广泛的因果关系――中国取向电工钢反补贴和反倾销案专家组裁决的思路

【关键词】因果关系；专家组裁决
【写作年份】2012年


【正文】

采取反倾销/反补贴措施，调查机关必须证明倾销/补贴的进口与国内产业的损害之间的因果关系，《反倾销协定》第3条第5款和《补贴与反补贴措施协定》第15条第5款对此作出了明确的规定。[1]但在“中国取向电工钢反补贴和反倾销案”[2]中，专家组认为，根据其他条款，在确定损害是否存在时，调查机关还要单独证明进口对价格的影响。

一、价格影响分析

本案中，商务部在进行产业损害部分的分析时，认定被调查的进口产品对中国国内同类产品的价格产生了严重的压低和抑制。美国认为这些分析不符合《反倾销协定》第3条第1款和第2款以及《补贴与反补贴措施协定》第15条第1款和第2款的要求。

《反倾销协定》的相应内容是：第3条第1款：对损害的确定应依据肯定性证据，并应包括对下述内容的客观审查：(a)倾销进口产品的数量和倾销进口产品对国内市场同类产品价格的影响，及(b)这些进口产品随之对此类产品国内生产者产生的影响。第2款：关于倾销进口产品的数量，调查主管机关应考虑倾销进口产品的绝对数量或相对于进口成员中生产或消费的数量是否大幅增加。关于倾销产品进口对价格的影响，调查主管机关应考虑与进口成员同类产品的价格相比，倾销进口产品是否大幅削低价格，或此类进口产品的影响是否是大幅压低价格，或是否是在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加。这些因素中的一个或多个均未必能够给予决定性的指导。《补贴与反补贴措施协定》相应条款第15条第1款和第2款的内容相同，只是将“倾销”改为“补贴”。

（一）价格压低的存在

商务部认定，在调查期内，国内价格先先升后降。具体而言，商务部认为：2007年、2008年和2009年一季度中国国内同类产品销售价格分别比上年同期上升6.66%、上升14.53%和下降30.25%。美国对2008年价格压低的存在表示质疑，因为从2007年到2008年上升14.53%。但中方主张，商务部所认定的价格压低，是指2008年和2009年一季度；证据表明，2008年最后一个季度的价格下降了。专家组认为，没有必要解决2008年价格压低存在是问题。即使2008年价格没有下降，商务部的最终裁定也是认定2009年一季度下降30.25%，而美国并未质疑这一认定。美国也未主张商务部无权将如此幅度的价格压低视为相关协定第3条第2款和第15条第2款“大幅”（significant）。在这种情况下，专家组就没有依据认为商务部关于大幅价格压低的认定不能根据2009年一季度下降30.25%这一事实。

（二）价格压低是否为被调查进口的影响

在维持了商务部关于大幅价格压低的认定之后，专家组转而审查美国的下一个主张，即价格压低是否为被调查进口的影响。专家组决定首先考察两个协定的条款是否有如此要求，然后审查商务部的结论。商务部认为，大幅价格压低是进口数量增加和低价的后果，而美国的主张主要是关于低价的，因此专家组决定将审查限于低价问题。最后，专家组会审查，即使商务部的价格分析有错误，但由于商务部所进行的进口数量影响的分析，商务部关于价格压低是进口的影响这一认定是否仍然成立。

1、协定条款是否要求调查机关证明价格压低是被调查进口的影响

专家组认为，第2款提到了“倾销/补贴产品进口对价格的影响（effect）”，“调查主管机关应考虑……此类进口产品的影响是否是大幅压低价格”，因此，仅仅证明大幅压低价格的存在是不能满足第2款要求的，调查机关还要证明价格压低是被调查进口的影响。

