中国环境法上原因者责任原则序论

【出处】环境法研究网
【关键词】环境法；原因者；责任原则
【写作年份】2011年

【正文】


引言

本文将介绍中国环境法原因者责任原则（目的）的内容、根据及具体制度，主要着眼于原因者责任原则适用的领域、“原因者”的范围、“原因”的意义等，此外，对具体的原则进行修正或者相对化时，以探求并讨论其主要条件为目的进行序论性的考察。

“原因”、“原因者”这样的词汇可能不多见，所以要进行相关的说明。原因者责任原则，通常被称为污染者负担原则（PPP），在此具有这样的含义，即为了防止污染，即公害，污染者必须承担相关的必要费用（包括公害的善后清理）。但是，对于为保证资源的可持续利用而必须由谁采取资源再利用措施这种情况，该原则并非一定适用于环境污染、公害预防（乃至善后清理）的问题上，采取措施的费用及由谁采取该措施等问题，均可适用之。原因者责任原则的含义便是，谁造成了必须采取一定措施才能解决的环境问题，即引发了原因，谁就必须要承担责任（采取防止措施和事后措施的责任及承担其必要费用的责任）。

本文就此含义下的原因者责任原则，为讨论中国对此的研究状况，因此考察并论述中国对该原则的基本思想。

一、中国原因者责任原则的概念

1、 基本文献中的原因者责任原则的概念

中国环境法中原因者责任原则主要是对环境污染者及利用者课以一些怎样的责任，对其内容，学者给出了各种不同的表述，因此该原则的含义并不明确。参考中国有代表性的环境法教科书，对其概念作如下所述。

首先，作为原因者责任原则的环境法原则，王灿发在其所著的《环境法学教程》中举出了损害环境者付费原则。[1]此原则的含义是，给环境造成负面影响的人，必须承担环境损失费以及为应对环境污染、破坏而采取相关措施的费用。此原则主要是有关金钱负担的原则。[2]此外，该原则主要适用于环境污染、环境破坏方面，并非仅限于公害。但是，该原则是否适用于资源再利用的资源循环问题，是不明确的。

吕忠梅《环境法学》中列举的原则略广泛一些，其中说到“污染、破坏环境者应承担治理污染、恢复生态环境的责任（环境责任原则）”。[3]根据吕的观点，该原则的核心内容是，“污染者治理污染（谁污染谁治理）原则”和“开发者保护环境（谁开发谁保护）原则”，制度上具体的表现便是排污收费制度[4]及限期治理制度等，[5]但并非仅仅与金钱负担有关。对于适用领域的观点基本上与王灿发的立场相同。

金瑞林主编的《环境法学》，举出了“开发者恢复、修复、保护环境（开发者养护）原则”和“污染者治理污染（污染者治理）原则”。[6]这一点，虽与吕所说的环境责任原则在表达上不同，内容基本上是相同的。[7]

蔡守秋主编的《环境资源法学教程》与吕的表述相同，同样使用了“环境责任原则”的用语，[8]但列举的内容比吕丰富，除了“污染者治理污染（谁污染谁治理）”、“开发者保护（谁开发谁保护）”、“破坏者恢复（谁破坏谁恢复）”等原则外，还有“利用者补偿（谁利用谁补偿）”、“管辖者负责（谁主管谁负责）”、“承包者负责（谁承包谁负责）”等原则。[9]后二者，因与环保机关的行政责任有关，因此与所谓的原因者责任原则没有太大关系。如此，在原因者责任原则的内容方面，与吕等所表述的环境责任原则存在较大差别。实际上，破坏、污染环境者的责任，可总结为“污染者负责（谁污染谁承担责任）”和“破坏者负责（谁破坏谁承担责任）”。[10]该书认为责任的内容包括治理污染、支付排污费、采取预防措施、回复原状，并强调预防措施与其他措施相比存在特殊之处，事前措施也是原因者责任原则的一部分，[11]这一点是与吕的观点不同的。此外，对于“利用者补偿”原则下的“利用者”的界定，曹明德认为应该从广义上加以理解，即不仅包括狭义上的利用者还包括受益者。[12]该书认为从防护林、环境保护林、水源保护林受益的所有受益者均应支付相应的补偿费。但是常纪文、陈明剑认为， “环境责任原则”的内容，除了包括“开发者养护”、“利用者补偿（与谁利用谁补偿补偿相同）”、“破坏者恢复（谁破坏谁恢复）”、“污染者付费”（从用语上仅能看出金钱负担，但在内容上，不仅包括金钱负担还包括治理污染[13]）之外，还应包括“消费者最终承担”、“受益者负担”，“日本等国将前四者总称为原因者负担”，并将原因者责任原则和利用者或受益者负担原则相区别开。

