试论我国消费者公益诉讼制度

【关键词】消费者；公益诉讼
【写作年份】2012年


【正文】

在我国民事诉讼中，消费者只能提起私益诉讼，而不能为他人或公共利益提起公益诉讼，缺少保护公共利益的诉讼机制。近年来随着经济的发展，消费者受到侵害的现象与日俱增，如发生的毒大米、“苏丹红”辣酱、地沟油、三鹿奶粉等食品安全事件让广大消费者谈“食”色变。虽然社会公众的维权意识不断提高，但目前我国法律对于消费者权益的保护似乎形同虚设。在消费者权益保护法所规定的五种消费争议解决方式中，理论上只有司法途径才是最权威、最有力度的方式，所以我们有必要从司法层面上反思，认真探讨传统诉讼手段为什们不适合用来解决当今的消费纠纷以及怎样对它进行适当变革的问题。笔者认为，我国亟待建立消费者公益诉讼制度，惟有建立消费者公益诉讼制度，目前消费者面临的法律困境财可能达到解决。

（一）我国消费者诉讼制度存在的问题

我国消费者权益保护立法虽然体现了对处于弱势方--消费者的倾斜，但没有考虑到消费纠纷的一些主要特点，也没有顾及到消费者与生产经营者在诉讼资源拥有量上存在的悬殊差别，表现出以下问题：

1、诉讼主体制度不健全

我国目前的消费者诉讼制度是以私权保护为核心内容的，虽然根据现行民事诉讼法中所规定的代表人诉讼制度，可以实现对多数人权益的保护，但在原告资格这一问题上所采取的“窄口径”做法使得一般的公众被排除在了诉讼之外，而且通过代表人诉讼实现的“多数人”利益仍然是私人权益，对象仍然是特定的，只不过它这里的“私”是一个扩张化的集合体概念罢了；通过代表人诉讼方式救济的只能是现实的受害者，它仍然是事后性的、补偿性的，无法起到有效的事前防范作用。有权发动消费诉讼的原告必须是受害者本人，即诉权的享有者必须是具有实体上利害关系的当事人。虽然我国《消费者权益保护法》赋予了消费者协会等消费者组织支持起诉的职能，但这种支持仅仅是道义上的或者物质上的，本身并无原告资格。因此，立法上对消费诉讼的定位是旨在对消费者的权益进行回复与补偿的民事诉讼。这种纯事后性、消极的诉讼机制在制裁不法商业行为上的功用上明显有些力不从心，而经营者的侥幸心理与投机行为则在这“挂一漏万”的处理方式中找到了生存空间。

2、举证责任不均衡

《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”负有举证责任的当事人举证不能或者举证不充分，致使事实处于真伪不明状态时，由主张该事实的当事人承担不利的诉讼结果。这种举证责任分担原则，在一般案件中是公正和合理的，但消费行为具有非正式的和口头交易的特点，一般只涉及卖主和消费者两人，没有第三者在场，消费者难以提出人证和物证。而且即使提出了人证、物证，由于现代消费日趋复杂化，消费者缺乏相应的技术知识，消费者与经营者存在严重的信息不对称，因此不易证明生产者、经营者有过错及过错行为与结果之间有因果关系。这是消费者寻求司法救济面临的举证困难。

3、诉讼效益不经济

传统诉讼程序有形式化的要求，必然地要花费较多时间及金钱，而且律师参与程序及由此带来的费用也属必要。诉讼所具有的这些特征在很多情况下使得消费者对是否诉诸法院感到难以选择，从而加剧了消费者在纠纷中所处的劣势。虽然法律援助以及一些地方公共团体试行的诉讼资金贷款制度可以作为救济方法，但这些制度适用的条件比较苛刻。为了到法院讨个“说法”，消费者可谓是疲于奔命，往返奔波，耗费大量的时间和精力；再加上不菲的诉讼费用、律师费及其他开支，最后即使获得胜诉判决，也常让人感觉是入不敷出，得不偿失。这种局面在小额纠纷中表现得更为突出。如此的诉讼不经济，必然导致消费者对法院望而却步。

（二）我国建立消费者公益诉讼制度的理论困难

1、原告起诉资格障碍

有学者指出消费者公益诉讼本身并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，谁有资格成为原告启动公益诉讼成为首先要解决的问题，因此可以说当事人适格问题是其最大的障碍。

