公平合理的补偿安置是化解拆迁纠纷的归结点　

论文摘要：阐述公平合理的补偿具有现实意义，揭示目前房屋拆迁补偿中存在的不合理现象，通过分析拆迁补偿的不合理因素，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（草案）对城市房屋拆迁的补偿事宜提出建议。
中国城市房屋拆迁制度始于上个世纪90年代。
1991年6月1日，国务院发布我国第一部规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。
2001年6月7日，国务院重新修订了《城市房屋拆迁管理条例》，并于当年7月1日起实施。修改后的条例，其拆迁运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。“官商合谋”逐渐发展成为拆迁矛盾尖锐的根源。
　 2007年3月16日，《物权法》出台。该法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”
2007年8月30日，《城市房地产管理法修正案》通过。其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
　 2007年12月14日，在国务院第200次常务会议上，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》是第一项议题。会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。
2009年底，北大五学者因成都唐福珍抵抗强拆自焚身亡事件，向全国人大常委会发出对拆迁条例合法性审查的公民意见，此后征收条例的立法进程再次加速。
2010年1月29日，国务院法制办在官网正式公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》草案，向公众公开征求意见。
纵观城市房屋拆迁制度的变迁，公平正义的原则在一点一点化作具有可操作性的规则，循序渐进地推动着社会主义法治的进程。十年点点滴滴的累积终于催生出具有重大进步的出台。虽然意见稿并非“尽善尽美”。比如 关于公共利益的认定只是简单作了列举，没有设立一套认定程序；征收房屋过程中没有法律规定的房地产财产权的转移、变更权属登记的法定程序，缺少这些程序，征收过程不符合上位法规定；在征收补偿问题上,对征收非住宅房屋造成停产、停业的,应当‘适当’补偿，由于没有具体写明补偿标准,缺少可操作性；收回年限未满的建设用地使用权,那剩余的年限如何补偿没有考虑进去,显然不补偿是侵犯了被征收人的合法权益的……
实践中，区分公共利益和非公共利益、征收程序有些瑕疵等其实并不是拆迁纠纷的核心所在, 公平合理的补偿机制在很大程度上能消弭这些缺憾而造成的影响，等价、及时、有效地补偿才是解决拆迁纠纷的关键。
近年来，国内相关事件的矛盾焦点都是拆迁者和被拆迁户之间对补偿费数额的争议：成都“自焚拆迁户”唐福珍、青岛“自焚拆迁户”张霞、还有重庆的六旬老人陈茂国，因自家1200多平方米的房屋被推倒，双方在赔付金上相差22万元，他一怒之下爬上自家一棵15米高的桉树“安营扎寨”，一住3个半月，抵制强拆。
即使有些案件有着其他焦点，比如暴力拆迁等，但是最终还是落实于补偿费数额这个问题。政府推动城市化进程进行旧城改造、修建道路等，是为了改善老百姓的居住条件，真正的公共利益与老百姓的利益是一致的，之所以出现一些很极端的事情，是拆迁过程中补偿安置存在问题。
一、房屋拆迁补偿的程序不透明
根据现行的拆迁条例，在整个房屋拆迁程序中，公众参

