资源枯竭型城市环境治理之政府责任研究

【出处】中国法学会
【摘要】资源枯竭型城市的环境问题是制约其可持续发展的重要因素之一。目前，我国资源枯竭型城市的环境治理陷入困境，主要原因之一是环境治理的责任人无法明晰。基于政府职能理论，现代政府应担负起弥补市场缺陷与维护社会公平两方面的责任.在资源枯竭型城市的发展过程中，政府并没有解决好资源枯竭型城市的外部性问题，同时，因战略布局等因素，很多政府决策导致了资源枯竭型城市与受惠地区发展差距的拉大。基于以上原因，笔者认为，政府应承担资源枯竭型城市环境治理之主要责任，并详细划分了中央政府与地方政府在环境治理方面的责任。
【关键词】资源枯竭型城市；环境治理；政府责任
【写作年份】2012年


【正文】

　　资源是人类赖以生存和社会可持续发展的重要物质基础，也是人类发展生产和财富积累的重要来源。我国是一个资源大国，相应而生了众多依靠资源起步、发展和茁壮成长的城市。中国现今共有600多个城市[1]，资源型城市共有118个[2]，约占全国城市数量的18%。据不完全统计，这些资源型城市为我国经济社会发展提供了90%以上的煤炭和石油，80%以上的铁矿石，70%以上的天然气和重要矿产资源，其在加快我国城市化进程、促进区域发展和增强国家的综合国力等方面均发挥了重要作用，可以说，新中国60余年的飞速发展，与这些资源型城市的支撑性贡献是分不开的。

　　但随着工业化的推进，这些城市陆续进入了资源枯竭或濒临枯竭的境况。国家于2008年、2009年分两批确定了44个资源枯竭型城市的名单[3]。这些城市的发展史大多浓缩在了短短几十年里，它们因矿业开发而兴起，在极短的时间内走向城市爆发式的繁荣与昌盛，又在极短的时间内走向经济的衰竭。

　　虽然国家在多年前就意识到了资源型城市发展中的问题，如国家发改委专门成立了东北振兴司以期解决当初以资源为依托发展的老工业区的转型问题，2007年国务院下发了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号），2008年《政府工作报告》在推进经济结构调整、转变发展方式的任务中强调“支持资源枯竭型地区经济转型”；2010年公布的《国家十二五规划》中提到：“促进资源枯竭地区转型发展”。 但资源枯竭所带来的一系列复杂艰巨的问题仍然让政府及相关部门感到猝不及防。了解资源枯竭型城市的现状，深入剖析其发展困境的根结，找寻其可持续发展的出路已迫在眉睫。

　　一、环境治理——资源枯竭型城市发展之要务

　　（一）环境问题——制约资源枯竭型城市可持续发展的桎梏

　　1．水资源的破坏与污染

　　大部分的资源枯竭型城市都面临着严重的水污染问题。以煤炭枯竭型城市为例，首先，煤炭枯竭型城市在以往长时间的煤炭开采过程中，为保证安全而进行的人为疏干排水和采动形成的导水裂隙对煤系含水层的自然疏干，共同破坏和污染了地下水资源，导致地下水位下降，出现大面积地下漏斗，造成这些城市的供水极为紧张，以至于影响到当地居民的生产与生活。如山西省平均每挖1 t煤损耗2.5 t水，地下水资源破坏面积达2万平方公里。其次，煤炭枯竭型城市在以往的生产过程中会产生大量的含有煤粉、岩粉和其他污染物的矿井水，这些未经处理的废水的排放会对矿区及周边河流、湖泊水域造成严重的污染，抑制水生生物的生长和繁殖，进而影响到矿区生态系统健康和人类及动植物的生存。再次，有些煤炭枯竭型城市为了解决煤炭生产过程中的扬尘和因煤矸石自燃而造成的大气污染，会矿投产经营煤炭洗选厂，这些煤炭洗选厂要排出大量洗煤水，不仅浪费水资源，还会污染水体、淤塞河道。[4] 其他资源枯竭型城市均面临着类似的严峻的水污染问题，由下表可知，全国涉矿行业因采矿和生产所产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的20%以上。

　　表1 2006年-2008年全国涉矿行业工业废水排放统计表 （单位：万吨）[5]

年份 2006年 2007年 2008年
采掘业 133620 152436 153276
占所有行业比例（%） 6.42% 6.91% 7.05%
矿产品加工业 325277 335395 308867
占所有行业比例（%） 15.64% 15.19% 14.21%

　　2．大气污染

　　大气污染同样是令资源枯竭型城市头疼的问题之一。资源枯竭型城市的大气污染同主要是由工业废气造成的，另一部分的大气污染是由矿产资源开采、利用过程中排放的粉尘和废渣中有害元素成分挥发造成的。作为中国能源的主导地位的煤炭能源，其在开采过程中极易导致大气环境污染，这主要源于矿井排风、煤层瓦斯抽取和煤矿矸石山的自燃。全国每年有50-60亿立方米的煤层瓦斯散逸于大气，仅东北地区煤炭矿区每年从矿井开采中排放的CH4约5-7亿立方米，基本上全部排放到大气中。[6] 由下表可知，全国涉矿行业所排放的二氧化硫总量占全国所有行业的二氧化硫排放总量的25%以上，并不断呈现上升趋势。

　　表2 2006年-2008年全国涉矿行业二氧化硫排放统计表 （单位：万吨）[7]