所谓当事人适格，是指在具体事件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”，具有该权能或地位的人就是“正当当事人”。虽然在理论上。任何民事主体都可以成为诉讼当事人而且实践中国外的民事诉讼也往往只要求当事人向法院递交符合法定形式要件的诉状，诉讼即可开始，不存在案件的受理程序。

诉之利益是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则在我国立法中有明确的体现，按照现行《民诉法》第108条的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。法院在受理案件时，对起诉人是否与本案有直接利害关系主动予以实质审查。这种做法成为了消费者公益诉讼的最直接和重大的制度障碍。对于像王海这样的个体，只有先自己“买假”，成为现实 受害者，然后才能“告假”，其行为与其说是睿智不如说是既定制度下的无奈选择和传统诉讼制度的尴尬。对于消费者团体，更因其并未参加实际交易，没有“直接利害关系”而无法起诉。而且从《消法》的规定看，消协在这方面的职能充其量只是“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼”，也即消协只能支持不能直接起诉。至于一些没有直接受害人或者虽然有直接受害人，但其因各种原因不愿起诉或不能起诉的案件，消费公益诉讼就更无谈起了。应当承认，“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权以节省司法资源具有一定的意义，但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”越来越不利于对当事人合法权益的保护。为此，有必要通过对诉之利益的重新解释，扩张当事人适格的基础，使更多的热心民众可以参与公共利益的保护。我国的许多专家学者也提出要扩张当事人适格，建议在民事诉讼中明确当事人的概念，修改《民事诉讼法》中关于原告是与本案有利害关系的当事人的规定。因为在起诉时要求原告在实体上与本案有利害关系，需要查清是不现实的。这种利害关系只要当事人“声明”即可。

2、判例的效力障碍

所谓判例，是指由法院对典型案件审理终结时所作出的，可作为典范的判决。判例法的一个重要原则就是“遵循先例原则”，即“法院应遵守在该法域内高级法院在先前类似案件中阐明的法律。如果其逻辑上基本相同、合理的”。但是目前我国还没有判例制度，宪法、法律及司法惯例均不承认法院先前的判例具有法源地位，法院的判决仅对本案中的当事人有效。有这样一个案件，北京的银行规定遗失牡丹交通卡要交100元补卡费，市民喻某因此将工行北京分行和宣武支行告上法庭。2005年2月1日，法院作出终审判决，被告返还喻某补卡费69.20元及利息。尽管这一判决是公正的，但300万同样持有牡丹交通卡的北京市民却不可能从喻某的胜诉中得到实惠，甚至连喻某自己下次丢了牡丹交通卡，他仍然有可能不得不交纳100元补卡费，然后再打一次官司。这样的公益诉讼，虽然还不能说是无效的，但至少效率低的可怜。有人因此提出，如果没有合适的判例制度相配套，公益诉讼终究只具有新闻价值或唤醒民众自我保护意识的教育价值，而难以给消费者带来更多的好处。

3、法律责任制度的缺陷

现有的民事责任方式在消费公益诉讼中显然难以胜任维护社会公共利益的重任。其一，损害赔偿是常用的民事责任方式，但在垄断、不正当竞争等消费公益诉讼中社会公共利益的损害难于精确计量，即使是可以计算的个人利益损害，也由于人数不确定而存在困难。其二，当违法行为已经发生，事后补救又难于达到维护公共利益的目的时候，对违法经营者予以罚款、限制或抑制其行为能力，如吊销许可证、执照、分割企业等，就成为发挥法律的制裁功能，一定程度上防止违法行为再次发生的必须。但是在我国，这些措施属于行政责任方式，只有行政机关才能适用，法院无权采用。因此让法院仅仅在现有民事责任的框架和职权内对公益诉讼案件进行裁决，将难于产生应有的效果。对此，有学者指出，在诸如消费者保护等经济法的公益诉讼案件中，“需要救济的损害以及需要制裁的违法行为，都与一般的民事案件有很大不同，因而在法律责任制度上也必须要有新的突破。应当建立一类独立的经济法责任，主要包括经济责任或财产责任、经济行为责任、经济信誉责任和经济管理责任。从性质上讲，它既包括违法人向对方承担的民事性质的责任，也包括向国家和社会承担的行政性质的法律责任。”。

