论风险防范视野下我国饮用水源突发事件应急制度的立法完善

【出处】中国法学会
【摘要】风险防范原则的核心是“社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏”，确立和适用风险防范原则，对完善我国饮用水源突发事应急制度具有重要的意义。我国应借鉴美、日等国家在饮用水源突发事件应急立法方面的先进经验，加强饮用水源突发事件应急管理立法，在立法中确立风险防范的理念，理顺饮用水源突发事件应急管理体制，明确饮用水源应急管理制度的内容，切实维护饮用水安全。
【关键词】风险防范；饮用水安全；饮用水源突发事件；应急处置
【写作年份】2012年


【正文】

　　风险防范原则最早源于德国Vorsorge（德语中意为“事先的考虑和担忧”）法则，该法则的核心是“社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏”。[1]该原则产生以来，迅速得到了传播和发展，成为国际环境法的一项重要原则。1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则[2]。1989年《保护臭氧层维也纳公约》、1992年《里约宣言》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等，都将风险防范原则作为条约的重要原则。

　　一般认为，1992年“地球峰会”（Earth Summit）上发表的《里约宣言》（Rio Declaration）对风险防范原则作出的定义最具权威，即：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施（precautionary approach），遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[3]。目前，风险防范原则的适用范围已从国际环境法领域引申到国内环境法中，并逐步扩展到包括有毒有害废物处理、臭氧层气候变化、生物安全、防治水污染、防治空气污染等环境保护领域，成为可持续发展思想的重要组成部分。在我国确立和适用风险防范原则，对完善我国饮用水源突发事应急制度，应对饮用水环境风险，维护饮用水安全，具有重要而深远的意义。

　　一、饮用水安全、饮用水源保护与饮用水源突发事件应急制度

　　饮用水安全是指人人都可以及时、方便地获得满足清洁和健康要求的生活用水的一种社会状态，它要求水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发展的需求。饮用水安全具有自然属性、社会经济属性和人文属性，是一个既关涉水资源的质与量等自然属性，又关涉人类社会的脆弱性、人群对水安全保障的期望水平、对所处环境的水资源特性的认识以及自身的承载能力等社会属性的复杂问题。[4]饮用水源保护，就是为了保护饮用水安全，对饮用水的源头、水体初源或水体地下及地表汇集、流经处的水资源环境采取有效保护措施，防止水源环境的破坏与恶化。饮用水源保护是确保饮用水安全的最重要环节。

　　饮用水源突发事件应急制度是指依法建立的以饮用水安全保障为目的，对饮用水源突发事件采取预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复和重建等措施的制度。包括饮用水源突发事件的应急管理体制、饮用水源突发事件的预防和应急准备制度、饮用水源突发事件的的监测和预警制度、饮用水源突发事件的应急处置和救援制度、饮用水源突发事件的事后恢复和重建制度、饮用水源突发事件的法律责任制度和饮用水源突发事件的应急保障制度等。其中，饮用水源突发事件的监测和预警、应急处置是最为核心的两大内容。前者是通过对饮用水源水质进行监测，提供水质信息，制定饮用水资源监测预报方案和事故、灾害应急方案，对可能发生饮用水资源事故的地点、程度等情况进行预测，因而是针对饮用水源突发事件的一种事前防御措施；而相对来说，饮用水源突发事件的应急处理制度则属于事故发生之后的紧急处理，目的是尽可能恢复到事故发生之前的状态。[5]

　　二、我国饮用水源突发事件应急制度的立法现状及其存在的问题

　　我国饮用水源环境问题十分严峻。近年来，因突发性环境事件造成的水污染已成为饮用水安全最大的杀手。据统计，仅2008年，环保部直接调度处理的突发环境事件就高达135起，其中威胁饮用水源安全的事件高达46起。[6]2005年松花江水污染事件、2007年太湖蓝藻水污事件及2008年阳宗海砷污染事件、2009年江苏省盐城市饮用水水源酚污染事件和广东省韶关市水源水华事件等一系列突发性事件，引发全社会对饮用水安全问题的关注，一次又一次地向我们敲响加强饮用水源安全风险防范的警钟。从立法上完善我国饮用水源突发事件应急制度，不仅仅是公共环境管理中的重要问题，保护人民群众生命健康，保障水环境安全和社会稳定的当务之急。胡锦涛总书记在2005年中央人口、资源与环境工作座谈会上指出，要“把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为环境保护工作的重中之重的首要任务”。近年来，随着我国对公共安全管理的逐步加强，国家高度重视饮用水安全，积极采取法律和行政措施保护饮用水源，在饮用水源突发事件应急制度立法方面取得了一定成效。