年份 2006年 2007年 2008年
采掘业 38.50 51.40 45.20
占所有行业比例（%） 1.89% 2.59% 2.46%
矿产品加工业 475.70 484.08 462.83
占所有行业比例（%） 23.30% 24.55% 25.17%

　　3．固体废弃物污染与辐射

　　资源枯竭型城市面临的固体废弃物的堆积与污染问题十分棘手。这些城市除了要处理一般的城市固体垃圾和工业固体废弃物以外，还要处理大量的因矿山开发产生的工业废渣，如冶炼的废渣、煤矸石、尾矿等固体废弃物。如阜新，抚顺等城市是以煤矿开发为主的资源枯竭型城市，这些城市所产生的固体废弃物主要有煤矸石、煤泥等；鞍山，本溪等城市是以铁矿开发为主的资源枯竭型城市，这些城市所产生的固体废弃物主要有废岩和矿渣等。以阜新为例，因矿区采矿形成的堆积量达106m3以上大型矸石山有3座，堆积量105m3以上中型矸石山有4座，堆积量104m3以上小型矸石山有5座，不具规模的矸石山有340多座。[8] 再以攀枝花市为例，2001—2006年攀枝花每年产生的工业固体废弃物约占中国年产工业固体废弃物总量的8%，而同期GDP仅占全国的1.4%。“十五”末期，工业固体废弃物的主要产生行业为电力生产和供应业、矿业和黑色金属冶炼及压延加工业，这3个行业的固体废弃物产生量占全市的85%，排放量占全市的96%。[9] 这些固体废弃物一方面占用了资源枯竭型城市的大量耕地，使得城市用地紧张，同时，在雨水的冲刷下，这些固体废弃物中的污染物会渗透进入土壤和水源，引起土壤污染和水源污染；另一方面，资源枯竭型城市中的固体废弃物比一般城市中的工业废弃物更具有危险性，很多矿物堆具有放射性，会引起辐射污染，而煤矸石的堆放还会引起自燃，污染大气。

　　4．地面沉降与地质灾害

　　地面沉降及地质灾害是影响资源枯竭型城市生态安全的最大隐患之一。据不完全统计，目前每年因采煤造成的地表塌陷面积达4000公顷。地陷不仅出现在煤矿，有色金属、黑色金属、化工和核工业矿山也时常发生。如湖北孝感市云应地区由于采盐，引起地面大面积沉降，总计面积达20平方公里，最大沉降达2.65米，造成建筑物积采矿设施严重破坏，直接经济损失1000万元以上。1993年3月19日广西南丹大厂矿田新州矿区，由于乱采滥挖矿柱，突然发生大面积塌陷，陷坑达10250平方米，最大深度30米左右，使7部汽车被埋没，伤亡27人。[10] 另一方面，我国因采矿活动诱发的地质灾害每年造成的直接经济损失超过100亿元。资源开发诱发的地震多种多样，如山西大同煤矿顶板塌陷诱发的较大地震有41次，最高震级为3.4，震中强度高达7度，对当地人民的财产物资和人身安全造成极大的威胁。[11]

　　（二）环境治理——实现资源枯竭型城市可持续发展的有效途径之一

　　资源枯竭型城市的环境问题不是单纯的，其与社会、经济、文化工作紧密联系，互为一体。因资源开发使得矿山附近棚户区众多，其医疗卫生状况糟糕，社会保障体系欠缺；因矿产开发所致沉陷区的居民生活安全得不到保障，大量居民需要搬迁；因矿产开发导致的对建筑物、道路、植被、耕地及地下水系造成破坏，直接影响人民群众的生产、生活，并由此引发工农关系紧张、群众越级上访等一系列社会问题。如果不及时进行治理，会引发更多深层次的社会矛盾。要实现城市成功转型，走可持续发展路线，必须要进行环境治理。

　　首先，环境治理可以实现资源枯竭型城市生态的可持续发展，生态的可持续发展为城市的发展提供了基础性条件，生态的可持续性意味着生态环境可以持续地为城市居民提供生活所用资源和生产所用资源，还意味着城市适宜人类居住，为经济发展的承载力提供持续保证。其次，环境治理还可以改善资源枯竭型城市的投资环境。由前文分析可知，严峻的环境问题会影响到资源枯竭型城市的投资环境和生态安全，特别是大量固体废弃物占用了大量的城市用地，使得资源枯竭型城市的可利用的土地资源十分有限，不利于新兴产业的引进。环境治理恰恰可以改善投资环境，为城市的经济发展带来新鲜血液和产业活力。第三，环境治理可以最终实现资源枯竭型城市的社会可持续发展。社会的可持续发展是城市可持续发展的最终目标。资源枯竭型城市现在面临许多社会问题，因地质灾害、固体废弃物占用农田等引起的群众不满的问题十分突出。积极的环境治理行为可以为城市腾出更多的城市用地，为棚户区搬迁改造工程的顺利进行提供保障；同时，可以减少城市的地质灾害，减少城市生态安全的不稳定因素，为社会的可持续发展做出贡献。

　　二、现状与困境——谁为资源枯竭型城市之环境治理买单？

　　（一）困难重重——资源枯竭型城市环境治理进程缓慢

　　1．资金短缺，环境治理费用巨大

　　环境问题的治理需要大量的资金，如矸石堆的搬迁、土地的修复工作、水污染的治理等都需要大量的资金。如从1994年到2004年十年间，淮河流域累计投入治污资金约193个亿。[12] 2003至2008年，黄石市共筹集矿山复垦资金8000余万元，组织实施矿山废弃地复垦项目110个。2011年河北省张家口市获国家批准获得3亿元的矿山专项治理资金。[13] 由以上事例可得出无论是那种环境问题的治理都需要大量的资金投入。

