论中国法院的“合一制”（上）——历史、实践和理论

【出处】《法制与社会发展》2011年第6期
【摘要】中国法院经过较长时间的历史演变，于20世纪80年代初确立了独特的“合一制”组织模式。“合一制”指的是一种审判与（司法）行政彼此交织融合、由院长全面负责的科层化的制度安排。“合一制”一度对中国持续快速的经济增长产生积极影响。但是，随着社会中心议题及正当化机制从经济增长逐渐向社会可持续、综合性发展转变，司法行政与审判融为一体的组织结构已不合时宜。将司法审判从过度的科层结构和“总体性”框架中“脱域”出来，进而促进宏观政治社会的功能分化，应作为一种发展取向。
【关键词】总体性；审判；司法行政；合一制
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、引言

　　大致从20世纪50年代中后期开始，中国形成了执政党主导一切、国家（包括党、政府、军队及其他公共组织）急剧膨胀进而支配社会的“总体性”（totality）结构。改革开放以来的社会变迁虽然在相当程度上消解了此种总体性，但有关“国家与社会”的这一结构仍在一定范围内存在并得到更新乃至强化，从而在正和负的两个方面构成了“中国模式”或“中国道路”的一种因素或含义。以此为一般背景，中国法院系统经过较长时间的演变，于20世纪80年代初形成了一种审判与司法行政相互交织混同的“合一制”组织体制。概言之，在法院内部，不仅审判人员与司法行政人员在“编制”、待遇、考核、升迁等方面不能截然区分开，而且在等级分立的职/级结构框架下，人事任免及相应的资源配置权被“领导班子”（党组）垄断并主要集中在院长个人手中。这样一种科层化的组织形式及管理体制是国家“总体性”向司法领域延伸的体现，但不可避免地造成司法审判与行政、政治在功能上的交错，产生所谓的“审判政治化”及“审判行政化”现象。

　　“合一制”曾使法院得以有效地参与“中国式联邦制”下的地区竞争，一度对中国经济持续快速的增长产生正面影响。在此过程中，它也为法院的组织合法性以及与党政机关的“议价”能力提供了基本保障，为法院在改革开放以后发生的社会资源的重新分配中获益创造了基本条件。从国民经济濒临崩溃的改革起点来看，经济增长的确是此后相当长时期内的“第一要务”或核心议题。“合一制”也因此获得了充分的正当性。但是，随着国民生产总值持续保持较快增长，中国以投资促增长、以经济增长替代社会综合发展的单一取向模式开始遭遇瓶颈。不仅各生产要素对经济增长的贡献及相应的收入分配结构严重失衡，环境系统危机加深，而且随着长期分配不公导致的贫富差距拉大，社会出现了断裂甚至局部“溃败”的迹象。为了实现社会可持续的、科学的发展，促进政治社会系统的功能分化，形成能够容纳平衡各方利益、分解过滤矛盾冲突的有层次、有张力的国家政权结构，应当说已势在必行。而法院及司法作为介乎国家与社会之间的媒介，是社会秩序的“最后一道防线”，也应将其从“总体性”的框架中脱域出来，按司法的逻辑予以重构。作为历史的产物，“合一制”也需顺应时代潮流而嬗变、乃至消解。

　　学术界上一波有关法院体制改革的讨论“浪潮”已过去十年之久。（注：最具代表性的成果有，贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，《中国社会科学》1997年第6期；苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，《中外法学》1999年第5期；张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》，《法商研究》2000年第3期；等等。）检视这十年时间，对上述这种制度安排的质疑声不绝入耳，体制局部微观的变动也令人印象深刻，但“合一制”的根本始终未被动摇。理论的模棱两可或停滞不前会让实践无所适从；研究者不展示事实和逻辑的说服力，也不能对具有惯性与惰性的既成制度形成足够强烈的“刺激”，推动其进入变迁的轨道。近些年来，决策层已将推进和深化司法体制改革提上日程，法院体制改革无疑是最主要的内容之一。（注：参见《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发〔2006〕11号）、《中共中央关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号）。）有鉴于此，承续上一波讨论积累的理论资源并推向深入，在现阶段可谓恰逢其时。就本文主题而言，如下一些问题显得尤为重要：“合一制”是如何形成的？它的具体制度内涵有哪些？它又对司法审判造成了怎样的影响？如何对其进行改革？这些问题构成了本文探讨的主要内容。