中方认为这一条款没有对调查机关施加这一义务；证明价格影响与被调查进口之间的联系，是《反倾销协定》第3条第5款和《补贴与反补贴措施协定》第15条第5款所要求证明进口与实质性损害之间因果关系这一广泛义务的组成部分。为此，中方援引了“欧共体DRAM（动态随机存取存储器）反补贴措施案”（DS299）专家组的观点，即：《补贴与反补贴措施协定》第15条第2款本身并不要求调查机关证明进口与功能价格之间的因果关系，因为这一因果关系的分析要求审查同时影响国内价格的所有因素；该款的文字仅涉及进口对价格的影响。专家组认为，那个案件所涉及的是不同的问题。在那个案件中，韩国主张，除了进口外，欧共体还应该审查影响国内价格的很多其他因素，而那个案件的专家组认为第2款并不要求分析所有因素，这种分析是第5款项下的义务。本案的问题有所不同，美国并未要求商务部考虑所有因素，而仅仅要求考虑进口对价格的影响。此外，那个案件专家组说“该款的文字仅涉及进口对价格的影响”，似乎表明应当证明进口对国内价格产生了影响。事实上，那个案件专家组随后说：欧共体审查了进口对价格的影响，因此符合第2款。因此，专家组并不认为那个案件表明调查机关没有义务证明进口压低是被调查进口的影响。专家组认为，美国有权根据第2款提出这一主张。

2、商务部是否适当认定价格压低是低价进口的影响

商务部认为，根据申请和调查中获得的证据，相对于国内价格而言，进口价格是低的，并且存在设定进口价格低于国内价格的“定价策略”。

对于申请中的低价证据，中方提到了两张表格，表明美国和俄罗斯两国进口以及美国单独进口的加权平均价格低于申请方在调查期内所设定的平均价格。专家组发现，商务部的最终裁定并未明确提及或纳入这一证据。此外，关于这一证据的可信度（reliability），专家组发现，它表明进口价格低于国内价格出现在2008年和2009年一季度，但这与商务部自己的调查结论是相抵触的，即在2009年一季度进口并不低于国内价格。因此，申请方的证据不能支持商务部的认定，即价格压低是被调查进口的影响。

关于商务部在调查中所获得的证据，专家组首先审查商务部对进口和国内销售平均单价的比较，然后审查商务部所说的“定价策略”的合同文件。

关于平均单价，中方认为进口与国内销售之差为8-12％。最终裁定并未提到这些证据，因此专家组要求中方提交保密的平均单价数据。中方仅提供了相关数据的范围，理由是保护两家国内生产商国内平均单价的水平这一敏感的商业保密信息。专家组对中方没有完全回应专家组的请求感到遗憾，但最终仍能根据中方提供的有限信息解决美国所提出的问题。

对于商务部所依据的数据，特别是商务部没有进行调整以确保价格比较，专家组有若干疑虑。首先，中方没有回应美国的观点，即进口和国内平均单价是设定在不同的贸易层级上的。美国认为，国内平均单价反应的是国内生产商与最终用户之间的交易，而进口平均单价是设定在更高层级的贸易水平上的，即是在出口商与第一个中国购买商，常常是向最终用户转卖的进口商之间进行的。其次，相关的平均单价包括了不同级别的产品，分属不同税目，而商务部并未由于物理特征的不同而进行特征。再次，选择一个价格点以反应全年的价格情况，并不能提供价格比较的充分准确依据。价格会随时间变化，客观公正的调查机关应当进行即时的价格比较，或者在相对较短的时间进行比较。

对于“定价策略”，商务部认定：“本案实地核查中申请人提供的取向电工钢销售合同以及价格形成过程等原始记录表明，被调查产品在中国国内市场采取低于国内同类产品价格的定价策略。”中方向专家组提交了合同和记录。一份合同的日期是2009年1月9日，属于2009年一季度，但商务部已经认定在这段时间，进口价格并不低于国内价格，因此这份合同没有证明价值。另外三份价格谈判所涉及的日期也是一季度，因此情况也是如此。最后，在认定进口的价格压低影响时，商务部还提到了一季度进口价格的下降。专家组发现，从2008年一季度到2009年一季度，进口价格下降了1.25％，但商务部还认定进口价格在2007年和2008年分别上升了2.97％和17.57％。此外，商务部又认定，2009年一季度，进口价格并不低于国内价格。这样，如果没有进一步的澄清，在2008年上升了17.57％的情况下，一个客观公正的调查机关是不能认定2009年一季度下降了1.25％具有价格压低的影响的，何况在此期间进口价格一直高于国内价格。