　　近几年，中央财政正积极帮助地方资源枯竭型城市转型。虽然国家对44个资源枯竭型城市会在经济、政策上给予了相应的支持，但是这种支持的力度仍相当有限。资源枯竭型城市政府当前的财政状况多数面临着入不敷出的境地。由下表可知，资源型城市的发展后期，由于资源的枯竭，城市主导产业衰退，主导企业的效益下降，同时，接续产业还未建设起来，导致经济萎缩，没有新型的财政来源使得地方财政收入锐减。而在这期间，城市的环境治理和进行生态建设往往需要更多的资金，如黄石市“十一五”期间，仅建设9座污水处理厂就需要投入20多亿元。[14] 同时，大量失业人员的安置和培训，对低保户的社会保障，对经济转型的投入等方面都需要大量的资金。地方政府此时支出日益增加，收入日益减少，城市建设速度也往往因为资金不足而放慢脚步。资源枯竭型城市正面临着资源开发的收益递减与刚性支出不断扩大的双重压力，用于专项环境治理的资金就更是有限。

　　表4 2008年部分资源型城市地方财政收支情况 （单位：万元）[15]

城市 地方财政一般预算内收入 地方财政一般预算内支出
阜新 146131 516975
铜川 75049 258407
辽源 116744 409713
白山 155868 583540
石嘴山 152999 317339
白银 85059 428333
焦作 491800 812468
萍乡 234288 508546
黄石 240900 530957
淮北 185208 409713
铜陵 237854 357598
抚顺 451745 881129

　　2．制度困境，配套法律制度缺失

　　目前，虽然各地都在积极进行相关立法，但法律层级较低，针对性不强，大多为政策性文件，还没有专门针对资源枯竭型城市的法律出台，特别是针对土壤污染防治和生态补偿方面没有配套的法律规范支持。以土壤污染防治问题为例，资源枯竭型城市中大部分是以矿产资源为主的，这些矿业城市的发展离不开矿山的开发，而矿山的开发使得城市千疮百孔，土壤污染严重。虽然目前与土壤污染有关的法律部门众多，如环保法、土地管理法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等部门法对土壤污染的问题都有所涉及，但是这些规定分散且不具体，没有针对性，而且很多是针对“三废”、农业和自然保护区的，土壤只是与其相关联的成分。这也使得这些矿业城市在进行例如土壤污染治理、土地复垦时遇到了困难，难有专项配套资金进行治理。

　　3．技术困境，环境问题复杂多样

　　资源枯竭城市面临的环境问题相较于其他城市的环境问题而言更加复杂艰巨。其不仅有城市本身的生活垃圾污染，工业生产中的三废污染问题，还有矿山开发开采中遇到的一系列复杂深刻的环境问题，而且这些问题相互联系，成为一体，更使得问题呈现出复杂多样和深层性。如矿山环境治理需要进行大量的科学技术研究，如借助现代技术手段，预测地下采空区和特大型坑矿可能出现的重大地质灾害。改进矿山开采遗迹的治理技术；研究矿山开采造成的生态退化机理与修复技术、与地上景观相关的物种选择、配置和种植等方面的技术等。可目前，我国的环境科学技术的研究起步较晚，虽然从20世纪70年代开始建立研究机构,目前已有200多个研究单位、近两万人从事这项工作，但仍不能满足环保工作的需要。[16] 相关的资源枯竭城市更是缺乏相关技术人才，使得环境整治进度缓慢。

　　（二）问题的提出——谁为资源枯竭型城市环境问题买单？

　　资源枯竭型城市的环境问题已十分严峻，虽然从中央到地方对资源枯竭型城市的环境问题都已十分重视，但限于财政能力、技术能力等方面，很多环境问题治理进程缓慢，很多问题尚处于搁置的状态，究竟谁为该资源枯竭型城市的环境治理问题买单？

　　环境问题的责任追根溯源应该遵循“谁污染、谁治理”的原则，那么这些责任主体——排放污染的企业，就应该城市资源枯竭型城市环境问题的主要责任人。但是，大部分企业目前已没了踪影。

　　因为地方对GDP的追逐，对财政税收的追求使政府对企业的环境污染行为视而不见，包庇甚至放纵；有的地方政府力图有效监管环境，但是民企的逐利性使其声东击西，政府缺少有力的行政力量进行监管；大型国企又势力庞大，地方小政府无力与之抗衡，使得在环境污染的初期，没有得到有效的预防。目前，资源枯竭型城市面临着资源枯竭的噩耗，地方企业相继停产、倒闭，国有企业多已退出。据国土资源部的调查显示,将近10年前，即截至2002年底,中国就已有2/3的国有大中型资源型企业正在或即将面临枯竭问题,400多座矿山因资源枯竭濒临关闭。其中有色金属66%的主力矿山进入中晚期,已关闭和即将关闭的矿山有83座。如枣庄煤炭资源现已面临枯竭局面。寨子、安城、朱庄、官地等近10处煤矿已于1990年前关闭，填屯、枣庄、朱子埠、黄庄、木石煤矿分别于1997、1998、1999、2001、2004年相继关闭，山家林煤矿于2007年关闭。枣陶煤田其他约10处煤矿将在2012年前关闭。黄石先后有有色新冶铜矿等22座矿山闭坑。[17] 按照公司法，已经倒闭、破产的公司已经在法律上消灭了责任主体，没有承担民事责任的能力。即，这些环境问题在面对已经破产倒闭的企业时，“谁污染、谁治理”的原则只会成为一纸空文，这些企业遗留下来的环境责任并没有得到相应的承担。究竟谁来为资源枯竭型城市的环境问题买单，就成为了值得我们探讨的问题。