4、程序保障理念与法院审判权边界的冲突

“二战”后，随着人权观念的日益深入人心，许多国家纷纷将公民诉讼权作为基本人权写入宪法。诉权保障呈现出国际化和宪法化的趋势。但是，我国宪法几经修正，至今仍然未有关于公民诉讼权的直接规定。与之相关的是，我国的法院动辄以某一类型纠纷不属于人民法院管辖范围或法律没有明确规定为理由不予受理或驳回起诉。例如，在清华大学学生诉北京电信200卡案中，原告请求法院发出公告，以便其他同类受害者进行权利登记。法院并未支持该项请求，其理由是：按我国《民事诉讼法》第55条规定，法院只是“可以”发公告，而不是“必须”发公告。因此，法院不发公告是不违反法律规定的。然而，这种做法却导致了大量受害者在不知情的情况下未能参与保护自己利益的诉讼。随着我国司法改革的推进，公民诉讼权的保障日益受到重视，有学者认为，我国“应当以公民裁判请求权这一程序基本权的保障和实现作为设计和运作民事司法制度的最高理念”。

5、激励机制的缺失

人是社会的也是经济的，消费者也不例外。我们已经看到了公益诉讼对避免大众消费者受害，维护公共利益上的作用，但如果忽视原告在经济上的期待，对其缺乏应有的奖励，那我们将很难要求消费者始终“无私奋斗”，更何况我国公民的维权意识虽然觉醒但尚处萌芽，传统的中庸、厌诉思想影响深远，在无任何回报机制的激励下，如何维持消费者个人的维权“热情”呢？获得惩罚性赔偿金无疑是一个激励办法，但现行《消法》关于惩罚性赔偿金的适用范围单一仅限欺诈，数额过少仅为1倍，无法满足激励需要。因此，笔者建议，消法应扩展惩罚性赔偿金的适用范围，提高惩罚数额，其标准可选择足以使经营者付出因其不法行为已经得到或者可能得到的所有利益为限。同时，对于未受直接损害的消费者或组织而言，建议借鉴美国1986年《错误索赔法》修订案，规定对败诉的被告处以一定数额的罚金，原告提起公益诉讼胜诉后有权从被告的罚金中提取15-30%的金额作为奖励。一切合理付出，都应该得到赔偿，避免民众陷入得不偿失的窘困境地，影响他们进行公益诉讼的积极性。

（三）构建我国消费者公益诉讼制度的思路

1、完善消费者公益诉讼当事人适格制度

（1）健全诉讼原告资格制度的理论基础。我国当事人适格制度奉行的直接利害关系原则已不能适应社会发展的需求，应当对这一原则进行修改。

当然，对当事人适格的扩张必须有一定的限度，有学者认为，若一概承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以负荷，其自身的功能也会发生异化。即使在公益诉讼发达的美国，虽然法院对原告起诉资格问题已经作出巨大让步，但这并不意味着对原告没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫公共利益的大旗而提起诉讼。一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据。“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上、环境舒适度上等非经济上的损害亦包括在内。

（2）关于适格当事人的具体建议。出于权利必须救济和解决纠纷等诉讼目的的考虑，赋予非实体争议的第三人以程序含义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围。因此笔者认为，应当改革传统理论，将“诉的利益”作为原告适格的衡量标准和司法救济的对象。为了维护消费公共利益和社会的公平秩序，有必要在消费者公益诉讼领域赋予较为广泛的主体以“诉的利益” 以及独立的诉权。建议法律应规定下列主体可以分别单独提起公益诉讼：

①国家

大陆法系国家如法国、德国、日本的民事诉讼法中都规定了检察院作为国家和社会公共利益的代表，对公益案件有权以当事人身份起诉。在我国，目前检察院的“公益诉讼”只涉及刑事案件，民诉法尚未对其民事公益案件的起诉权作出规定，但基于其国家和社会公共利益代表和法律监督机关的法定地位，笔者建议在民诉法修改时明确规定其诉权。检察机关提起民事公诉虽然目前存在很多理论上的缺陷，但从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关可以提起民事公诉以维护公共利益。我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。法律应规定检察机关与行政机关直接提起公益诉讼的权力。从我国国情出发，检察院通过提起民事公诉的方式弥补公共利益保护方面，特别是对有重大影响的侵犯消费者权益事件也具有现实的必要性和紧迫性，检察人员的素质、检察业务特别是民事行政检察业务的开展水平、社会对检察职业的认同程度和法律赋予检察机关的法律监督职权，都为检察机关作为公益诉讼的提起人打下了良好的基础。当然，检察机关提起民事公诉的范围应当根据国情进行适当的限制。