　　（一）我国饮用水源突发事件应急制度的立法现状

　　我国目前关于饮用水源风险防范及突发事件应急制度方面尚没有专门立法，只是在《环境保护法》和《水污染防治法》中有一些一般性的规定。《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”；2008年修正的《水污染防治法》第68条规定：“企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。”此外，我国《固体废物污染环境防治法》第55、56、57条分别对应急预案制度、行为人的应急义务和政府及其环境保护行政主管部门的应急职责作了规定，《大气污染防治法》第28条也对行为人的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务以及环境保护行政主管部门的报告职责、当地人民政府的强制应急职责作了规定。

　　2007年8月30日，第十届全国人大常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。作为应对公共危机的专门性法律，该法对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等作出了详细的规定。《突发事件应对法》的制定和实施，为我国饮用水源突发事件应急制度的完善提供了重要的法律保障。在该法颁布之前的2006年1月，国务院专门印发了《国家突发环境事件应急预案》。为规范环境突发事件应急预案的管理，完善环境应急预案体系，2010年9月28日，环境保护部印发了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，对环境保护主管部门、企业事业单位环境应急预案的编制、评估、备案、修订等作出了明确要求。此外，环保部还制定了《突发环境事件信息报告办法》（2011）、《关于进一步加强分散式饮用水水源地环境保护工作的通知》（2010）、《全国城市饮用水水源地环境保护规划（2008—2020年）》（2010）等规章，对饮用水源突发事件的预防、事故报告、预案管理、水源水质监测等做出了详细规定。

　　（二）我国饮用水源突发事件应急制度立法存在的主要问题

　　上述法律法规和规章的规定，为我国饮用水源风险防范及突发事件应急制度的完善提供了重要的法律依据。但是，由于我国在饮用水源保护的法律调控方面起步较晚，对饮用水源突发事件应急制度的立法还很不完善，存在较多的问题。

　　1、立法理念滞后

　　立法上针对饮用水源区的环境污染和破坏仅规定了“预防为主”原则。风险防范与预防为主不同。风险防范针对的是无确凿科学证据证明的环境风险问题，是对不确定因素可能造成的环境损害进行的预防；“预防为主”针对的是能够明确证明的风险，是对确定性因素可能造成的环境损害采取预防措施。因而风险防范较“预防为主”更加契合环境污染损害防范的需要。另外，虽然有许多地方在很早以前就制定了关于饮用水源保护区污染防治管理的规定，但这些地方法规、规章未能体现环境风险防范理念的要求，而且有相当一部分法规未进行过修改，早已不能应对市场经济条件下饮用水源保护的需要，也不足以应对当前防范饮用水源安全风险的严峻形势。

　　2、立法体系不完备

　　我国目前关于饮用水源突发事件应急制度尚没有全国性的统一立法，已有法律法规多是对饮用水源提出的管理性或保护性的要求，没有就饮用水源突发事件应急制度作出专门规定，不足以彰显饮用水源安全风险防范的特殊性和重要性。由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条关于应急处理的规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。[7]目前大多数地方并没有从地方立法的层面对饮用水源突发事件应急制度作出规定。我国关于饮用水源突发事件应急制度的立法体系很不完备。

　　3、内容规定不够全面

　　首先，已有规定过于笼统，没有对预警进行规定，忽视了预警在突发事件应急预防中的重要作用，而对应急措施得规定也没有具体展开,《水污染防治法》第68条的规定即是如此；并且对饮用水源水质监测的规定也不尽完善，水质信息未做到及时公开。其次，应急资金往往缺乏保障，往往是事件发生后动用其他资金，顾此失彼，不利于应急工作的开展。再次，对跨区域饮用水源突发污染的应急处置规定缺乏，《突发事件应对法》作为应对公共危机的专门性法律亦没有对此进行规定。