2、政府文件中的原因者责任原则

一方面，政府文件中提到了原因者责任原则，在1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中存在“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”的表达。这些原则和“谁污染谁治理”原则合并，与1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中的四原则几近相同。该决定规定，“国务院相关部门，要基于‘污染者支付（污染者付费）’、‘利用者负担（利用者补偿）’、‘开发者保护（开发者保护）’、‘破坏者恢复（破坏者恢复）’的原则，在基础设施整备、技术改良、综合利用、财政税收、金融借贷、引进外资等方面，以促进改善环境保护、防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施为要点，狠抓落实，制定计划，拟定方案”，该决定列举了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”四个原则。[14]下面分别就四个原则进行解说。

（1）　 污染者付费（污染者支付费用）

这个原则，联合国经济合作与发展组织称之为“PPP”，意思便是污染者必须承担因环境污染造成的损失和采取措施的费用。[15]

1979年制定的《环境保护法（试行）》第六条对“谁污染谁治理”的原则进行了明确的表述，规定“已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者申请主管部门批准转产、搬迁”。“谁污染谁治理原则”既包括负担采取措施的费用又包括采取措施本身的责任原则[16]，与污染者付费原则并不完全相同，可以说它是参照污染者负担原则的精神所作的规定。

1989年制定并实施至今的《环境保护法》，并没有下意识的使用“谁污染谁治理”这样的表达。与原因者责任原则相关的该法第24条规定，“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入规划，建立环境保护责任制度；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、固体废弃物、粉尘、恶臭、放射性物质及噪音、震动、电磁辐射等对环境的污染和危害”，这是有关污染者责任的原则性的规定，删除了“谁污染谁治理”的用语。这里有一个难点，即该原则只是污染后治理污染的规定（而且仅能理解为对污染源采取相应的措施）。现行的24条既规定了事后措施又规定了防止措施（防治的防是预防的意思，治是采取事后措施的意思），而且该原则的含义同时包含了污染及破坏（后述的4原则）。[17]但是，不能只看到它积极的一面，它亦存在消极的一面，由于历史原因，有相当一批国有老企业设备陈旧，工艺落后，原来就没有净化设备，这批企业污染的治理，需要加大投资，如果全部治理责任由企业承担，在某些情况下是行不通的，因此未使用“谁污染谁治理”一词。[18]

此外，根据民法通则的相关规定，该原则并不涉及被害者的损害赔偿问题[19]，某些文献中倒是规定了损害赔偿责任[20]。

（2）　 利用者补偿（利用者负担）

该原则的含义是，利用环境者负有经济上的补偿责任。“补偿”意味着，开发时投入的劳动，资源开发时的调查、测量、评价、再生、替换资源的开发等的费用（资源利用的对价=劳动力），利用者必须承担这些费用。[21]总之，环境资源不是无偿使用的，利用者必须支付对价。这里所说的利用者，如前述，应扩大解释，是包含受益者在内的。需要注意的是，该原则暗含这样一层含义，即为了使资源再利用，消费者要承担一些责任。

（3）　 开发者保护（开发者保护）

该原则的含义是，开发利用环境资源者，同时负有保护环境资源的义务。保护的含义是对于可能再生资源在维持其再生能力的前提下持续利用，对非再生资源节约利用、综合利用。[22]总之，要把对环境的影响控制在最小的限度内。环境保护法第19条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，是该原则的法律根据

