从阳宗海砷污染事件看政府环境责任的实现

【出处】中国法学会
【摘要】2008年的阳宗海砷污染事件折射出我国环境保护政府失灵的严峻现实，而环境保护政府失灵的背后是政府环境责任不能实现的问题。传统政绩考核制度制度的缺陷、公众参与的不足和政府政府环境责任立法的缺失是造成政府环境责任不能实现的重要原因，建立绿色GDP制度、加强公众参与、完善政府环境责任立法势在必行。
【关键词】阳宗海；政府；环境责任
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、阳宗海砷污染事件：对政府环境责任的呼唤

　　阳宗海是云南九大高原湖泊之一，2002年至2007年，阳宗海水质已经连续6年保持优良。2008年6月，环保部门监测到阳宗海水体砷浓度出现异常波动。经省环保局对阳宗海周边及入湖河道沿岸企业进行紧急检查，排查出8 家企业有环境违法行为，并确定阳宗海水体砷污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司。云南澄江锦业工贸有限公司违反国家规定，未建生产废水处理设施，大量含砷废水在厂内循环，也没有做防渗处理，多年积累的砷污染物逐步渗漏释放，污染地下水，导致阳宗海水体严重污染。2008年9月16日，砷浓度值达到0.128毫克／升，阳宗海水质沦为到劣Ⅴ类水，“高原明珠”变“毒湖”。阳宗海水体污染不仅直接影响了26596人的饮水安全，也使许多打渔为生的农户生活陷入困境。2008年10月14日，云南省科技厅在媒体发布公告，就“阳宗海湖泊水体减污除砷及水质恢复”项目面向全球公开招标，希望通过3年时间，将阳宗海水体砷浓度降低到每升0.05毫克以内。10月20日，云南省委书记白恩培对当地政府以牺牲环境换发展的做法提出严厉批评：“为了追求那么一点点发展速度、一点点GDP、一点点财政收入，牺牲的却是一个清澈的湖泊和周围群众的正常生产生活，这样的GDP宁可不要！”[1]媒体通报“阳宗海砷污染事件”的行政问责处理情况：全省26名干部被问责，造成砷污染的企业3名责任人已被追究刑事责任，沿湖其他相关环境违法企业也被依法查处。[2]

　　阳宗海污染事件的发生有其必然因素：地方政府发展观念扭曲，对企业违法行为以罚代管……惨痛的代价背后，一系列深刻的教训令人深省。在这个严重的环境污染事故中，至少有以下三个方面的问题值得人们注意和深思：

　　其一，环境监管问题。阳宗海污染事件暴露出的监管缺位是显而易见的。污染物逐步渗漏释放是一个长期过程，如果监管得力，及时发现问题，可以及时消除隐患。然而，云南澄江锦业工贸有限责任公司距离阳宗海仅1500米，一个有3条涉砷生产线的企业就这样建于水环境敏感区域内。3条涉砷生产线的环保影响评价是如何通过的？又是如何获得环保部门审批的？这个因环境违法被市县两级环保部门6次处罚的企业为何能在不断的处罚中生产产值年年上升，这说明了什么？

　　其二，信息公开与公众参与问题。2008年6月云南省相关部门公布了对阳宗海的监测数据：2007年10月至2008年5月，砷浓度均值在0．005~0.036毫克／升之间波动；2008年6月，砷浓度值开始上升，达0．055毫克／升，7月达0.091毫克／升，8月达0.111毫克／升，9月10日，砷浓度值上升到了0.124毫克／升，9月16日，砷浓度值达到0.128毫克／升。但专家认为，这些数据对于没有这方面科学知识的民众来说，像一团乱麻。如果不同时告知公众饮用水、农业灌溉用水的砷含量国家标准，阳宗海砷浓度超标到什么程度，人们不知道这些数据意味着什么。在阳宗海污染事件中，到底是相关政府部门信息公开意识不强，还是有意在掩盖着什么，用看不明白的一堆数据忽悠民众的知情权。在特大污染事件面前，为何只管乌纱帽而不管民众的安全？

　　其三，发展观与政绩观问题。云南澄江锦业工贸有限公司从表面上看，实现了工业总产值6亿多元，纳税1100多万元，但无论从经济效益还是从社会效益上看，以破坏环境为代价搞发展，这笔账划算吗？

