经程序,对仲裁裁决不服,才可以向人民法院起诉。

　　劳资纠纷案件经过劳动仲裁裁决以后,如果对裁决结果不服,应在收到裁决书之日起十五日内向与劳动仲裁机关同一区域的相应人民法院提起诉讼。通过诉讼方式解决劳资纠纷是最典型的解决方案,案件一旦进入诉讼程序,无论是法庭调解或是判决,需严格遵循诉讼程序的法律规定。

　　四、劳资纠纷解决体系中的政府主导作用

　　在劳资纠纷解决体系中,政府职能的有效发挥,有利于政府在和谐劳动关系建设中合理发挥主导作用,有利于推进和谐社会建设,维护正常的经济秩序。

　　1.完善法律政策制度

　　预防和解决劳资纠纷,离不开完善的法律制度。政府通过有针对性的立法,平衡劳资双方权益,使双方能互相制约、抗衡,从而抑制过激行为。同时,立法中提出的一些标准、规定,也可以引导集体谈判的范围、标准。目前,在希腊、葡萄牙、西班牙等欧洲国家债务危机爆发、劳资关系紧张的情况下,德国产业界似乎安然无恙,一直在延续“德国制造”美誉,劳资关系平稳,工资上涨幅度合理,工人罢工次数低于欧盟其他各国,不仅稳定了本国经济,还成为吸引外资的一个优势。其中,德国的劳动法律体系发挥了很重要的作用。在德国, 1905年就通过了《工人保护法》,后又陆续颁布了《工作时间法》、《工资给付法》、《休假法》、《解雇保护法》等。近30年以来,德国还实施了数十项劳动保护法律法规,进一步加强了对特殊工作岗位及就业群体的保护。

　　德国劳动法强调劳动者与雇主权利义务的平衡以及权利和义务的对等性,劳动者有劳动义务、忠诚义务和竞业禁止义务,雇主有支付报酬义务、保护义务和其他附随义务。在美国,劳动法同样得到政府和国会的高度重视,罗斯福总统在1935年签署了《全国劳资关系法》。这部法律历经多次修改,已成为当前美国解决劳资纠纷的主要法律和制度性安排。后又增加了《公平劳动标准法》、《劳动关系法》、《公民权利法》、《同工同酬法》、《失业保险法》等,涉及劳动领域的各个方面,而且法律条文明确、具体,具有很强的可操作性,形成了实用的劳动法律体系。[15]

　　改革开放后,我国于1992年通过《工会法》及后来的《矿山安全法》、《企业劳动争议处理条例》、《关于职工工作时间的规定》。1994年通过《劳动法》,标志我国劳动法制进入一个新的历史阶段。2007年《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《促进就业法》相继出台,强化了劳动争议的救济途径,对化解劳动纠纷的处理机制产生了重大影响。2010年《社会保险法》颁布,还有最高人民法院发布《关于审理劳动争议适用法律若干问题解释(三)》。这些劳动法律法规初步建立了我国的劳动法体系,在调整劳动关系方面发挥了积极作用,但还有待进一步完善。

　　2.健全劳资双方组织体系

　　劳资关系是一种特殊的社会关系,要使调解这一解决劳动纠纷方法发挥实效,需要引入有公信力的独立第三方。

　　目前,我国企业内部是在工会主持下进行调解,由于工会的独立性不够和受企业主影响,不足以开展令职工信服的调解,这也是企业内部调节机制失效、形同虚设的原因所在。我国劳动争议协商发挥作用的关键是工会要放弃第三方身份回归第二方,不受企业主的牵制,真正代表劳动者与资方进行协商,维护劳动者利益。

　　同样,作为企业主一方,也需要建立企业方的维权组织,如雇主协会或企业家协会,使之与工会对应,作为企业方的维权组织介入企业日常性工资一类的协商谈判。德国产业界有良好的劳资关系,一个重要的制度设计是德国劳资双方都有相当健全的组织体系,支撑着“劳资自治”机制的运行。德国1949年颁布的《企业基本法》明确规定:劳资实行自治,政府不介入劳资关系的确立与调整。经过近50年的反复斗争与协调,德国的“劳资自治”机制不断完善、成