　　4、饮用水源突发事件应急管理体制不完善

　　我国饮用水源突发事件应急管理体制适用水资源管理体制，因而在机构设置上囊括了水行政主管部门、流域管理机构、水污染防治主管部门及其他管理部门，当突发事件发生时须层层上报、签字、批准，容易造成“信息不对称”，大大降低了应急效率，对饮用水源突发事件的及时处置极为不利。

　　三、美国、日本饮用水源突发事件应急管理立法

　　饮用水源保护是一个全球共同关注的问题，美国、日本等发达国家的立法关于饮用水源突发事件的应急处理制度都已经进行了行之有效，其经验值得我们学习和借鉴。

　　美国是较早开展饮用水源突发污染应急管理立法的国家。1977年修订的《清洁水法》、1974年《安全饮用水法》、1980年《综合环境反应、补偿和责任法》、1976年《国家紧急状态法》及2002年《公众健康安全和反恐怖准备及应对法》，都对饮用水源突发环境污染事件应急管理进行了规定。如《安全饮用水法》规定：“对故意污染公共水系统或故意干扰公共水系统运转的人处以5年以下监禁或罚金，或二者并罚。对企图污染或破坏公共水系统的人，处以3年以下监禁或罚金，或二者并罚。”；联邦依据《综合环境反应补偿和责任法》建立的“超级基金”为处理突发污染事件提供了资金支持。通过政府、非政府组织、公众三者分担的形式，构建了一个多层次社会资金保障体系[8]；在应急管理机构设置方面，美国根据《清洁水法》、《安全饮用水法》和《公众健康安全和反恐怖准备及应对法》的授权，EPA在饮用水源突发污染事件应急管理工作中进行总体负责，联邦紧急事务管理署进行核心决策，美国水工协会提供技术支持，各州、地方政府及环保局则根据本地饮用水源突发污染事件的实际情况，编制和执行本州和地方的应急预案。

　　日本在饮用水源保护的法律调控方面也起步较早，《河川法》、《水资源开发促进法》、《水质保护法》、《水质污染防止法》等的相关规定，构成了日本饮用水源突发事件紧急处置的法律保障。《水质污染防止法》规定管都道府县知事必须对公用水域的水质污染状况进行经常性监测，其他国家机关和地方公共团体在进行水质测定后，也应将测定结果报送知事。据此，每年都道府县及政令市长都制定水质监测计划，并进行水质监测，环境厅给予必要的经费；每年度都公布“全国公共水域的水质监测结果”。[9]在管理体制上，日本以《河川法》为法律基础，以国土厅为水资源最高管理机构，对饮用水源实行集中协调与分部门行政的管理体制。中央设环境省，下设水质保护局，将原先分散在各省的环境管理权力统一归至环境厅，使其在环境保护领域拥有很大的管理权限，统一领导和协调环境管理，使得环境管理权力得以逐渐集中。[10]

　　从上述美国和日本饮用水源突发事件应急管理的立法概述我们可以看出，美国和日本在饮用水安全保护立法中注重环境风险防范，并在立法中对饮用水源突发事件应急管理作了规定，包括对饮用水的监测和预警、应急管理中的资金保障、应急管理机构的设置等，都做了非常明确的立法规定。

　　四、完善我国饮用水源突发事件应急制度立法的建议

　　完善我国饮用水源突发事件应急制度应注重加强饮用水安全保障立法，从立法上对饮用水源突发事件应急法律制度的内容作出进一步的具体规定。具体建议如下：

　　（一）在立法中确立风险防范原则

　　风险防范作为一种全新的环保理念，是可持续发展思想的重要组成部分，它强调对未知环境风险的防范，认为应当在制定经济发展计划时考虑保护环境的需要，在处理环境问题时防患于未然，实现以最小的代价获取最大的发展，为世界许多国家所采纳。水污染防治是风险预防理念的要求和体现，强调污染源头的预防和控制，以减少污染带来的风险。为了防范日益增多的环境风险，应对未来各种不确定因素的挑战，有必要在饮用水安全保障立法中进一步明确风险防范原则，将其作为饮用水源安全立法的根本原则。

