左氏解读《中华人民共和国国务院组织法》

【关键词】中华人民共和国国务院组织法
【写作年份】2012年


【正文】

中华人民共和国国务院组织法

（１９８２年１２月１０日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，１９８２年１２月１０日全国人民代表大会常务委员会委员长令第十四号公布施行）

第一条　根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定，制定本组织法。

解读：

没有能够明确表达本法的立法目的，殊为遗憾！

第二条　国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。

国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

解读：

似应表述为：国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。或者：国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

遗漏了——央行行长。

设几位副总理？设几位国务委员？必须明确！否则，上梁不正下梁歪。

第三条　国务院行使宪法第八十九条规定的职权。

解读：

宪法的规定具有足够的弹性。孙悟空就是再能翻筋斗，也逃不出如来佛的手掌心。

第四条　国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

解读：

秘书长的地位显然在各部部长、各委员会主任、审计长和央行行长之上。

既然是总理负责制，讨论决定又从何说起呢？估计是：大家讨论，总理决定。

第五条　国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，由总理签署。

解读：

由总理签署的文件，恐怕远不止于此吧？

第六条　国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。

解读：

国务委员与副总理是何关系？

副总理都干点什么呢？能否也受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动呢？

第七条　国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。

国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。

国务院设立办公厅，由秘书长领导。

解读：

副秘书长,如何产生？

办公厅是否独立的机关法人？如果是的话，就应独立于国务院之外。

第八条　国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。

解读：

遗漏了央行和审计署。

各级人民政府，已经有了明确的组织法（本法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）。其合法地位已经确立。

而各级人民政府组成部门（都具有独立的机关法人地位）的设立（包括撤销或者合并，下同），还游离于组织法之外，这是当今最突出的组织法问题。

国务院的各组成部门的设立应制定专门的详尽的组织法，而不应以经总理提出，由全国人民代表大会决定，或在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定的方式来设立。公法主体法定原则，必须得到落实。而不能用决定这种一事一议的缺乏足够稳定、庄重和严肃的形式来完成。

更让人担忧的是：国务院的直属机构、办事机构（参见本法第十一条）和部委管理的国家局的设立，连这样不规范的程序都没有！！！这些都是正部级、副部级或正局级的国家行政机关，行使着众多的行政权力，深刻影响着社会生活的方方面面，可是它们的诞生过程，却失去了最基础的法律规范。就好像是没有上户口的非婚生子女一样。

国务院的组成部门（也包括直属机构、办事机构等），好像姑娘的身材——忽而胖来忽而瘦。在中国，好像设立一个堂堂的行政机关是一件很随便的事情、很简单的事情、很经常的事情。还可以稍感安慰的是：至少中国的各级人民代表大会和各级法院的设立要规范的多。

如果有一部规范的各级政府组成部门组织法（也可以中央和地方分别立法）的话，至少可以做到：部门的名称、数量和职权是确定无疑、雷打不动的。任何人（含总理）或任何机关（含国务院）在不经修改该法的前提下，绝对不许突破。行政机关满天飞、想起一出是一出的乱象必然杜绝。同时，与该法配套的公务员编制法也必须出台，由纳税人供养的公职人员的岗位必须法定。

所有的国家机关，必须遵守主体法定原则。各级政府组成部门，必须专门立法规范！

法治，从约束国家权力出发，以保障公民权利归宿。

第九条　各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。

各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。副部长、副主任协助部长、主任工作。

解读：

部和委员会的区别何在？原国家教委和现教育部是何关系？

委员是什么级别？设置委员的用意何在？委员会会议与委务会议除了参加者之外有何实质区别？

副职的笑话和积弊在此就不赘述了。退一万步，希望全国所有的行政机关（也包括所有的国有企事业单位、社团组织）都能根据本法本条的规定，副职均不超过四人。能做到这一点，已经是佛光普照、阿弥陀佛了！

第十条　各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。

解读：

看来，各部、各委员会还都是“未成年人”，还需要国务院这个“家长”的 “监护”。在国务院作出决定之前，各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施都是——不生效的。

部、委员会能否发布命令、指示和规章，其权力来源只能是法律，而不应是国务院的决定。行政权只能来自于立法权，而不是另一个更高的行政权。这就是：职权法定。

第十一条　国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。

解读：

再次重申：公法主体法定原则。一个行政机关的设立，绝对不能依据另一个行政机关的决定。一个高级别的行政机关，绝对没有权力设立低级别的行政机关。

结合现实，某种需要可能是满足了，但是精简原则如何体现呢？

直属机构和办事机构与国务院组成部门是何关系？为什么非要单独设立？难道国务院组成部门不是主管各项专门业务的吗？难道国务院组成部门不是协助总理办理专门事项的吗？真怪哉也！

不难看出，本法严重违背“公法主体法定原则”（具体表现为第十一条）和“公法职权法定原则”（具体表现为第十条）两项最基本的法治国家建国原则。遗憾的是，中国的宪法并未确立这两项原则。其结果就是：不仅可以根据长官意志设立行政机关，而且可以根据长官意志设置行政权力。这就是我们现在的生存环境！

行政权，很大程度上是在法律的控制之外，自由的驰骋、翱翔！




【作者简介】
左明，单位为北京农学院人文社科学院法学系。