　　阳宗海污染监管缺位、信息公开不充分以及无人担责等事实凸显出我国环境保护“政府失灵”的严重性，以及环境保护“责任政府”建设的紧迫性。环境保护“政府失灵”，政府决策和管理行为对环境问题的产生不但没有起到调控和遏制作用，甚至还进一步“推波助澜”。在地方经济的发展中，环保不过是个软杠杆。基层环保部门像地方政府养的猫，猫能不能捉耗子、捉几只是由政府说了算的。地方政府的“三不查”：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查，造成了环境执法中企业的“三不怕”：不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害。水污染问题说到底不是技术问题，不是资金问题，而是体制问题。正如国家环保总局副局长潘岳所指出的:“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。”[3]环境问题的爆发是“市场失灵”和“政府失灵”共同作用的结果，但主要是 “政府失灵”，完善政府环境责任立法已刻不容缓。由于世界上很少有政府像中国政府这样在发展全局中行使着这么大的权能，肩负这么大的责任，落实政府环境责任无疑会起到很好的“政绩示范效应”，一套以政府环境责任为主体的对官员保护环境的约束激励制度，是科学发展观制度建设的核心。

　　二、 实施绿色GDP：政府环境责任实现的重要前提

　　（一） 政府环境责任的理论内涵

　　“政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律(包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等) 而依法承担的政府环境法律责任。”[4]“政府环境责任指政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务，环境的公共性决定了政府环境责任的重要性。”[5]第一性环境义务是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力。第二性环境义务指因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果。

　　政府环境责任的理论基础有公民环境权论、国家环境权论、公共职能论、福利行政论、善治论等。也有人认为，公众环境利益, 是政府环境事务管理权的正当性来源, 也是政府对环境破坏承担责任的理论基础。政府环境责任的实现是指政府所承担的环境义务的切实履行,政府环境责任能否实现直接关系到经济、社会和生态是否能协调发展，这点已被阳宗海砷污染事件所带来的经济损失和负面的社会影响所证实。在阳宗海砷污染事件中，阳宗海污染监管缺位是当地政府相关部门没能适当履行第一性环境责义务中的政府的环境职权的表现；阳宗海污染信息不充分公开是当地政府相关部门没适当履行第一性环境义务中的环境信息公开义务，损害了公众环境知情权和其他环境利益，使政府的公信力大打折扣，不利于责任政府的建设。随着环境问题的不断恶化，政府环境责任的如何实现的问题越来越受到关注。

　　（二） 政府环境责任实现的前提：绿色GDP制度的建立

　　GDP只是用来衡量那些易于度量的经济活动，不能全面反映经济增长的质量，更不能衡量社会全面发展的成果。出于将环境和生态因素纳人GDP核算的考虑，1993年联合国统计机构出版的《环境与经济综合核算手册》中，提出了绿色GDP的概念。绿色GDP是指从GDP中扣除自然资源消耗价值与环境污染损失价值后乘l余的国内生产总值，也被称为可持续发展国内生产总值。[6]

　　改革开放以来，我国经济持续多年迅速增长，与此同时,生态环境态势日益严峻，人与自然之间的冲突加剧。我国的经济快速增长在很大程度上是以牺牲生态环境和消耗自然资源为代价而取得的。如果不是单纯以GDP指标作为衡量经济发展水平的标准,而是把环境污染造成的损失、治理污染的成本以及自然资源的价值纳入国民经济的核算中，即以绿色国民经济核算体系来对GDP指标进行修正，那么，我国的GDP指标将会大幅度地下降。此次阳宗海砷污染和以前厦门海沧PX项目等环境事件所暴露的问题，究其思想根源，主要是人们在发展理念以及人与自然之间关系方面存在着认识上的误区。单纯的经济增长并不等同于发展，经济增长往往忽略了其所产生的外部性，未将环境成本纳入核算体系中。澄江锦业工贸公司，表面上看，实现了工业总产值6亿多元，纳税1100多万元，但事实证明，无论从经济效益还是从社会效益上看，以破坏环境为代价搞发展，这笔账非常不划算。一点经济利益换来高昂的治理成本和3年治理时间，代价沉重！

　　在气候变化带来的各种灾难不断增加的背景下，人类破坏环境的恶果无疑将更加地痛苦和沉重。随着人口的继续增长和消耗自然资源水平的继续提高，人类对自然生态系统的影响将更大。由于存在“生态--经济--社会”一体的反馈系统，人类活动可以引起环境的重大变化，环境变化反过来也可能引起社会的动荡。因此，环境污染和生态破坏不仅是一个环境问题，更是一个社会经济问题。环境问题必须在“生态——经济——社会”的大系统框架下才可能得到有效的解决。因此，人类必须重新审视现在的经济增长方式，重新定位人与自然的关系，与自然界重新缔结契约，发展生态经济，落实科学发展观。社会经济的发展不仅遵循社会经济规律，而且还必须遵循自然生态规律，必须以地球生物圈的承载力和环境容量为前提，走经济与生态相协调的可持续发展道路。传统GDP只对经济增长数字进行统计，而忽视了资源消耗与环境退化等社会经济发展成本，忽视了生态资本。绿色GDP意味着观念的深刻转变，意味着全新的发展观与政绩观，它将经济增长与环境保护统一起来。在绿色GDP制度下，那些造成重大环境事故的官员和那些无视污染排放的官员，不管经济发展多么成功，都会受到责任追究，他们畸形的政绩观就失去了存在的市场，从而不会为违法排污企业充当保护伞，不会不履行环境监管责任。因此，一旦实施绿色GDP，必将带来干部考核体系的重大变革，从而为政府环境责任的落实创造了良好的外部环境，绿色GDP制度的建立是政府环境责任实现的前提。如果欠缺这一前提，政府环境责任势必因为缺乏社会经济基础而夭折。