　　三、政府——资源枯竭型城市环境治理之主要责任人

　　在探讨资源枯竭型城市环境治理之责任人的问题之时，必要追根溯源，从其历史发展进程中找寻真正的责任人。笔者发现，从资源枯竭型城市的起步、发展、到兴盛、衰落；从资源的开发、利用到贸易，无不充斥着政府的干预。这种干预是有效的还是适得其反的，政府是否应成为资源枯竭型城市环境治理的主要责任人，是值得我们探讨的。

　　（一）弥补市场缺陷与维护社会公平——政府承担环境治理责任的逻辑起点

　　1．环境保护是政府的基本职能之一

　　在现代民主政治中，公共权力的基础是人民，公民和政府之间的关系可视为一种委托-代理的关系，公权力来源于人民权利的让渡。从格老秀斯到霍布斯，从洛克到卢梭，无不透射出社会契约理论的精髓。社会契约思想表明了政府的权力来源于公民的委托，订立契约的目的在于保障每个人的基本权利，维护社会公共利益，这是近代民主政治与责任行政的逻辑前提。走到现代，民主国家都采取了宪政治国的方式，一切宪政的理论前提为“人民主权论”，而人民主权理论直接来源于社会契约论。在中国的治国理念中，国家权力也来自于人民，人民当家作主实行民主集中制，这同样也意味着，政府的权力来自于人民，政府需要对人民负责，政府有保证公民安全、维护公民权利的义务和责任。环境保护作为与人民生活息息相关的领域，毫无疑问地成为了政府的基本职能之一。

　　世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中规定的政府的5项基本职能中包括了保护环境的职能。经济合作与发展组织编制，联合国统计司公布的《政府职能分类》将政府职能分为十个方面，环境保护属于其中之一。2006年我国财政部预算司的《政府收支分类改革方案》（财政[2006]13号）中将政府职能分为17类，其中也包括了环境保护。中国政府也在相关法律中对公民的环境权益的维护进行承诺。《中华人民共和国宪法》第26条明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》也规定了各级人民政府对所辖区的环境质量负责。这意味着政府对人民进行了承诺，已将环境管理纳入到政府的本职工作当中去。但政府的这种干预是否能最终实现社会的公平，是否能使得社会福利最大化却值得质疑。当“政府失灵”的时候，其就应当承担相应的政府责任，在环境领域亦然。

　　2．现代政府职能的两个维度：弥补市场缺陷与维护社会公平

　　随着市场经济发展暴露出的经济和社会问题，关于现代政府职责的讨论更多地转向了经济和社会领域。世界银行对此曾作出了经典的概括：市场失灵和社会公正是公共责任的规范理由。它们说明了政府应当介入的理由。[18]

　　中国的改革开放是以“计划经济体制”转向“市场经济体制”为主线的社会改革，30年间，中国在市场经济的浪潮下发展迅猛。市场经济是以市场为基础配置资源的经济，市场犹如一双“看不见的手”，快捷、迅速、低廉地将资源配置到最为合理的地方去，是实现利益协调和社会控制的重要手段。但是市场机制不是万能的，其本身也存在着许多缺陷，完美的市场经济并不存在，每一份资源和每一个有效信息在实践中并不能做到“帕累托最优”。在市场不完善的情况下，如果单纯依靠市场力量配置社会资源，会因为外部性问题、垄断、分配不公平、信息不对称、产权不明晰等因素，导致社会资源的分配不公和资源配置的低效率。这时候，就需要政府对经济领域进行必要的干预。政府对于市场的干预是期望能矫正市场中的各种不正义，提供有效地公共物品，解决外部性问题，解决市场垄断和竞争不完全的状况，最终实现福利的最优化。

　　如果说现代政府采取各种措施弥补“市场缺陷”和“解决市场”失灵的问题，是朝着一条更有“效率”的道路前行的话，那么我们就不得不提及与“效率”既协调又矛盾的一个概念，“公平”。公平是法律的基本价值，不能以牺牲公平为代价来追求高效率。社会的治理并不是简单地进行资源的配置，因为现实中的社会并不是经济学中理想的完全的竞争市场，人与人之间也并不是理想的完整的理性的经济人，人们在起点、过程、机会上都并不相同，所以，为了维护公民的权利，更好地为公民负责，就需要在有效配置资源的同时，采取差别的政策，实现社会的公平。

　　（二）政府应承担对资源枯竭型城市外部性解决不力的责任

　　1．资源枯竭型城市的外部性特征

　　自然资源如果放在完全竞争市场下，具备了一整套有序的产权机制和市场机制不会存在“公地悲剧”的问题，因为自然资源可以通过产权进行有效界定，作为私有财产进行保护，或者通过有效的市场机制进行高效率利用。但是在中国早期的计划经济体制下，资源被赋予了畸形的低价格，也因此，以资源为依托的资源枯竭型城市便具有了外部性特征。