（4）　 破坏者恢复（破坏者恢复）

该原则的含义是，因环境资源的开发破坏自然资源和环境资源者，对其负有恢复整治的责任。[23]该原则体现在《水土保持法》（1991年）第27条（“企事业单位，在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，费用由造成水土流失的企事业单位负担”）、《草原法》（1985年）第12条（“合理利用草原，防止过量放牧。过量放牧造成草原沙漠化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧强度、补种牧草，恢复植被。（以下略）”）（草原法在2002年进行了大幅的修改。）等法律规定中。

二、原因者责任原则的理论依据

如上所述，在中国环境法上，对此原则内容的理解不一，均承认原因者责任原则，但是在中国，承认和主张原因者责任原则具有怎样的理论根据呢？仅仅引用皮古外部不经济内部化理论的资料也不少，本文就其法律上的根据作如下论述。

（1）便宜性

王灿发主张原因者责任原则（他的立场就是“损害环境者支付费用”，即损害环境者付费原则）的必要性和合理性，他认为“‘损害环境者付费原则’的实行，有利于促进环境开发利用者重视环境保护，积极预防和治理污染；“‘损害环境者付费原则’的实行，有利于为环境保护筹集资金”。[24]前者针对的是环境保护的制约激励机制，[25]后者是针对环境保全的资金供应机制。[26]这些机制，的确从环境保护的角度陈述了原因者责任原则的合理性及必要性，但是，这些机制仅是对环境保护而言是有必要的，换言之有利于环境保护，并非原因者责任原则的法理根据。

（2）依法禁止污染破坏

有学者认为依法禁止污染破坏环境是该原则的法理根据。金瑞林主编的《环境法学》中提到“从法律上说各种工业企业在其经营活动中有义务防止对环境造成污染，因此由污染者负责治理自己造成的污染就是理所当然的了”。[27]（该书还列举了开发者养护和污染者治理原则，但没有对前者进行相关说明，原因是前后两者相似。）作出法律上禁止行为者必须进行善后清理，这是毋庸置疑的。但是，法律没有禁止规定的情况下，因并不涉及这项理由，给环境造成负荷是法律作出禁止规定前实施的或者法律根本就不加禁止，就不能称之为原因者责任原则的法理根据。因此，就不能成为原因者责任原则的根据的“本论”。

（3）公平性

也有学者认为原因者责任原则的理论根据是追求公平。例如，有文件讲到，“污染者负担原则与民法上‘借钱还债’，刑法上的‘杀人偿命’的单纯的观念一样，主要就是追究引起祸端者的责任，即污染环境者负有赔偿责任。从公平的角度来看，开发利用自然资源或者是损害自然环境者必须要承担一些不利益。”[28]这里，朴素的公平感和正义观成为了该原则的根据。

除了先前的便宜论外，王灿发也提到“少数开发利用环境者从其开发利用活动中取得经济利益，其造成的环境损害后果却要转嫁于社会，这是有违社会公平和公正的”，[29]也涉及了公平性的问题。一方面，一方获得利益他方获得不利益是不公平的，获得利益本身并不存在问题，但因此使他方遭受不利益就是值得考虑的问题，但究竟是怎样的不利益却没有提及。

对此，吕忠梅认为“环境污染和破坏问题的存在，必然影响到人类的生命健康和经济建设的顺利进行，而经济个体在其生产经营活动中利用环境获得了一定利益，这些利益的一部分是以污染和破坏环境为代价的。因此，必须明确污染和破坏环境者的环境责任，要求他们承担治理和恢复生态环境的义务”，[30]她明确陈述了环境污染和破坏给生命、健康、经济活动带来的不利益。公平原理同样适用于公害和温室气体的排出、自然资源的非持续可能的利用等。在该理论根据下，从保护环境的角度出发，将原因者责任原则适用于没有侵害公民权利和社会生活利益的行为，是行不通的。如此，原因者责任原则的适用领域就被限定了。