　　三、 加强公众参与：政府环境责任实现的根本之举

　　阳宗海污染事件中污染监管缺位、信息公开不充分以及无人担责等事实表明，政府环境管理过程经常出现梗塞，政府环境管理常常错位、缺位或者不到位，导致政府之于公民经常是维权不足、侵权有余，往往出现政府选择劣势与私人选择劣势的并存现象，严重制约了自然资源的最优配置和环境资源的公平分配，常常造成环境的恶化和公共关系的紧张。由于传统模式下的政府环境管理经常在公平与效率、公益与私益之间顾此失彼，阻碍了社会协调发展，制约着公民权益的增长。又由于环境管理权力寻租现象越来越严重，传统环境管理模式已无法通过自我修正的方式来消化这些问题。因此，建立公众广泛参与基础上的开放型环境管理体制已是社会发展的迫切需要。

　　由于自然资源对人类生存和发展的极端重要性，应将其视为全体公民的“公共财产”和“共享资源”，国家或政府是这一公共财产的受托人。[7]对公众而言，各级政府作为环境资源的托管人在履行义务时产生代理成本，公众作为委托人需要监控代理人以使后者为维护前者的利益尽力。为了防止受托人代行决策而产生过多的机会成本，作为委托人的公众参与环境管理可以限制政府采取损害委托人利益的行为。随着社会的发展，公众参与环境管理的要求越来越强烈，信息网络技术的发展也为公众参与环境管理提供了更加多元的渠道，公众广泛参与环境管理是公共环境利益得以保护有效手段，是政府环境责任得以实现的根本之举。

　　（一）加强公众参与制度建设

　　一是加强公民的环境保护参与权、环境违法行为检举权、环境信访权、环境诉讼权、环境监督权、环境结社权建设。目前，大多数环境法律规定了公民的检举权、控告权，规定了公民对环境影响评价的参与权，但是这些规定中的公民参与权和监督权范围、程度有限，需要进一步扩大、加深；二是加强地方政府决策的民主监督制度建设。为了促进地方决策的程序、依据和方法的科学化，杜绝一些地方政府盲目推进违反环境法律法规的经济和社会发展决策，必须用民主监督和责任追究的机制对地方政府的议事规则和程序进行创新；三是发挥社会团体的作用，完善ENGO立法，保障它们的环境参与权和监督权。ENGO的存在，一方面是公众维护自己的合法环境权利的需要，另一方面也是帮助和配合政府开展环境保护工作，预防官僚主义与腐败现象发生的需要。为此，政府对ENGO的合法维权行为要予以积极支持，政府应及时公开有关环境决策、行为等信息，向ENGO征求意见，为它们提供资料、经费支持，在各级人大和政协中设ENGO席位，让ENGO代表列席有关政府、政协和人大的会议等；四是进一步加强人大监督、政协监督、政党监督的立法建设，通过制度建设，加强新闻媒体等社会舆论的监督作用。

　　（二）完善以公众参与为基础的政府环境责任追究机制

　　众所周知，2005年和2006年的两次环保风暴，通过舆论的报道，开始时获得了广泛的赞誉，但其后质疑也不断，很多人认为风暴对一些项目的运作实质上并没有产生真正的影响。如果环保风暴无法让责任单位和部门感到持续的压力，他们就会依然我行我素，环保执法的权威性会大打折扣。因此，在加强公众参与参与和监督的基础上，必须采取得力的措施把环境责任的追究工作落实。