　　二、“合一制”的历史形成过程

　　诺思指出：“路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”[1]（P134）这句话充分揭示了历史研究对理解当下制度以及预测制度未来变迁的重要意义。就“合一制”的具体内容而言，自建国后执政党即自上而下逐渐取得对包括法院在内的“政法系统”的领导权，（注：执政党主要通过各级党委及在法院内设立的党组织（分党委、党组等）对法院工作实施领导。参见罗峰：《政权系统中党的组织建设：历程、特征及其有效性分析》，《政治学研究》2009年第4期。）其后虽有波折和反复（如“文革”前期、上世纪八十年代后期），但法院服从于执政党领导的基调始终未变。相比之下，审判与司法行政的关系则经历了更为复杂的演变过程。因此，为了叙述的简便，笔者将主要沿着审判与司法行政在机构、功能上的分合历程这一线索来追溯“合一制”形成的历史。

　　1949年建国后，中央人民政府以原华北人民政府法院和司法部的组织机构和工作人员为基础，分别成立了最高人民法院和中央司法部。（注：1948年10月，由晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并而成的华北人民政府设“司法部”，管理法院设置及变更、司法人员之铨叙教育、法规编拟等司法行政事务。）从两机关最初试行的“组织条例”所规定的机构框架来看，最高法院为比较纯粹的审判组织，而相关司法行政事务主要由司法部负责。（注：《中央人民政府司法部试行组织条例》规定中央司法部设1厅5司1室，其中第一司主管司法机关的司法行政事务；《最高人民法院试行组织条例》规定最高人民法院设民事、刑事和行政三个审判庭和办公厅、督导处、编纂处等机构。两个组织条例由中央人民政府委员会1949年12月20日批准。）在中央政权机构层面，这一“审判”与“司法行政”分立的组织构架延续至1959年司法部被撤销之前。各地方的情况则相对复杂得多。虽然中国革命走的是“从地方到中央”的路线，但随着全国分阶段的解放，除革命老区外，新政权建设不可避免地沿着“从中央到地方”的相反方向进行。建国伊始只有中央及各大行政区才设专门的司法行政机关（统称为“司法部”），而两级地方法院的司法行政则由省级法院掌管。（注：1954年《人民法院组织法》通过之前，地方仅设县、省两级法院，均为同级政府的组成部门，最高法院在各大行政区设分院、分庭，省级法院在本省内专区设分院或分庭，之后才逐渐改为基层、中级与高级三级法院，并在形式上不再隶属于同级政府。）直到1954年8月，随着各大行政区及大区“司法部”的撤销，中央司法部才发出《关于各省与中央直辖市审判机关与司法行政机关分立问题的意见》，要求各省逐步建立司法厅（局），主持本地司法行政工作。因此，在省级政权机构层面，仅在1954－1959年极短暂的时期内出现过审判与司法行政分立的机构设置和职权配置。而基层法院（及此前的县级法院）则从未实行过审判与司法行政“分立”的制度。受制于客观因素，当时司法行政机关的正式建制只到省一级（仅有极少数地区延伸到专区或市一级），在部门人员编制极为紧张的现实下，司法厅（局）难以统辖本省为数众多的基层法院。因此，无论是1951年的法院组织“暂行条例”还是1954年的《法院组织法》均对县级法院和基层法院予以特别规定。如“暂行条例”规定县级人民法院得设秘书或主任秘书，掌理人事、统计、会计、档案等事务（第17条）。《法院组织法》取消了高级法院的司法行政管理权（相关事务交由司法厅、局负责），也未赋予新创设的中级法院该项职能，但特别规定基层人民法院“在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作”（第19条）。