（4）环境资源的国有

也有学者环境资源国有是该原则的理论依据。例如，韩德培主编的《环境保护法教程》中提到的与利用者补偿原则相关的内容“国家作为环境资源的所有者，实施环境资源有偿使用是理所当然的”。[31]在国家环境保护总局编的书刊中，也记载了环境资源是国家所有的公共财物，必须有偿使用的内容。[32]如果承认环境资源国有，破坏自然资源本身便构成了对国家权利的侵害，所以可以避免1-3论据的难点。但是，在环境有偿使用的情况下，假设通过利用行为积极获得利益（森林木材的利用、水资源的利用等），通常这时该理论便不能成为环境污染相关的原因者责任原则的依据。理所当然，环境资源包含环境容量，即环境容量资源，将环境资源的国有作为环境污染的原因者责任原则的理论依据，[33]这样便可避免前述的难点。但是，从法律上来讲环境（资源）是否国有存在疑问，并不能单纯情绪化的认为是“大家的东西”，而将其作为该原则的理论根据。

结 语

以上介绍了主要文献中对原因者责任原则的内容的理解。主要文献基本上都承认原因者责任原则。政府文件也规定以此为准则采取措施，该原则得到了正式的认可。但是，关于使污染、破坏环境者负担一些责任方面，都一致认为至少应承担一些金钱上的责任，以上对于原因者责任原则内容的理解可谓是多种多样。是仅限于金钱负担还是含采取措施，是仅限于事后的处理还是包含事前的防止，是仅限于环境污染还是包括对自然环境的破坏和自然资源的利用，对以上诸点的理解则出现了分歧。当然，制定环境保护法时，删除了此前环境保护法（试行）中 “谁污染谁治理”用语，因此，立法者认为不仅包括金钱负担还包括治理污染，不仅包括事后处理还包括事前防止，不仅包括环境污染还包括环境破坏。即正式对原因者责任原则作出了更广泛的理解。

另一方面，原因者的负担能力和经济政策观念是对原因者责任原则的实现进行修正的重要原因，[34]，这是“谁污染谁治理”这一用语被删除的另一个理由。原因者责任原则，不能完全接受其他法律原则及其他值得考虑的情况的影响，也非一个完全独立的规则，而是一个不得不进行妥协的原理。

以上对中国原因者责任原则进行了基础性的考察，在中国的现实政策和立法层面，该原则是基于怎样的理由而被通用，通过以上原理性的考察尚不能明确。中国原因者责任原则如何在制度上具体化，要通过一些环境相关法规进行具体的讨论，依据怎样的情况及其他法律原则对中国原因者责任原则进行怎样的修正，原因者责任原则自身应保持怎样的适用力度，是今后需要研究的课题。