基于上述分析，专家组认为，商务部的证据不足以让一个客观公正的调查机关认定进口低于国内价格。

3、基于商务部所进行的进口数量影响的分析，商务部关于价格压低是进口的影响这一认定是否仍然成立

中方主张，进口数量的增加是商务部认定进口的价格压低影响的主要依据，其本身就能支持这一结论，即使进口的价格影响的认定有错误。这涉及专家组能否仅仅依据数量分析就维持商务部价格压低影响分析的问题。专家组决定首先审查最终裁定是否支持中方的“主要依据”的观点，然后考虑一下上诉机构所提供的指导。

专家组认为最终裁定不能支持中方的观点。在最终裁定中，数量和价格分析的份量是相同的。例如，中方所提到最终裁定的内容，即“由于被调查产品持续保持低价销售且自2008年起进口量大幅增长，受此影响，中国国内同类产品调低价格以维持市场份额。”可以看出，商务部同时考虑了进口数量和低价。此外，这段文字所在部分的标题是“被调查产品进口价格对中国国内同类产品价格的影响”。

此外，上诉机构在“日本DRAMS案”（DS336）中认为，有时中间裁定对于最终结论非常关键，推理中间阶段的错误可能会导致最终结论无效；审查调查机关对不同因素分析的重要性，是专家组工作的核心内容。专家组认为，对于是否从事调查机关所没有进行的分析，专家组要极为小心。最终裁定没有表明商务部更加倚重进口数量分析，而价格分析对于商务部的结论是至关重要的，由此价格分析的错误必定导致最终结论无效。

二、因果关系分析

正如中方所说，证明价格影响与被调查进口之间的联系，是《反倾销协定》第3条第5款和《补贴与反补贴措施协定》第15条第5款所要求证明进口与实质性损害之间因果关系这一广泛义务的组成部分。专家组认为，由于商务部将价格影响分析作为其因果关系认定的因素，因此价格分析的错误，也影响了因果关系的结论。

关于因果关系分析的标准，专家组指出，上诉机构在“美国热轧钢反倾销案”（DS184）中就已经明确，即调查机关要审查倾销的进口之外的所有已知因素，确保这些因素的损害性后果未被“归因于”（attributed to）倾销的进口；这种“非归因分析”（non-attribution analysis）要求将其他因素所造成的损害性后果与倾销的进口所造成的损害性后果区别开来，而不能对进口和其他因素的后果进行“简单假定”（mere assumptions）。

美国认为，2008年中国产能和产量的增长，大大超过了需求的增长，因此生产商库存的大量增加，即产业损害的重要标志之一，完全可以说归咎于国内生产商不正确的需求评估，导致了2009年一季度中国产业的大规模降价，以及相应的经营业绩下降。因此，美国明确提到了产量和产能的增长作为进口之外的“损害”因素。

专家组认为，商务部认定国内产业产能和产量的增加没有造成损害，因此没有进行“非归因分析”。专家组要求中方提供需求、国内产能，产能使用率，国内产量和库存方面的数据，但中方只提供一些总体的数据，并且很多内容根本就没有数据，而只是提供了省略的概要和数字范围。根据有限的信息，专家组作出了如下分析：

商务部认为，库存增加是由进口增长造成的，而不是国内产能和产量的增长造成的。但数据表明，即使进口没有增长，库存也会增加。2008年初的库存数据超过了2008年进口增长的数量，这表明库存的增加超过了进口。中方主张的“不能销售的2008年国内产量几乎完全为进口所获得”就证明了这一点。“几乎完全”说明库存增加还有进口增长之外的原因。此外，中方提供了2008年产量的数据范围，专家组则根据中方所说的2007年至2008年国内产量增长了24％，算出了2007年的对等值。2007年和2008年数据范围的高低数字的差异都超过了同期进口数量的增长。换句话说，从2007年到2008年国内产量增长，大于进口的增长，有可能会造成不能归因于进口的那一部分库存增加。在这种情况下，客观公正的调查机关就不能认定国内产量的增长不是损害的原因之一。