　　（二）对饮用水源环境监测和突发事件预警作出具体规定

　　环境监测是风险防范理念实践中的具体体现。运用监测手段可以了解饮用水源的状况，为饮用水源保护提供翔实的资料。饮用水源的环境监测和污染突发事件的预警，是针对饮用水源突发事件的一种事前防御措施。立法上应当规定，国家环境保护主管部门应当会同水利部门、卫生部门等在全国重要饮用水源地设立监测点，实行定期和不定期的水质监测措施，记载监测所得数据，进行全国或地区范围内的通报，并建立饮用水安全预警监测数据库。对于水质监测的结果应当定时告知公众，公开饮用水质量信息，做到信息对称，防微杜渐，始终紧绷饮用水安全风险防范这根弦。其次，供水单位对供水的全过程进行脆弱性评估，并在此基础上编制供水系统脆弱性评估报告，从而制定相应的应对措施；另外，对于发生或可能发生跨行政区域的饮用水突发事件实行事故通报制度，进行跨区域联合保护，建立应急联动机制等。

　　（三）立法上明确规定饮用水源突发事件应急资金保障制度

　　饮用水源应急保障涉及资金保障、技术装备保障和人力资源保障等，其中，资金保障是重中之重。饮用水源突发事件因其发生的不确定性、造成危害的严重性，尤其需要建立一套稳固的应急资金保障制度。可以借鉴美国应急保障基金的设立方式，设立“饮用水源突发事件应急保障专项基金”，政府作为环境保护工作的主导力量应承担主要资金支持，其他可以向公众和环保NGO筹集，资金的使用应接受公众监督，做到“专款专用”，以此为饮用水源突发事件应急管理提供稳定的资金保障支持。

　　（四）立法上明确规定我国饮用水源突发事件应急管理体制

　　针对我国“多龙治水”、管理效率低下的状况，我国应借鉴美国、日本等国家在立法上明确规定实行高效集中式的管理体制的经验，在立法上规定环境保护主管部门的主导地位，统一指挥和调控饮用水源地的环境保护工作和饮用水源突发事件应急管理工作，实行饮用水源集中管理，林业、水务等行政管理部门进行配合，这样才能提高饮用水源应急事件管理的效率。




【作者简介】
王世进（1965-），男，江西省高校人文社会科学重点研究基地江西理工大学环境资源法研究中心主任，教授，硕士研究生导师，中国法学会环境资源法学研究会常务理事，主要研究方向：环境资源法学。张津（1986-），女，江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生，主要研究方向：环境资源法学。


【注释】
基金项目:江西省高校人文社科重点研究基地招标立项课题《建设资源节约型环境友好型社会法律问题研究》(赣教社政字[2008]5号)研究成果。
[1]张志勋,郑小波.论风险防范原则在我国环境法中的适用及完善[J].江西社会科学,2010(10)。
[2]亚历山大·基斯.张若斯译.国际环境法[M].北京:法律出版社,2000:393.
[3]王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社,1998:111.
[4]吕忠梅.保障饮水安全的法律思考——兼论《水污染防治法》的修改[J].甘肃社会科学,2007(6)。
[5]许恩信.饮用水保护法律制度研究[D].重庆:重庆大学硕士学位论文,2009。
[6]资料来源:环保部2009年《关于进一步加强饮用水水源安全保障工作的通知》。
[7]王大荣.我国突发环境保护事件应急立法现状及对策[J].消费导刊,2006(11)。
[8]张宇,王东勇,杨凯.美国饮用水源突发污染事件应急管理及其借鉴[J].中国给水排水,2006(8)。
[9]蓝楠.日本饮用水源保护法律调控的经验及启示[J].环境保护,2007(02)。
[10]蓝楠.中日饮用水源保护管理体制及法律制度对比分析[J].武汉交通职业学院学报,2007(02)。