　　1959年4月，受“反右”斗争扩大化的影响，以“司法改革已经基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立必要”为理由，司法部被撤销，其所辖工作交由最高法院管理。[2]（P50－53）在此前后，各地司法厅（局）也被撤销。历史不容假设；但如果没有错误地撤销司法部、厅（局），随着国家政权建设由上而下的逐步推进，很有可能会将将审判与司法行政“分立”的制度贯彻到基层。遗憾的是，历史最终将中国法院引入了审判与司法行政“合一制”的轨道，并为今后司法审判在运作、管理、监督等环节产生的一系列问题埋下了伏笔。

　　司法部、厅（局）被撤销以后，其掌管的司法行政事务一并交由法院负责。文革开始后，各级法院先后由军管委（会）接管，法院组织及各项工作均遭到严重破坏。1972年以后，各地法院逐渐结束军事管制，恢复组织机构建设，并沿袭了文革前的做法，在重建审判职能部门的同时也设立司法行政机构。因其时司法行政机关尚未恢复，包括公证、律师、人民调解、法制宣传等广义上的司法行政工作也均由法院负责。鉴于司法行政工作事务庞杂，而法院的组织机构建设还很落后，1979年6月中央政法领导小组向中共中央报送《关于恢复司法部机构的建议》，提出：“人民法院是国家的审判机关，担负着行使审判权的重任，它不适宜并且也确实难以兼顾上述各项工作（指广义的司法行政工作——笔者注）。”同年9月，第五届人大常委会第十一次会议决定设立司法部，10月中共中央、国务院下发“迅速建立地方司法行政机关的通知”。（注：《中共中央、国务院关于迅速建立地方行政司法机关的通知》（中发〔1979〕77号）。）而在稍早前（1979年7月）通过的新《法院组织法》延续了1954年法院组织法的规定，为此项机构及工作调整奠定了法律基础。新组织法规定，基层法院审判与行政“合一”而基层以上由法院和司法行政机关分别负责（第17条、22条）；各级法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定（第42条）。

　　但颇为有趣的是，1982年5月司法部党组向中共中央报送《关于司法部的任务和工作机构改革的请示报告》，其中建议法院的司法行政工作交法院自行管理。1982年8月，最高法院与司法部联合下发通知，要求司法部主管的与法院相关的司法行政工作移交最高法院管理，各省级司法厅（局） 管理的同类工作移交各高级法院管理。（注：具体内容包括“司法部主管的审批地方各级人民法院、各类专门人民法院的设置、变更、撤销，拟定人民法院的办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员以及管理人民法院的物资装备（如囚车、枪枝、司法人员服装等）、司法业务费等有关司法行政工作事项”。《司法部、最高人民法院关于司法厅（局）主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》（（82）司发办字第218号）；《司法部关于报送〈我国司法行政体制的历史沿革〉的函》（司发函〔2003〕158号）。）于是，在中央和省级层面上审判与司法行政的“分立”又回归“合一”，而县级司法行政机关由于建设缓慢，尚来不及对基层法院的司法行政工作产生实际影响。笔者没有发现说明司法部党组移交相关职权原因的材料，但推测应该与司法部刚刚重建，组织建设很不健全，（注：如到1979年底，全国司法行政部门调进的工作人员仅占全国组织工作座谈会上布置数的6．4%，各省司法厅（局）也面临人手少、质量弱，没有专责的下级工作机构和人员，许多工作无法进行等问题。《国务院批转司法部关于迅速建立省属市（地区）、县司法行政机构的请示报告》（国发〔1980〕190号）。）没有能力管理好法院的司法行政工作，而最高法院及地方各级法院恢复工作及建制较早，并在复查纠正“冤、假、错”案中作出重大贡献，（注：参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作（上）》，当代中国出版社1993年版，第144－153页；何永军：《断裂与延续：人民法院建设（1978－2005）》，中国社会科学出版社2008年版，第37－38、70－78页。）已非司法行政机关所能驾驭有关。