②受害消费者

一方面原告是直接受害的消费者，另一方面该侵害行为又同时损害或威胁到消费者公众利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益两方面内容的消费者公益诉讼。此时，私人诉讼作为执行公共法律的方法之一，私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部在于使做出不当行为的经营者通过付出代价，从而为社会福利作出贡献，其真正价值在于对大众侵权的制约和震慑。

③消费者团体

团体诉讼是将具有共同利益的众多消费者提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的消费者团体如消协，由消协提起诉讼。因为消费者团体无论在人力、物力、财力以及信息取得等方面，都较个人有明显优越性，更有利于消费者公众利益的切实维护。从其他国家或地区的立法经验来看，一般来说，社团无权直接行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。如我国台湾地区《消费者保护法》规定，当经营者有重大违反该法规定的行为时，由消费者保护官或消费者保护团体向法院诉请停止或禁止。但同时也规定团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，即从消费者个人那里获得授权后，以团体自己名义提起损害赔偿诉讼。笔者认为，在这个问题上其实我国著作权集体管理制度已进行了有益的立法尝试。故建议修改消协职能条款，改良目前形同虚设的支持起诉制度，赋予消协不作为请求之诉权和接受消费者委托行使损害赔偿请求之诉权。

④相关公众

这里的相关公众应理解为包括全社会的消费者。这种诉讼在我国台湾地区也被称为“民众诉讼”。目前我国对消费者的概念尚无明确界定，《布莱克法律词典》对消费者的定义是：“消费者是与制造者、批发商和售零商相区别的人，他是指购买、使用、保存和处分商品和服务的个人或最终产品的使用者。”照此，消费者的界定可以从两个方面来入手，一是商品和服务的购买者、使用者，但购买商品或者接受服务之后又转卖出去的除外；二是他与经营者是对称，即要么是经营者要么是消费者。从这个意义上来说，职业打假者和公益律师当然也是消费者(或者是潜在的消费者)，也具有“诉的利益”。如果公益与私益并存时，法律不仅要保护公益，而且也同时保护相关私人的利益，此时赋予私人以诉权的同时，也赋予“公益维护者”以维护公益为目的的诉权。笔者认为职业打假者的动机虽不单纯，但问题是我们凭什么去要求他们付出了巨大的代价却仅仅只是为了公共利益？缺乏回报机制的公益行为注定缺乏稳定的特性。我们对打假者的“私利” 本应予考虑，在英美国家不就存在“告发人诉讼”的形式吗？该制度允许个人或实体为维护公共利益可代表政府起诉不法行为人，在胜诉后该私人告发人则可获得赔偿额最高30%的分配，该制度现在已经成为最有效的对付消费欺诈的手段之一。笔者建议，民诉法修订时应规定任何公民为维护公共利益，保护消费者的权益，都可以针对侵害多数人利益的经营者提起不作为之诉或者赔偿诉讼，法院不得拒绝。

2、确立消费者公益诉讼判例参考制度

要想使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，就有必要将判决效力扩张。笔者认为我国应逐步确立判例制度，以弥补制定法的不足，维护司法统一，提高司法效益。如果法官能够援引判例，对类似案件作出类似判决，并且这一规则被当事人普遍预见，经营者就只需依例承担义务即可，这就等于大大降低了消费者维权的成本，也降低了全社会的纠纷解决成本，符合经济和效率原则。实际上我国一直存在着判例法的历史传统，建国后，我国虽然确立了成文法的模式，否定了判例的法源效力。但是最高人民法院结合案例进行司法解释的历史却由来已久，80年代后最高法院开始以内部文件下发典型案例，供各级法院审理案件时内部掌握。自1985年起，最高法院又开始以《最高人民法院公报》的形式发布案例，并在1999年公布的《人民法院五年改革纲要》中提出，2001年起经最高人民法院审判委员会讨论决定的适用法律问题的典型案件予以公布，供下级法院审判类似案件时参考。笔者认为，虽然这些案例目前还并不具备法源效力，但客观上对各级人民法院在审理同类案件时具有相当重要的参考价值，已经可以说是判例法的雏形，为判例法制度的创制准备了条件。