　　2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对政府环境责任进行了一些规定，同时，为了使这些责任能够得到落实，该《决定》也规定要完善决策问责、环境公益诉讼、环境民事和行政公诉、污染受害者的法律援助、环境行政监察、上游省级人民政府的赔付补偿责任、地方人大监督、地方政协监督等环境责任追究机制。但是，这些机制目前还相当地不完善，可操作性不强。为此，2006年监察部和国家环保总局联合颁布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，但由于该规定效力等级低，且仅涉及行政监察的责任，不重视公民和社会团体监督，司法机关追究和权力机关问责机制也不完善，因此，急需做好以下三个方面的工作：一是配合《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，加强纪律检查部门对环境违法、违规行为的纪律检查工作；二是建立健全环境公诉和环境公益诉讼制度；三是建立以舆论曝光和社会信用记录为基础的环境违法行为公示公告制度。

　　四、 修改《环保法》：政府环境责任实现的法制保障

　　环境保护法的价值目标是人与自然和谐，环境保护法的修改应以公众环境利益为核心。环境质量的不断恶化、环境污染和生态破坏的进一步加剧、人与自然关系的矛盾激化等问题已使经济和社会可持续发展受到严重威胁，而这些问题产生的根源在于政府对环境保护职责的漠视。阳宗海之所以遭受严重污染是因为当地政府环境保护的不作为，对污染企业监管缺位。目前，环境法最紧要的任务应是治“官”，而不是治“民”。应加强和完善约束政府环境管理行为的环境立法，修订现行《环境保护法》。

　　现行《环境保护法》是建立在国家管理模式基础之上的环境管制法，重政府权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重行政相对人的法律责任追究轻政府的问责，往往导致政府不履行环境责任或履行环境责任不到位的现象产生。虽然《环境保护法》第二章“监督管理”部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力，但这里更多的是授权而不是控权。虽然第三章第十六条规定了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但因太笼统可操作性差。第四章“防治环境污染和其他公害”基本上是对企业和事业单位的环保义务进行规定。仅规定了环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时政府的积极作为义务。第五章“法律责任”更多地规定了企业事业单位的义务和责任，仅在四十五条概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。[8]《环境保护法》中政府环境责任立法的缺失，很大程度上纵容了政府环境保护失职渎职行为。

　　在某种程度上可以说我国环境法律施行效果不理想的一个重要原因就是政府环境责任立法的缺失。因此，应当将《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)的修改和这一现状的改变结合起来,修改《环境保护法》，强化政府环境责任，以扭转环境保护法有效性不足的局面。首先，拓展政府环境第一性义务提升政府公信力，强化政府环境保护职责。由于环境的公共性，在环境领域有许多“外部性”问题是私人无法解决或不愿解决的，必须由政府解决。政府对社会公众正当的环境公共需求能否满足，直接影响到政府的公信力。目前政府在环境领域承担主要是环境监管职责，但随着社会公众环境公共需求的增长，政还应承担更多的环境保护职责以满足公众的环境需求。其次，《环境保护法》在拓展政府环境第一性义务的同时，应强化政府环境第二性义务，强化相关政府部门及其工作人员环境破坏的法律责任。环境破坏法律责任作为保障环境法实施的重要机制，应是《环境保护法》所不可缺少的重要内容。

　　正如08年阳宗海砷污染事故启动行政问责制一样，目前我国已针对不少环境事故启动了行政问责制。但是，对政府环境责任的实现而言，行政问责制的成效一方面取决于政府环境责任立法的完善，另一方面也决于这些法律得以良好运行的社会、经济机制，徒法不足以自行。因此，完善政府环境责任立法、建立绿色GDP制度、加强环境保护公众参与制度建设以及营造一个重视生态安全的社会经济政治环境都很重要。




【作者简介】
王凤远，单位为西南政法大学。


【注释】
[1]“通报“阳宗海砷污染事件”的行政问责处理”，//www.28.com/hb/trny/n-7947.html，2010-8-18。
[2]伍皓，伍晓阳：“新华调查：‘阳宗海砷污染事件’追踪调查”，//news.sohu.com/20081027/n260256322.shtml，2011-4-18。
[3]牛晓波，杨磊：“环保总局第三张牌：修法问责‘污染保护伞’”，//news.sohu.com/20070227/n248379716.shtml，2011-3-6。
[4]蔡守秋：“论政府环境责任的缺陷与健全”，《河北法学》，2008年第3期，第19页。
[5]张建伟：“论政府环境责任的完善”，//www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30280，2011-6-12。
[6]张雨潇，张略钊：“绿色GDP作为干部政绩考核标准的可行性分析”，《领导科学》，2010年第11期，第31页。
[7]See Joseph L. Sax,“the Public Trust Doctrine in Natural Resource Law:Effective Judicial Intervention”,Mich. L. Rev.471,1960-1970,p.473-566.
[8]钱水苗：“政府环境责任与《环境保护法》的修改”，//xhs.vip.qikan.com/article.aspx?titleid=zgds20080210，2011-4-17。