　　外部性是资源枯竭城市生态环境问题形成的根本原因。中国的矿产资源、森林资源的所有权归国家所有，在这种权属分配的机制下，资源枯竭型城市的资源并非归属其城市所有，因此，其无法阻止其他工业性城市对矿产资源的利用。具有正外部性的生态资源效应未能得到有效的补偿，这些资源枯竭型城市的收益不能弥补其成本损失，使得其虽然守着丰富的资源却过着恶劣的生活。同时，由于传统的生产中存在着人类中心主义的导向，对科技的崇拜导致缺乏对自然的尊重，使得资源枯竭城市的环境污染问题越来越大，生态资源的供给不足和破坏严重加速了生态环境问题。

　　2．资源枯竭型城市的外部性问题未被解决

　　首先，政府的环境监管不力，造成了资源枯竭型城市外部性问题的恶化。资源在开发过程中会造成外部不经济，即资源开采给区域带来污染，这种污染和生态破坏在资源枯竭型城市中更为严重。因为矿产资源较多，开发区域较大，相应的所造成的生态破坏和环境污染问题就会更为严峻。资源枯竭型城市的外部性特征使其更易受到环境污染和生态破坏的侵蚀。如果政府进行有力的监管，出台相应的政策，有望将外部成本内部化，则很多环境污染的行为将出于经济利益被制止，许多过度资源开发的行为将被减缓。但在实践中，由于政府的环境监管不力，资源枯竭型城市的“市场失灵”所导致的环境问题无法被政府有效干预。有些资源枯竭型城市对环境保护的重视不够，对污染行为视而不见、放任自流，甚至实行地方保护主义。

　　其次，政府决策不当导致了对资源枯竭型城市的环境损害。中国环境形势的变化，许多是与政府的决策不当有关。如20世纪50年代的大跃进，炼钢炼铁、以粮为纲、毁林开荒、围湖造田等，都给我们的生态环境造成了灾难性的破坏。资源枯竭型城市严峻的环境问题的产生，也与政府决策相关。资源枯竭型城市中有相当一部分城市都是在解放初期开始建立，如东北老工业基地，其建立的初衷只是为国家提供资源，完全置环境生态利益于不顾，且政府的决策不当导致了产业结构的不合理和企业布局的错位。这种产业结构的不合理导致粗放式经济增长方式难以转变，造成资源的过度消耗，经济整体素质不高和经济运行的不稳定。

　　第三，资源初级产品的低价格导致了资源枯竭型城市的正外部性未被合理补偿。由于中国解放后长期执行的计划经济体制，资源的产品价格长期被压低，其价格完全不能体现资源枯竭型城市因资源耗竭而产生的潜在的风险损失、矿产资源开采带来的环境成本、生态成本等。中国的沿海地区的快速发展与资源型城市源源不断地提供价格低廉的初级产品密不可分。有学者生动形象地称资源型城市是发达地区的“锅炉房”。从我国矿业城市的发展历程，以及改革开放以来矿业城市在经济飞速发展中的贡献来看，在外部性方面，矿业城市从城市外部获得的收益明显小于它给予城市外部的收益，受损大于受益，存在净损害。[19]但这种因为政策原因而存在的矿产资源的外部经济性却没有得到国家补贴，也没有通过税收制度让受益的工业城市对资源枯竭型城市负责。

　　（三）政府应承担维护区域公平不力的责任

　　1．政府决策决定了资源枯竭城市的低效率发展模式

　　资源枯竭型城市萌生的突发性和发展的飞速性都与政府决策相关，“一矿一城”成为了大多数资源枯竭型城市的发展模式。由于资源的存在，中央政府决定了地方城市的发展模式也决定了地方的发展命脉。大型资源性国有企业的落座，大规模的开发让这些本初为小城，甚至蛮荒之地的地方政府有了一定的财政收入。但是条块的分割导致国有企业的效益并不能福及地方民众。当地人民在承受污染和生态破坏的同时，却得不到对等的补贴与福利。中央政府大规模的投入却是为了进一步的资源开发，以围绕资源开发为核心的系列产业和人才培育、甚至包括相应的基础设施建设都为资源枯竭后的城市发展埋下了隐患。而由于各类原因依附于资源枯竭型城市的地方人民也因此找寻不到了可持续发展的道路。另一方面，高速的经济发展速度和对GDP的崇拜导致了资源的掠夺式的开发，更是加剧了资源枯竭型城市的环境污染与生态破坏，而当价格低廉的产品源源不断运送到发达地区之时，留下给资源枯竭型城市的只是微波的根本无法修复损失的利润和千疮百孔的城市。相反，这些资源输入地的城市却凭借着廉价的资源进行二度加工，攫取了更多的利益。

　　2．政府衡平力量的不足导致区域不公的拉大

　　在中国，资源枯竭型城市长期充当低价格初级矿产资源产品输出者的角色，其产品价格中没有纳入应有的资源价格和环境成本。实际上，这些资源产品除了应包括正常生产经营成本以外，还应该包括如因资源耗竭而产生的风险成本；资源开发带来的生态成本；高强度、高危险的矿产资源开发工作所带来的一定的人身危害的劳动投入成本等。但是在传统的计划经济的价格体制下，这些成本都没有被计入，成本完全被扭曲。[20] 沿海的大城市、发达地区、消费这些工业成品的城市在这样的价格体制下，享受了极高的利益。它们既不用承担资源开采的高风险，不用承担因资源开采所造成的种种生态破坏和环境污染的后果，反而享有了低廉的初级产品；资源枯竭型城市并没有得到其资源开采所应得的收益，还要替发达地区和消费这些资源产品的地区买环境的单，使得资源枯竭型城市的经济命脉完全掌握在消费者的手里，经济实力一步步衰退，发达地区却因其资本优势和政策优势一步步前行，最终导致了区域发展的不均衡。