3、改进消费者公益诉讼代表人诉讼制度

我国代表人诉讼制度的产生是基于市场经济发展和解决现代型纠纷的要求，但在实践中已暴露出许多缺陷。与美国的集团诉讼（在美国，当大规模的消费侵权事件发生时，具有同一事实或法律关系的当事人被拟制为一个群体，群体中的一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个体）相比较，集团诉讼的目的已不仅仅是保护受害人的私人权益，而侧重于保护社会公共利益，采用申报退出的制度就是为了尽可能扩大救济范围，保护公共利益。这一理念无疑与现代型纠纷日益增加的现状更为吻合。而代表人诉讼由于设置了权利登记、要求具体受害人明示授权等限制，在保护公共利益方面不尽如人意。考虑到我国的具体情况，直接引入集团诉讼不但难以操纵和控制，而且会颠覆现有的诉讼法体系，显然是不可行的。但是，我们可以借鉴集团诉讼的先进之处，改进代表人诉讼制度以适应时代的要求。

（1）修改权利登记制度，解决“搭便车”问题。代表人诉讼判决的效力具有间接的扩张性，经过登记权利程序的原告胜诉后获得补偿，未登记参与诉讼的其他受害者在诉讼时效期间内提起诉讼就可以使用该判决，也可以获得补偿，一个人获得补偿是不会排除其他人获得同样补偿的。因此，某些当事人不愿为参与诉讼而付出成本，等到胜诉之后，在诉讼时效期间内再提起诉讼免费获取补偿。但问题在于，如果所有人都采取这一行为方式，诉讼集团根本无法形成，也就无法提起诉讼，结果是谁也无法免费搭别人的便车。有学者认为可将《民事诉讼法》第55条的规定修改为：“人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼的，适用该判决、裁定，但所获补偿将酌情减少。”这样规定将有利于促进当事人诉讼集团的形成，并逐渐消除“搭便车”的行为。

（2）允许被告提起禁止性诉讼。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多的公益诉讼中，原告的目的不仅仅是索赔，而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为，保护潜在的受害者，因此，笔者认为应当明确赋予原告提起禁止性诉讼的权利。

（3）放宽代表人诉讼的适用条件。代表人诉讼要求众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类，即多数人之间存在共同诉讼人间的利益关系，这样把代表人诉讼局限在很小的范围内。笔者认为，可以借鉴集团诉讼的做法，允许具有共同法律问题或是事实问题的众多当事人提起代表人诉讼。

4、改变消费者公益诉讼举证责任规则

传统民事诉讼法规定原告必须承担严格的举证责任，但是，在消费者诉讼中，也要求原告方承担如此严格的举证责任，就会出现大多数受害者的权益难以得到保护的局面。由于欺诈故意作为一种主观状态，隐藏在行为人的内心，他人很难了解，更难以就此举证，因此，必须根据行为人的外部行为来推断其是否具有欺诈故意。由于消费者欠缺相关知识，而且力量单薄、财力有限，主观欺诈故意又难以外化，极难把握，若由他们来举证，无疑存在很大的困难，因此，应由经营者对其欺诈故意的不存在负举证责任。消费者公益诉讼的原告只需提出经营者有侵害消费者公众利益行为的初步证据，即可以支持其请求；至于侵害事实是否确实存在，侵害行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担，若被告否认其有该不法经营行为，或否认其行为会造成那样的损害结果则必须提供反证。

5、改革消费者公益诉讼费用制度

消费者会不会提出诉讼的决定，多数情况是与诉讼所需费用相关。因消费者公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。因此，在为消费者公益而诉讼的时候，应该考虑是否存在特别的制度。如2005年1月，广东顺德区消保委设立了“公益诉讼基金”。设立基金目的是让消费者在涉及重大公众利益和不公平事件的情况下，在经济上及法律方面得到协助。我们认为，消费者组织或公民提起的消费者公益诉讼，其诉讼费用可通过以下方式转嫁：一是诉讼费用保险。这实质是一定范围内缴纳保险费的人在为个别的保险人发生的诉讼而承担全部或部分诉讼费用；二是成立公益诉讼基金会。从每件胜诉的公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源；三是可以考虑采取让国家及地方负担，或者通过征收消费税等方法，让包括暂时并不利用司法程序的一般消费者负担一部分。