　　1983年9月，新修改的《法院组织法》将涉及司法行政机关的条文全部删去或修改，标志着从上到下审判与政治、司法行政“合一制”的正式确立。但是，新组织法没有任何有关法院行政管理的规定，因此严格说来是一部法院“审判组织”法。对此王汉斌在修改“说明”中有一个解释：“考虑到这项工作的分工（即由法院和司法行政机关共同研究商定分别管理的办法——笔者注）较易发生变动，为了有利于法律的稳定性，‘法院组织法’以不作规定为好。”[3]在此以后，仅1995年通过的《法官法》对法官考核管理的组织（“法官考评委员会”）有所涉及，除此之外有关法院管理自身司法行政事务的立法规定付之阙如。因此，严格来说法院的审判与司法行政“合一”并未获得法律的正式确认，而是一种非正式制度。而法院在某种意义上成了组织经济学上的“黑箱子”（blackbox），外部观察者很难通过阅读法律文本获得有关法院组织制度的足够信息。游离于法律规定及研究视野之外的法院行政管理，悄无声息地塑造了法院的组织结构，并与司法审判相互渗透交织，产生了微妙而复杂的后果。

　　三、“合一制”的制度内涵

　　“合一制”作为中国法院的独特现象，其要旨不在于审判与司法行政共存于“法院”这一组织制度空间内——事实上各国法院或多或少都会自行处理一些行政管理事务——而在于以下两个方面：其一，“司法行政”涵盖的内容与西方国家不可同日而语；其二，审判与司法行政在“总体性”的政治背景下相互交错，融为一体。就前一方面而言，目前我国法院内的“司法行政”大致包含三个层次的内容。第一个层次“嵌入”案件的审判流程，为审判工作的正常开展提供最基本的服务和保障，如当事人引导、诉讼材料收转送达、案件分配、办公场所及设施维护、办公用品供配、档案管理等。这大致相当于国外由法院自行负责的司法行政事务的范畴。第二层次仍与案件审判紧密相关，但属于较具中国特色的确保质量、效率、效果的“审判管理”的内容，如案件审限管理、质量评查、质效监督、流程管理、审判运行态势分析等。（注：“审判管理”虽然在法院内部一直存在，但直到近年来才逐渐获得重视，制度内容得以丰富和充实。三个“五年改革纲要”清楚地表明了从提及概念、到提出建立制度再到健全工作机制的，审判管理不断发展的轨迹。另可参见《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》（法发〔2011〕2号）。）第三个层次则是相当“另类”的人事管理制度，即法院院长及党组掌管内部人事权，将审判人员视同一般工作人员进行考核、管理和任免。如无特别说明，下文仅在后两个层次的意义上使用“司法行政”这一概念。

　　在分析和评价“合一制”对司法审判的影响之前，作为前提性问题，有必要先澄清它的具体制度内涵：

　　（一）人员机构混同化

　　在“合一制”确立之后，法院除了设立狭义上的审判机构（民事、刑事、行政、审监等业务庭）之外，还不断增设司法行政机构及配备工作人员。（注：在“合一制”正式确立初期，各级法院的组织结构仍比较简单，并具有以审判工作为中心的鲜明特点。如高级法院除审判业务庭外，一般只设政治处、办公室或司法行政处，基层法院一般仅设办公室，目前各级法院的司法行政机构均增至10个左右。如基层法院最多可能设立办公室、政治处（政工科）、研究室、监察室、司法技术室、司法警察大队、司法行政装备室等近10个非审判业务机构。）在理论上这两种组织机构的性质及其工作内容并非不能甄别，（注：当然，像执行局、研究室等机构及其工作究竟属于审判还是行政的范畴仍存在争议。）但在实践中却往往边界模糊，呈现“你中有我，我中有你”的交错状态。不仅审判业务庭需要从事各种各样的考核、评比、检查、统计等行政管理事务，而且在审判力量严重匮乏的上世纪八、九十年代，司法行政人员以办案人员的名义参与案件审理的现象也并不罕见。更主要的是，两种工作部门之间始终没有从人员身份保障（编制、等级、待遇等）的角度形成应有的“壁垒”。