【作者简介】
桑原勇进，日本上智大学法学院地球环境法学科教授；于宪会，山东大学法学院2010级法学硕士生。

【注释】

[1]王灿发《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版，第82页。
[2]王灿发在《环境法学教程》第84页中提到谁开发谁保护、谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿、谁污染谁治理（2参照），“这一原则的中心内容无非是使污染和破坏环境者承担其环境损害费用”， 并举出了中国具体化制度的例子，但仅仅是与排污费、资源税等金钱负担相关的内容。
[3]吕忠梅《环境法学》，法律出版社2004年版，第49页。
[4]对于排污费的意义及制度的详细情况，可参照：片岡直樹《中国環境汚染防治法的研究》，成文堂1997年版，第89页以下；桜井次郎《中国汚染課徴金制度の仕組みとその運用》，平成16年名古屋大学大学院国际开发研究专业博士论文。后者，将“排污费”解释为“污染罚款”。
[5]吕忠梅《环境法学》，法律出版社2004年版，第49页。
[6]金瑞林《环境法学》，21世纪系列教材北京大学出版社2002年版，第90页。与此表述相同的有：曲格平《环境与资源法律读本》，解放军出版社2002年版，第64页；汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第91页。
[7]“养护”一词，笔者认为与“保护”一词意思相同。
[8]蔡守秋《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第410页。
[9]蔡守秋《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第412页。
[10]蔡守秋《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第414页。
[11]中国国土经济学研究会组织编写的《生态环境保护与依法治理实务全书（上卷）》，民族出版社1999年版。该书第160页中仅举出了作为原因者责任原则的“污染者负担原则”。第162页中提到该原则的内容包括预防和事后对策（防治）。
[12]曹明德《生态法原理》，人民出版社2002年版，第222页。
[13]常纪文、陈明剑《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年版，第143页。
[14]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第89页；周珂《环境法》，中国人民大学出版社2000年版，第35页。两书列举了同样相同的四原则。
[15]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第89页。该书明确认为采取对策包含在该原则中，与先前的常纪文、陈明剑《环境法总论》的说明略显不同。
[16]中国国土经济学研究会组织编写的《生态环境保护与依法治理实务全书（上卷）》，民族出版社1999年版，第160-161页；金瑞林《环境法学》，21世纪系列教材北京大学出版社2002年版，第91页；韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第89页。根据汪劲《中国环境法原理》第94页并没有使用污染者负担（污染者付费）一词，原因是要结合中国的国情和实际。
[17]中国国土经济学研究会组织编写的《生态环境保护与依法治理实务全书（上卷）》，民族出版社1999年版，第161页。
[18]对于以上情况，可参照金瑞林《环境法学》，21世纪系列教材北京大学出版社2002年版，第91页；汪劲《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第94-95页。“历史的原因”意思并不明确，尽管如此，汪劲《中国环境法原理》第95页在“国有企业对国家的贡献”中提到，对于国有企业，使其负担全部责任是不合适的，做出这种判断是存在理由的，这一点不要弄错。
[19]汪劲《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第95页。
[20]常纪文、陈明剑《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年版，第143页。
[21]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第90页。
[22]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第90页；常纪文、陈明剑《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年版，第142页。
[23]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第91页；常纪文、陈明剑《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年版，第143页。
[24]王灿发《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版，第83页。
[25]金瑞林《环境法学》第90页也认为“为了使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，并维护自然资源的合理开发、永续利用，除国家加强自然资源的管理外，强调开发者有整治和养护的责任就特别重要”。
[26]金瑞林《环境法学》第125页同样主张要建立自然资源的有偿使用制度。
[27]金瑞林《环境法学》，21世纪系列教材北京大学出版社2002年版，第90页。
[28]中国国土经济学研究会组织编写的《生态环境保护与依法治理实务全书（上卷）》，民族出版社1999年版，第160页。
[29]王灿发《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版，第84页。
[30]吕忠梅《环境法学》，法律出版社2004年版，第49页。
[31]韩德培《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第90页。
[32]国家环境保护总局编著《排污收费制度（试用）》，中国环境科学出版社2003年版，第8-9页。
[33]毛应准《排污收费概论》，中国环境科学出版社2004年版，第26页。
[34]前引桜井次郎《中国汚染課徴金制度の仕組みとその運用》第20页注37，对汪劲《中国环境法原理》第94页的“历史的情况”理解为“在政府的指令和指导下而进行经营的情况”，与其认为将“谁污染谁治理”的用语删除是因为由全部企业承担责任具有经济上的实际困难，倒不如说是政府对造成原因者的袒护。片岡直樹《中国環境汚染防治法的研究》， 成文堂1997年版，第216页也作出了同样的理解。的确，存在这样的情况，因此不能直接否定对经济负担能力方面的考虑。例如，没有制定环境保护法时，关于现在的情况，在金瑞林、汪劲著《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第181页中也提到“大多数的国有企业负债累累，生产不景气，职工也被逐渐解雇”，认为从经济发展的观点来看，贯彻原因者责任原则是不适当的。 此外，在同一页，提到“用发展的眼光来看，应考虑将此变为受益者负担原则”，受益者负担原则是对原因者责任原相对化的原则。