6、完善法院司法建议职能

我国三大诉讼法都有“司法建议”制度的规定，当人民法院在审理案件发现有涉及不宜由法院直接处理的问题时，有权向有关国家机关提出意见和建议，要求后者依法予以处理。司法建议权并非法院的审判权，但它是审判权的必然延伸和有益补充，是法院依法履行职责的一项不可忽视的司法活动。然而我国目前对司法建议无论是理论研究、实践认识还是立法重视上都很不到位，民诉法只规定了对拒不协助法院调查和执行的单位主要负责人或者直接责任人员可以提出予以纪律处分的司法建议，范围是十分狭窄的。笔者认为，司法建议制度应当成为沟通司法、行政两个系统的桥梁，明确规定法院在消费公益诉讼案件中具有司法建议权，并加强监督、建立备案审查制度。对接受司法建议的行政机关，应根据司法建议和有关法律进行处理，并将处理情况告知人民法院。

7、建立消费者公益诉讼激励机制

各种不合格的商品导致对消费者损害的案件频繁发生，尽管消费者可以通过一般损害赔偿而获得补救，但由于大公司财大气粗，补偿性的赔偿可能难以对其为追逐赢利而制造和销售不合格甚至危险的商品的行为起到遏制作用，这就需要通过惩罚性损害赔偿的办法来遏制不合格商品的泛滥，阻止企业生产危险的商品，从而保护广大消费者的利益。这有利于制止未来的潜在危险的发生，因为，从经济学的观点来看，惩罚性赔偿将给不法行为人增加一种经济上的负担，即使对那些拥有足够的财产的人，惩罚性赔偿也会使其真正感受到所付出的代价，这就可以促使行为人采取较为安全的措施以防止损害的发生或者将事故发生的危险降低到最低的程度。我国《消费者权益保护法》关于赔偿数额规定得太过单一，即赔偿额为消费者购买商品的价款或接受服务的费用的一倍，即“一加一赔偿”制度。由于其规定的赔偿数额单一，不管经营者主观过错程度如何，损害结果如何，统一适用“一加一赔偿”，这引起经营者的过错程度与责任轻重失衡，所以“一加一赔偿”制度应当予以修正。笔者认为，可以参考目前《食品安全法》实行的10倍惩罚性赔偿金制度。而且原告提起公益诉讼胜诉后有权从被告的罚金中提取一定的金额作为奖励。

8、适当防止滥诉

当代各国法律对权利的限制普遍采用“对权利附条件”的方式，即法律在确认某一权利的同时，提出一定的要求或条件。这是一个问题的两个方面。一方面诉讼成本的降低和激励机制的建立能极大鼓励消费者积极起诉，另一方面无度的滥诉又势必造成司法“拥堵”，增加法院财政负担、降低审判质量，且对社会造成长远意义上的不经济。因为公益诉讼的成本无论如何分担，代价依然不小，不过是进行了分散和转嫁，多数情况下大部分甚至全部成本势必只能由被告承担，加上媒体对这类案件的特别关注，对被告而言不管案件胜败如何，都会产生一定消极影响。因此，如果不控制滥诉，实际上是在维护以原告为代表的一种公共利益的同时，有意无意牺牲了另一种公共利益。因为从整个社会来看，这些作为被告的大公司、大企业，其存在本身就是促进经济发展这种社会公共利益的体现。此外，滥诉造成社会道德风险增加也在所难免。所以笔者认为，在建立公益诉讼制度的同时有必要设立该诉讼的前置程序，由法院对公益诉讼进行审理前的预审或者举行听证，以起到过滤的作用。另外，根据司法最终解决原则，司法介入公共利益应当尽可能以穷尽其他公益救济手段为前提，因此应规定除不涉及国家机关行政执法权外，原告提起消费公益诉讼前，应当首先通过揭发、检举、控告请求行政机关保护公共利益，只有当行政机关逾期拒不履行职责时，公益诉讼才能进行。以公共利益确实受到侵害，影响到大多数人的合法权益为起诉条件，将“就同一侵害行为已经提起公益诉讼的，或者在受害人已经提起停止分割的诉讼时，不得再提起公益诉讼”等列为排除条件。为了防止原告在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的困境和司法资源的浪费，可以规定其在法院受理案件前缴纳适当数额的保证金，作为其完整参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼终结后，将如数退还保证金及相应的银行利息。

在我国进一步加强社会主义民主，健全社会主义法制、依法治国的今天，应当由国家机关、社会组织和广大公民通过法律手段共同来维护消费者公共利益，而建立消费者公益诉讼制度，就是把人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来的一项重要制度。




【作者简介】
滕云，单位为扬州市江都区人民法院。