　　熟,并在劳动关系调整中发挥决定性作用。[16]

　　3.建立必要时紧急介入的机制

　　在一些重大纠纷事件中,特别是涉及公用事业行业,应设置政府介入机制,规范政府介入条件、时间和权限以及必要时的责任承担等。由于经济转型,我国出现了一些以前没有过的现象,包括公用事业行业的群体性纠纷,如城市出租车司机罢运和航空公司飞行员集体返航事件,需要有政府紧急介入的制度。值得注意的是,政府部门的介入,不是要用强制力量去解决纠纷,而是运用政府的公信力去合理解决劳资纠纷,明确用人单位和劳动者在此期限内不得采取激化矛盾的行为,由劳动保障行政部门、企业主和职工代表组织在此期限内组织谈判、调解,促使尽快恢复行业秩序。在其他西方大国,政府也常会介入一些特殊行业的劳资纠纷,国家权力介入劳动争议调解已经成为国际潮流,无论是英国和美国的“国家提供调解机制+当事人自由的启

　　动与进行”模式,还是瑞典的“国家提供调解机制+当事人非完全自由的启动与进行”模式,行政性调解在促进劳动争议解决的过程中作用愈发明显。政府调解不仅有利于发挥政府公信力,促进劳动争议的高效解决,而且也符合我国民众长期形成的对官方调解信赖的文化传统。[17]

　　4.形成尊重劳动者的社会文化

　　一个社会良好劳资关系的形成,需要有一个尊重劳动者的社会文化。我国经济发展正处于转型时期,已经有越来越多的人认识到尊重劳动者的重要性和必要性。近几年发生的一些群体性事件一方面说明工人的维权意识在增强,另一方面也显示紧张的劳资关系。这迫使企业主认识到,良好的劳资关系也是企业的重要竞争力,不仅会促进企业的顺畅发展,还会提升企业的外在形象,是企业做大做强的要素之一。可见,要构建和谐的劳资关系,需要更好地使劳动者分享中国经济增长、企业发展的成果。新一代的劳动者不仅仅是要生存,更重要的是实现人生价值和获得生活的尊严。我国政府采取了规定最低劳动工资等做法,提高劳动者的社会地位;同时还在鼓励工人珍惜生命,更乐观积极地面对生活;有时也在借助传播媒介,提出对劳资关系中一些问题的倾向性意见,以发挥作用。

　　劳动关系是社会关系的重要组成部分,对社会关系的发展和社会结构的稳定起着基础性、决定性作用。如果我们不能为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方法,那些无法得到及时解决的小矛盾、小纷争将日积月累,因量变而质变,最终会影响社会的长治久安与和谐社会的建设。




【作者简介】
蓝寿荣，单位为南昌大学法学院。


【注释】
[1]刘文华,江峰.当前劳动争议案件特点及变化趋势分析[J].中国劳动,2009(3).
[2][4]王瑾.和谐社会构建中的劳动关系:冲突与协调[J].当代世界与社会主义,2008(1).
[3][7][8][17]董保华.论我国劳动争议处理立法的基本定位[J].法律科学,2008(2).
[5]刘文华等.化解纠纷稳定关系———专家谈发挥调解解决劳动争议的作用[J].中国劳动,2009(4).
[6][9]马强.澳大利亚劳动争议解决机制及其启示[J].法律适用,2002(4).
[10]李长勇.日本个别劳动争议处理机制对我国的启示[J].北京联合大学学报,2007(6).
[11]余南平.藉工资集体协商改善劳资关系[N].文汇报,2007-08-20.
[12]衣鹏.工资集体协商:全总力牵劳资关系“牛鼻子”[N].21世纪经济报道,2010-07-28.
[13][16]关山.劳资自治———德国劳动关系调整的独特机制[J].创业者,1997(7).
[14]蓝寿荣.论和谐社会与仲裁制度[J].大连海事大学学报,2009(5).
[15]刘诚.国外劳动争议调解制度及其启示[J].中国劳动关系学院学报,2006(6).