　　综上所述，因为政府对资源枯竭型城市的外部性问题和区域公平问题承担政府职责，在实践中，其不但没有承担其应有的职能，反而加剧了资源枯竭型城市的外部性和区域不公。所以，政府应对资源枯竭型城市的可持续发展问题承担责任，相应的，应对资源枯竭型城市之环境治理承担责任。

　　四、路径依赖——中央和地方政府在承担资源枯竭型城市环境治理之具体责任划分

　　（一）中央和地方政府应承担相异的环境治理责任

　　我国的体制是单一中心层层控制的政府控制模式。在中华人民共和国范围内，政治统治的指令只能由中国共产党领导的中央政府发出，地方各级政府是为了实现政治统治而由中央政府延伸的。在这种制度下，中央政府在政治统治责任中起主导作用，对下层层控制；地方政府在政治统治责任中有所分工。中央应该负责大部分公共安全、社会保障和保险、环境保护的资金来源，地方根据情况适当配套。[21] 事权与财权的相异，使得中央与地方政府应承担的政府责任也应不同，相应的，其所应承担的政府治理的责任也应相异。

　　1．中央和地方政府环境行政能力相异

　　我国实行的是单一制的国家结构形式，如前文所述，是单一中心层层控制的政府控制模式，包括环境保护在内的重大决策、政策基本上由中央政府统一决定。如地方出台的经济发展状况的规划，要以中央规划为蓝本；地方要服从中央政策和决定；地方要遵从中央规划的地方发展方向。在实际情况中，地方各省、自治区、直辖市的政府负责任和主要组成人员由中央政府任命或决定，这些官员的升降与前途命运也与上级政府或中央政府息息相关，他们也势必要遵从上级或中央政府意志。资源枯竭型城市的发展置身于此种国家结构形式中，不得不面临遵命于中央的局面。由前文分析可知，资源枯竭型城市的发展模式是中央规定的，资源低价是中央控制的，区域发展不均衡是中央政府的宏观布局所导致的，所以中央政府应承担起更多的资源枯竭型城市的环境责任。

　　2．中央和地方政府财政能力相异

　　各国分级财政体制的共同特点是：财权财力相对集中于中央，财权财力的下放是审慎的、有限度的。因为中央政府宏观调控和保持经济社会使其协调稳定发展的职责日渐繁重，必须有足够的财权财力保障；另一方面，为了协调地区经济发展，中央应有足够的财力来支付因此而发生的再次分配的费用。在环境领域亦然。中央政府具有比地方政府强大很多的财力支持环境保护事业。

　　在资源枯竭型城市问题上，中央与地方政府的财政能力状况差异更加显著。由前文分析可知，资源枯竭型城市地方政府已步入财政困境，很多城市都面临着入不敷出的局面，且以后的发展过程中面临的环境问题更加艰巨，需要的资金更加庞大，地方政府已无力承担，此时中央政府就需要承担大部分的支援责任。且当初资源枯竭型城市在发展过程中，国有大型资源型企业攫取了大量的地方的资源收益，这些财政税收最终收归中央，按照“谁受益、谁补偿”的原则，中央也应担负更多的地方资源枯竭型城市的环境责任。

　　（二）中央和地方政府各自应承担的具体责任划分

　　1．中央政府应承担的环境治理责任

　　首先，中央政府应承担更多的财政支持的责任。在资源枯竭型城市在发展过程中，以扭曲的市场价格为发达地区提供基础工业产品，这也是为了响应国家的号召和产业布局所做出的牺牲，所以在此，中央政府也有责任对地方资源枯竭型城市的环境问题的治理提供资金。同时，要加大金融财政支持。国家应当采取贴息贷款等多种方式，鼓励和引导各类银行对资源枯竭型城市贷款，尤其要鼓励政策性银行对资源枯竭型城市的资源开发、环境保护、生态修复、发展循环经济等方面提供专项贷款，帮助资源枯竭型城市解决可持续发展的长期资金供给问题。

　　第二，中央政府应从宏观上提供更多的政策支持。中国是单一制集权国家，中央政府享有对国家发展和地方发展的决策权力，地方政府的权力受限。所以为了让资源枯竭型城市顺利转型，走可持续发展路线，中央政府必须提供更多的优惠政策，如税收、财政、招商引资、技术合作、区域合作等方面的政策。如相关产业项目有条件地向资源枯竭型城市倾斜。国家相关重点产业项目的投放，水电站、核电站项目的设置，股票交易所得设置、烟草专卖局的设置等带动了一大批城市的腾飞。在新一轮的发展进程中，中央政府也应有意识地将适合于资源枯竭型城市的大型项目投放到相关城市中进行发展，地方政府有了资金才能更有效地进行环境治理。如法国北部加莱地区和庇卡底地区情况与中国东北相似，它们长期以冶金、煤炭等重工业为经济支柱，随着产业结构调整和环保的增强，这里的工厂大量倒闭，社会问题突出。法国政府希望卢浮宫分馆的建立有助于这个地区的复兴，于是将卢浮宫的分馆设立在法国朗斯。[22] 中央政府在支持地方资源枯竭型城市环境治理的过程当中，也可以采取此类措施，将相关新兴产业布局在适合的资源枯竭型城市中。