2009年一季度所情况也类似。美国提到了2009年一季度中国国内产业生产了大量的无法销售的产品，超产惊人。专家组自己的计算也表明，在2009年一季度，进口只占库存增加的一小部分。因此，2009年一季度国内产量带来的库存增加，远大于2008年一季度至2009年一季度的进口增长。事实上，2009年一季度的库存增加，甚至大于同期进口总量。这样，即使一季度没有进口，同期库存也会实质性增加。

因此，有限的信息支持了美国的主张，即在2008年和2009年一季度，国内产能和产量的增长超过了进口数量的增长。这与商务部的裁定是相抵触的，即国内产能和产量的增长并非损害的原因，而损害性库存的真正原因是进口数量的增长。专家组认定，在2008年和2009年一季度，国内产能和产量的增长至少是库存增加的部分原因，因此商务部没有适当审查这个已知因素，没有履行因果关系分析的义务。

三、结论

因果关系是一种逻辑关系，是常理：有因才有果，有果必有因。原因和结果是揭示客观世界中普遍联系着的事物具有先后相继、彼此制约的一对范畴。原因是指引起一定现象的现象，结果是指由于原因的作用而引起的现象。

在反倾销和反补贴领域，确定产业损害是否存在，要进行价格影响分析，并且只有在损害是是由进口造成的情况下，也就是说，在损害之果来自于进口之因的情况下，才能对进口采取限制措施。这是反倾销和反补贴的规则，却源自哲学上的因果关系，源自常理。本案中，专家组不论是审查调查机关的“价格影响分析”，还是“因果关系分析”，都是遵循这样的逻辑思路。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。


【注释】
[1]《反倾销协定》第3条第5款：必须证明通过按第2款和第4款所列的影响，倾销进口产品正在造成属本协定范围内的损害。证明倾销进口产品与对国内产业损害之间存在因果关系应以审查主管机关得到的所有有关证据为依据。主管机关还应审查除倾销进口产品外的、同时正在损害国内产业的任何已知因素，且这些其他因素造成的损害不得归因于倾销进口产品。在这方面可能有关的因素特别包括未以倾销价格销售的进口产品的数量和价格、需求的减少或消费模式的变化、外国与国内生产者的限制贸易的做法及它们之间的竞争、技术发展以及国内产业的出口实绩和生产率。《补贴与反补贴措施协定》第15条第5款内容相同，只是将“倾销”改为“补贴”。
[2]2010年4月10日，中国商务部宣布，对来自美国的取向电工钢征收反补贴税和反倾销税。商务部公告2010年第21号：对原产于美国和俄罗斯的进口取向电工钢反倾销调查及原产于美国的进口取向电工钢反补贴调查的最终裁定。该裁定说明：取向电工钢又称为取向性硅电钢、冷轧取向硅钢。英文名称：Grain Oriented Flat-rolled Electrical Steel（GOES）。取向电工钢是一种合金钢平板轧材，按重量计含硅量至少为0.6%，含碳量不超过0.08%，可含有不超过1.0%的铝，所含其他元素的比例并不使其具有其他合金钢的特性；厚度不超过0.56毫米；呈卷状的，则其可为任何宽度；呈板状的，则其宽度至少是厚度的十倍。主要用途：取向电工钢是电力工业行业不可缺少的一种软磁材料，主要应用于各种类型变压器、整流器、电抗器及大电机等行业。该产品归在《中华人民共和国进出口税则》税则号：72251100和72261100。
9月15日，美国提出磋商请求，此为“中国取向电工钢反补贴和反倾销案”（China-Countervailing and Anti-dumping Duties on Grain Oriented Flat-rolled Electrical Steel from the United States，DS414）。2012年6月15日，专家组作出裁决。