与的机会很少，往往被拆迁人只是被动地接受，致使被拆迁人对政府产生对立情绪，导致拆迁工作无法进行，也影响了公益事业的建设。房屋拆迁行为实施后，补偿还未到位的现象较普遍。“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此可见，我国土地征收的批准决定直接具有被征收财产移转的法律效果，补偿程序仅是附属程序，补偿与否不影响被征收财产的实际移转占有。新条例意见稿虽然在公民参与方面有些许改善，同样也存在这个问题。
二、拆迁补偿的范围太窄。
目前，我国只补偿直接损失，对被拆除房屋占有范围的土地使用权、预期收益以及无形利益却不予补偿。在现代社会生活中，被拆迁人的直接损失和间接损失往往相伴相随，如果仅补偿直接损失，不补偿间接损失，则难以达到补偿目的，实现公正。根据《土地管理法》的规定，住宅类土地使用权的年限为70年，商业类土地使用权的年限为40年，拆迁许可证颁发时，不同的被拆迁房屋区域内土地使用权的剩余年限是不同的。尤其是，不同区域的土地价值存在天壤之别，但是，评估机构在评估时并没有充分考虑这一因素，导致评估结果不能真实反映被拆迁房屋的价值，这对于被拆迁人是不公平的。
三、房屋拆迁估价本身不合理
　　现行条例第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。由于市场评估价不客观，估价机构对估价范围具有不确定性，如房屋的新旧程度、装修费用、土地使用年限、城市发展对房屋购置的影响等必要因素，这样，不可避免地造成评估缺乏合理性。而且，如果地方政府不能根据城市房价变化及时调整基准价格，也会造成评估价格与市场价格相差甚远，给被拆迁人带来更多的损失。新条例意见稿虽然规定房地产价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式确定；明确评估价不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。表面上看，这是比较公平的，但是，谁代表被拆迁人来抽签，以及被选的评估人由谁邀请，都是比较难以解决的问题，通常情况下，也容易被拆迁人操纵而损害被拆迁人的利益，而且“类似房地产的市场交易价格” 是市场指导价格还是市场成交价格？如何确定也没有实施细则。如果不解决估价合理性的问题，不明确相关操作细则，被征收的物权人只能获得与实际市场价值相比严重“缩水”的补偿额，新条例意见稿所确立的公平合理原则还是达不到补偿安置的效果。
四、拆迁货币补偿价格太低与购置新房、二手房价格不对等
在实际操作中，被拆迁人往往存在在一、二类地区“拆一”，在同类地区的二手房不能“买一”，在三、四类地区商品房不能“买一”的结果。他们很难通过拆迁改善居住条件，更谈不上购买新房。
四、拆迁安置的单一性与被拆迁人需求的多样性不对应
在实际拆迁过程中，由于地方政府对新建住宅容积率和对还建保底面积的要求，开发商如果全部采用原地还建将会失去巨大利润；加之近年来市、区引进开发的多为大型商贸和中高档商住项目，不可能就地或就近成片修建还建楼，故绝大多数拆迁项目主要是采用货币补偿安置这一单一方式。目前在老城区居住的多为收入偏低的家庭，拆迁使相对稳定的生活秩序被打乱：如自主谋生渠道被改变、工作地点距离的加长、子女转学的困难、故土难离情结等因素，使大多数被拆迁人希望能就地或就近还建，普遍不接受目前的货币补偿方案。新条例征求意见稿虽规定，补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。但又作了限定，规定只有因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的，被征收人才享有回迁的权，而且很不公正地剥夺了租赁房屋被征收人的补偿方式选择权。
五、拆迁安置房需求与市场商品房销售不能对接
大规模拆迁项目多在老城区，而目前在老城区居住的多为中低收入阶层居民，现住房面积较小。由于拆迁补偿金额有限加之自身积蓄不多，拆迁后只能购买小户型、低价位住房。但由于开发商一味追求利益，当前整个商品房市场结构的不合理的现象突出，适合大多数拆迁户的小户型、中低价位的商品房很少，部分拆迁户担心拆迁后因好房子买不起，合适房买不到而沦为无房户。而政府建设的经济适用房、廉租房远远满足不了需求，实在是杯水车薪。由于没有相应的房源可供选择，致使被拆迁人认为拆迁后将无法安居。
房屋是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，这类纠纷一旦无法妥善处理就易激化国家与民众个体之间的矛盾，化解城市房屋拆迁中出现的矛盾事关社会稳定和发展的大局。
一、在新条例中规定房屋拆迁补偿的基本程序，给出让群众充分参与的可行性操作办法
建议补偿程序分为以下几个步骤：发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或单方做出补偿决定。行政主体如果满足了相对人的要求，相对人取得了所要求的补偿，补偿的行政程序即告结束。行政主体如果拒绝或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关单方面做出的裁决，相对人就可以启动司法程序，向人民法院提起诉讼。
建议构建由拆迁补偿法律关系各方参加的协商机制，明确规定协商的时间、方式、组织者、参加者。
建议安置方案公告要增加补偿标准内容，并可对重大问题的决策进行听证，充分尊重被拆迁人的知情权、参与权和监督权，使个别“浑水摸鱼”者无可乘之机，也可有力地监督拆迁工作中的各个环节，杜绝暗箱操作，实行“阳光拆迁”。
二、在新条例修订中抓住城市房屋拆迁补偿安置过程中最容易出现问题的评估环节，规定合理的评估方法
建议出台新的评估法规穷尽列举主要评估范围，通过评估确定合理补偿价格，这样既科学、合理，也便于被拆迁人理解，有利于简化拆迁补偿程序，也有利于减少拆迁人与被拆迁人之间的矛盾、纠纷
　　建议对于货币补偿的房屋价格评估,采用现行市价法,确保补偿款足以支付购买类似房屋的费用;对于产权调换的房屋,对被拆迁房屋和拆迁安置房屋必须采用相同的价格评估法,同时必须考虑土地使用权的价格。另外,对于划拨土地应当进行补偿。
建议安置补偿价格在评估时应参考该地块在“招拍挂”中的实际成交价格，以此作为估价的重要因素之一，使安置补偿价格更趋合理，更具说服力和可接受性；在评估确定后应考虑市场实际变化因素，与当地“房屋价格指数”挂勾，随之上下浮动，以解决动迁滞后形成的差价问题。
建议增加被征收、拆迁人可以对评估结果进行复核的程序规则。对于评估结果应当有行业救济、行政救济和司法救济
三、建议立法补偿的范围应该包括对被拆迁人土地使用权和隐形损失的补偿
四、建议明确合理的补偿标准
　　补偿金额应该尽量使得被拆迁人的生活水平不受影响，至少不能出现“拆迁致贫”的现象。不同性质的房产其补偿也不尽相同。比如作为店面的房产，在补偿时就不能只考虑房产本身的价值，还应该考虑由于搬迁带来的因客户群流失而带来的损失等。
五、建立以原址换建为主以作价补偿为辅的制度。
建议对于选择实物还建的，不应要求被拆迁人承担旧房与新房之间的差价；对于选择货币还建的，则应按照稍低于市场商品房的价格予以补偿。除此之外，还应提高对搬家补偿费、临时安置补助费、停产、停业补助费等拆迁安置的补助费标准。　
六、建议设立有效的拆迁监督机制条款。
具体规定人大、监察、审计、上级机关及社会团体对行政主体拆迁补偿行为的监督力度，完善信息公开、行政问责制度，保障对房屋拆迁补偿纠纷解决的最终性和公正性。
我国城市房屋拆迁补偿在立法、执法方面还不尽如人意。实践中曲解法律、滥用征收权、以权谋私等现象时有发生。只有以公平合理的补偿安置变强买强卖为自主自愿的物权让与活动时，才能真正消除恶性拆迁纠纷事件的发生，才能从根本上消除拆迁纠纷的总根源，从而更好地保障公民的合法权益，促进法治国家和和谐社会的建设。


2010年3月20日