　　第三，中央政府应提供更多的环境治理的技术支持。因为资源枯竭型城市地方政府的能力有限，在相关环境问题的治理方面难以寻求到最低廉高效的方式，对于“疑难杂症”更是难以解决。中央政府可从宏观上纵观全局，树立环境治理的典型和标杆，在各个试点城市中找寻到最为有效地环境治理模式并进行推广，加强地区间的技术合作，加强各资源枯竭型城市间的交流合作。

　　第四，中央政府应完善与资源枯竭型城市的相关立法。首先是关于资源枯竭型城市的专项立法。资源枯竭型城市的环境治理问题不是一个单纯的问题，其涉及到社会的方方面面。在环境整治的过程中，伴随着如棚户区的改造、相关公共设施的建立等问题。现在地方政府面对这些具体问题时都较为头疼，因为没有专项的层级较高的立法对其进行规制，没有针对环境治理的具体方法的规定，没有相关具体环境责任的规定。所以，资源枯竭型城市的专向立法迫在眉睫。专项立法的重点应涉及以下几个方面：矿山治理工作，棚户区的改造问题和弱势群体的社会保障问题，针对地质灾害的应急体系的建立等。其次是针对矿产资源税费体制的改革。大多数资源枯竭型城市是以矿产资源为依托的，所以矿产资源税费体制与其发展息息相关。中国的矿产资源税费体制存在着许多问题，矿产资源税费体制的重构也是目前财政部的重点项目之一。矿产资源税费体系的构建是一项艰巨而复杂的系统工程，不断完善的新矿产资源税费制度将会成为矿业乃至整个经济发展的重要推动力。需要加快矿产资源税费体制改革，让相关税费制度真正利于引导市场，将矿产开采的外部性内部化，由于矿产资源税费体制改革是个极为复杂的问题，关于改革路径笔者在此不作详述。

　　第五，可建立生态区域补偿制度。资源枯竭型城市的发展进程要放在中国的大环境下进行讨论，中央政府的“让一些地方先发展起来，沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，内地要顾全这个大局”这个构想本身就是一种社会不公。基于东部加快发展的国家发展战略，使得无论是中央调控资源还是市场配置资源，这两个方面都有利于资源向东部汇集。这也使得资源枯竭型城市的发展是以牺牲自我利益，满足中央布局为代价的，是以付出生态成本，惠益中国全局发展为代价的。但是社会公正、共同发展、共同富裕是社会主义制度的本质要求，也是社会主义的发展目标。按照“先富带动后富”的理论，东部发达地区，此时应顾全大局，弥补非均衡发展带来的非公平缺陷，缩小发展差距，促进区域协调发展。生态补偿制度有利于衡平地区发展不均衡的问题。国家“十一五”规划已将我国划分成四类主体功能区，补偿的责任主体也更加清晰，研究建立生态补偿机制的时机已经成熟。如《西部大开发“十一五”规划》也明确提出了建成“资源合理开发机制”、“健全矿产资源有偿占用制度和矿山环境恢复补偿机制，增强地方经济发展的活力和动力，实现可持续发展。完善重要资源产品价格形成机制，合理调整煤炭、石油、天然气等资源产品价格。加快改革资源税征收制度，理顺资源税费关系”[23] 这说明，这些弥补公平缺失的政策建议，已经受到国家的重视和采纳，下一步是如何实施和实现的问题。笔者在此提出要建立受益地区与资源枯竭型城市之间的“区域生态补偿”制度，即从东部沿海发达地区的税收中，抽取专项资金用于补偿资源枯竭型城市的生态环境治理。

　　2．地方政府应承担的环境治理责任

　　首先，资源枯竭型地方政府应该提供完善的基础设施，如污水处理厂、垃圾填埋场，在现有的基础上重新规划城市布局，让城市发展形成“聚首效应”。

　　第二，要积极地解决现有的具体的环境问题。如矸石堆的清理，尾矿的回填，地下水污染的治理能。要重视对新技术、新工艺的开发。资源枯竭型城市地方政府在面对矿山勘测、治理和土地复垦等工作时，最为头疼的问题之一都是技术的匮乏。很多问题地方政府只能利用传统的技术进行治理，但是效率低下，资金高昂。另一方面，资源枯竭型城市还面临着节能减排的重压。这些城市本来的能耗本来就大大超过其他城市，如2008年，湖北黄石的GDP综合能耗为2.31吨标准煤，大大高于全省平均水平，居全省第一位；二氧化硫排放量为6.74万吨，化学需氧量排放量为1.65万吨。在“十一五”期间，国家下达了节能减排的指标，在“十二五”规划中也重点提到了节能减排的要求，所以这些城市为了完成指标，必须重视探索新工艺，新技术，实行清洁生产、循环经济，走绿色产业之路。

　　第三，要建立完善的政府环境应急措施。大多数以矿产资源为依托的资源枯竭型城市目前面临的主要环境问题之一就是因矿产开采所诱发的地质灾害问题。这些资源枯竭型城市面临的环境问题不仅是单纯的环境污染和生态破坏，还有生态安全的问题，所以，政府不仅要进行“恢复性”的环境治理工作，还要做好相关地质灾害的应急措施。如建立地质灾害防控制度：对资源开发和利用过程中的环境影响评价和地质灾害危险性评估，实施动态监测，对资源型城市的地质灾害进行综合防控，同时鼓励和支持地质灾害防治科学技术的研究。