　　从1982年11月起，法院的人员编制从党政群机关中分离出来，作为政法专项编制单独管理。（注：《中共中央政法委员会、中共中央组织部、劳动人事部、财政部关于公安、检察、法院、司法行政系统编制和经费若干问题的联合通知》（政法〔1982〕7号）。）“政法专项编”属于特殊的行政编制，实即将包括审判人员或法官在内的法院工作人员视为专项管理的行政人员。在实践中，政法专项编既适用于法官，也适用于包括行政管理人员、司法警察、书记员等在内的其他人员。在人员级别管理上，也没有对法院工作人员“另起炉灶”，而是直接套用了行政人员的等级管理制度，强调按照特定级别配备法院干部。（注：《中共中央办公厅关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》（中办发〔1985〕47号）。）尽管1995年颁布的《法官法》将法官分为四等十二级，但这套单独的序列因没有得到任何制度的配合或支持而仅具有象征意义。根据《公务员法》的规定，法官与其他行政编制人员一样，纳入“公务员”的录用、考核、职级管理、任免及奖惩体系。（注：公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”按此定义，法官也属于公务员范畴。）只是根据现行《法官法》（2001年修改）的规定，担任法官还须具有法律文凭或知识，并通过全国统一司法考试。除此之外，没有任何制度从任职资格、遴选机制、晋升渠道等将法官与法院内的司法行政人员区别开来。不仅如此，在法院内部不但不禁止具有法官资格的人员在审判业务部门与司法行政部门之间流动，甚至提倡或强制中层干部、后备干部（基本是法官）换岗“交流”。（注：一项局部的实证调查结果显示，这种流动是相当频繁的。参见艾佳慧：《司法知识与法官流动——一种基于实证的分析》，《法制与社会发展》2006年第4期。当然，各地法院的情况不能一概而论，在有的地方法院——尤其是高级别法院——审判部门与司法行政部门之间的人员流动并不常见。）由此造成非审判业务部门积聚大量不办案的“法官”，不但稀释了审判力量，而且模糊了两类工作的界限。在工资待遇方面，审判人员或法官也依照相应级别的行政人员执行职务工资，（注：《国务院工资制度改革小组劳动人事部关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》（劳人薪〔1987〕56号）。）仅从2007年起对具有法官资格的法院工作人员发放180－340元不等的“审判津贴”，（注：《人事部财政部关于实行法官审判津贴的通知》（国人部发〔2007〕105号）。）微不足道，意义寥寥。而自2004年起各地先后实行“阳光工资”改革，法官的办案补贴、任务经费、加班费等均被取消，统一按照行政级别确定工资等级（“同级同酬”）。这极大地缩小了此前在审判一线法官与行政工作人员之间因“按劳取酬”而形成的收入差距。正因为岗位区分不明确，公众一般也将法院工作人员笼统地视为“法官”。