　　第四，要加强公众参与机制，重视弱势群体权益保障。在地方政府层面加强环境领域的公众参与有以下几方面的益处：首先，地方政府的行政能力有限，不可能完全地详细了解到全市环境问题发展变化的动态，加强公众参与的路径，有利于民众表达民意，向政府提供咨询，弥补行政资源的不足；其次，资源枯竭型城市中的民众之间对环境利益的诉求差异比其他城市更为显著，因为资源枯竭型城市中下岗职工的比例更多，作为弱势群体，环境破坏与污染更易侵犯其权益，另一方面，大部分资源枯竭型城市中还存在大量矿山遗留下来的棚户区，作为不同的市民阶层，他们的环境利益诉求均不同，开拓多元化的公众参与机制，有利于公民向政府表达自己的利益诉求，从而让政府了解民意，尽可能地有差别地权衡各方利益。第三，拓宽公众参与的路径有利于公民限制政府权力。因为地方政府在进行土地复垦、矿山治理等专项环境整治项目时会动用大量资金，如果没有有效地社会监督，很容易引起权力寻租，加强公众参与机制，让政府定期公布环境信息和专项整治情况，让政府将用于环境治理的资金用途透明化，有利于社会监督的建立。




【作者简介】
王树义，单位为武汉大学环境法研究所。郭少青，单位为武汉大学环境法研究所。


【注释】
[1]数据来源于国家统计局截至2008年针对全国城市数量的的统计数据。
[2]资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。按照资源的种类，可分为煤矿城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等类型.
[3]这44个资源枯竭型城市分别：辽宁省的阜新市、盘锦市、抚顺市、北票市（县级市）、葫芦岛市南票区、葫芦岛市杨家杖子开发区、辽阳市弓长岭区；吉林省的白山市、辽源市、敦化市（县级市）、九台市（县级市）、舒兰市（县级市）；黑龙江省的大兴安岭地区、七台河市、伊春市、五大连池市（县级市）；内蒙古自治区的阿尔山市（县级市）；安徽省的淮北市、铜陵市；河南省的焦作市、灵宝市（县级市）；湖北省的黄石市、大冶市（县级市）、潜江市（县级市）、钟祥市（县级市）；湖南省的耒阳市（县级市）、冷水江市（县级市）、资兴市（县级市）；江西省的景德镇市、萍乡市；山西省的孝义市（县级市）；山东省的枣庄市；河北省的承德市鹰手营子矿区、张家口市下花园区；宁夏回族自治区的石嘴山市；陕西省的铜川市；甘肃省的白银市、玉门市（县级市）；四川省的华蓥市（县级市）；重庆市的万盛区；云南省的个旧市（县级市）、昆明市东川区；广西壮族自治区的合山市（县级市）；贵州省的铜仁市万山特区。
[4]曲成彬：《辽宁省资源型城市环境问题对策研究》，东北大学2006年硕士学位论文，第8-9页。
[5]根据2007-2009年《中国统计年鉴》整理而来。
[6]刘玉宝，谷人旭：《我国煤炭资源型城市环境问题研究》，载《枣庄学院学报》2006年第4期，第95页。
[7]根据2007-2009年《中国统计年鉴》整理而来。
[8]刘芮葭：《煤炭资源枯竭型城市的环境复杂性研究》，载《煤炭科学技术》2007年第6期，第93页。
[9]刘树根，朱南文，郑毅：《环境污染问题对资源型城市发展的制约与应对策略分析》，载《环境污染与防治》2010年第7期，第94页。
[10]李咏梅：《资源型城市的环境保护与可持续发展》，载《生产力研究》2006年第6期，第125页。
[11]张晶，韩丽红：《资源型城市环境保护问题初探》，载《资源与产业》2007年第6期，第1页。
[12]赵胜玉：《淮河水质回原点危言耸听，600亿治污投入子虚乌有》，//www.chinanews.com/news/2004/2004-09-12/26/483166.shtml，最后访问：2011年2月25日。
[13]李亚楠：《张家口获3亿元矿山治理资金》，//www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201103/t20110321_825517.htm，最后访问：2011年3月15日。
[14]数据来源于湖北省国土资源厅《关于资源枯竭型城市矿山地质环境治理项目报告》。
[15]参见国家统计局城市社会经济调查司编：《中国城市统计年鉴2009》，中国统计出版社2010年版，第235-242页。
[16]张晶，韩丽红：《资源型城市环境保护问题初探》，载《资源与产业》2007年第6期，第4页。
[17]数据来源于湖北省国土资源厅《关于资源枯竭型城市矿山地质环境治理项目报告》。
[18]世界银行：《让服务惠及穷人：2004年世界发展报告》，中国财政经济出版社2004年版，第34页。
[19]龙如银：《资源外部性与矿业城市补偿机制探讨》，载《中国软科学》2005年第3期，第150-154页。
[20]参见龙如银：《资源外部性与矿业城市补偿机制探讨》，载《中国软科学》2005年第3期，第151页。
[21]参见安秀梅：《中央与地方政府目的责任划分与支出分配研究》，中国财政经济出版社2007年版，第19-40页。
[22]参见《卢浮宫将在法国朗斯建分馆》，//book.sina.com.cn/c/2004-12-09/3/138637.shtml，最后访问：2011年4月20日。
[23]参见《西部大开发“十一五”规划》。