　　（二）组织结构科层化

　　建国初期即将法院的职位（position）分等管理，确立了院长－副院长－庭长－副庭长－审判员的等级框架。（注：以“事”为中心的职位管理与以“人”为中心的品位或级别管理，是两套分类分等管理系统。职位管理是按级别和部门分配任务、权力和资源，人员管理则涉及到从事公务的人（职位占据者）的报酬、权利、地位、安全、保障等问题。二者高度匹配，但又彼此自成系统。参见阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社2010年版，第10－14页。）这套职位等级连同党组“集体领导，个人分工负责”的领导体制构成了“合一制”的初始制度轮廓。司法行政与审判“合流”之后，司法行政工作、机构及人员比重大幅增加，但如前所述没有与既有组织体系区别开来自成独立的系统，而是将新增加的机构和职权融入原有体系。一方面，主要司法行政机构负责人进入法院党组，成为领导全院工作的“班子”成员；（注：党组书记由院长担任，并与副院长、纪检组长、政治部（处）主任构成党组的固定“班底”。除此之外，各内设机构的负责人均可能因部门地位、个人资历、与院长的私人关系等因素进入党组，目前最为常见的是执行局局长，但业务庭庭长几乎没有。）另一方面，随着司法行政事务的增加，庭、院领导除了抓审判工作以外，也不可避免地加强对本庭、本院乃至下级法院的行政管理。例如，在实践中庭长全面主持本庭工作，拥有管理本庭审判质量效率和队伍建设、主持审判长联席会议、指导下级法院对口审判庭工作、签发法律文书、阅看机要文件、参加院中层以上干部会议等行政职权。

　　当然，更关键的还是法院院长。院长作为单位“一把手”，同时担任院党组书记，负责主持党组会议、院长办公会和院务会，处于领导集体的核心地位（“班长”）。不仅如此，院长还主持审委会会议，负责对案件进行归纳总结，形成最终决议。（注：《最高人民法院关于印发〈关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见〉的通知》（法发〔2010〕3号）。）概言之，院长主持审判与司法行政的全面工作。尽管法院工作贯彻的是民主集中制而非首长负责制，但“民主集中制”的基本内涵是“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合”，以统一的决策和执行或者说“集中”为核心。院长因其党内地位和行政职级，具有党组成员、副院长或审委会委员（三者有重合）不可比拟的决策权。而作为“执法责任制的第一责任人”，院长会因本院发生严重枉法裁判、其他重大违纪违法案件、在行政管理工作发生重大事故或造成重大经济损失等承担领导责任而引咎辞职或被免职。（注：《最高人民法院关于印发〈地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）〉的通知》（法发〔2001〕21号）。）因此，法院在事实上形成了一个由院长全面负责且等级分立的“金字塔”型科层结构。[4]而在其内部，又存在若干个类似的由庭长负责的小型管理单元。

　　在这样一种科层化组织结构下，院长、庭长已基本脱离了审判人员的角色，而主要承担组织管理者或行政长官的功能。（注：这从法院内部对领导干部的办案数要求即可看出。如天津某中院规定，院长、副院长每年参加合议庭办案不得少于1件，庭长不得少于3件，副庭长不得少于6件。在实践中这属于普遍现象。）司法行政部门则在其领导下作为服务、协助但主要是管理审判工作的工具。从实践来看，法院内部制定并实施名目繁多的涉及审判工作的管理条例，既包括审判组织与审判人员工作规则、办案或程序细则，也包括“庭审行为×不准”、审判“忌语”、“禁酒令”等。法官需履行各种考核评查手续，审判工作被纳入综合绩效考评体系，其结果又构成政工部门人事考察的重要指标，与等级制下的评优评先、晋级晋职直接挂钩。在院长及“班子”成员的领导下，司法行政俨然已凌驾于审判工作之上，法官处于繁复的管理制度约束之下，审判则被司法行政笼罩或覆盖。为了满足日益复杂的行政管理的需要，法院还出现了增加副职、配备“助理”、增设职位（如审判长、审委员专职委员）等“过度”科层化的现象。




【作者简介】
陈杭平，单位为对外经济贸易大学。


【注释】
[1][美]道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．刘守英译．上海：上海三联书店，1994．
[2]蓝全普等．当代中国的司法行政工作[M]．北京：当代中国出版社，1995．
[3]王汉斌．关于修改人民法院组织法和人民检察院组织法的说明[N]．人民日报，1983－9－3．
[4]王亚新．司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励[J]．法学家，2010，（4）．