论社会风险应对中财政责任的限度

【出处】《社会科学》（沪）2012年2期，第121～131页。
【摘要】风险社会中，社会成员难以应对所有的社会风险，因此，政府需要承担一定的财政资金给付责任。政府参与社会风险应对的财政责任来源于社会公民权的行使，其法律属性是法定的保护义务，是社会基本权这一积极权利实现的保障。然而，如果应对社会风险的财政责任没有限度，就可能引发财政风险、甚至财政危机，同时也构成对国民财产权的过度侵害。基于均衡保护国民财产权与社会基本权的制度理念，财政责任必须以使公民享有免予匮乏的自由为限度。
【关键词】社会风险应对；财政责任的限度；国民财产权；社会基本权
【写作年份】2012年


【正文】

现代社会发展日新月异，不可估算、难以补偿的社会风险与日俱增，考验着各级政府的风险应对能力和危机处置能力。风险社会中，社会成员难以应对所有的社会风险，因此，政府需要承担一定的财政资金给付责任。以满足社会成员的生存权和发展权的需要为中心的社会发展，是不断提高社会成员的生活质量并使其个性得到全面发展的过程。发展的最终目的是为所有社会成员更好地生活提供更多的机会，其实质是对社会财富进行公平的分配。

社会保障作为满足社会成员的生存和发展需要的重要措施，是一种“为所有贫困和需要帮助的社会成员提供保护的社会保护制度”[1]。社会保障法是社会法中最具社会风险应对功能的制度分支，其以往的研究鲜见社会风险应对中的财政责任的视角，而集中于研究风险社会中公民的生存权和发展权如何实现。社会风险受损者的社会公民权的实现固然重要，实现社会公民权这一积极权利的财政资金的来源者——纳税人的财产权的保护同样重要。社会公民权和国民财产权之间的连结是通过财政收支来进行的。政府代表国家征税——介入国民收入初次分配，继而以提供社会保障的形式使用财政资金——主导国民收入的二次分配。笔者主张，社会风险应对中的财政责任理应有所谦抑，其边界是使公民享有免予匮乏的自由。

一、政府参与社会风险应对责任的来源

社会风险伴随着人类社会的现代化进程而逐渐增多，如果说现代性是新兴的经济法与社会法的共同特征，应对社会风险则成为具有现代性特征的经济法与社会法的共同职能。其中，社会保障法堪称社会法中最具社会风险应对功能的制度分支。市场与政府是配置资源的两种基本方式，社会保障则是市场失灵情况下政府介入资源配置、应对社会风险的典型事例。

1.政府应对社会风险责任的性质

社会保障不仅是保障社会成员的生存权和发展权的安全保障机制，而且是社会发展过程中化解社会风险、促进和谐稳定的宏观调控手段。现代社会风险越来越多、成因也越来越复杂，社会成员不仅可以通过劳动的方式获得满足其生活所需要的收入，而且可以通过社会保障的途径取得满足生活所需要的资财，由此，财富的积聚也能为社会成员防范和化解社会风险提供物质基础。当众多的社会成员遇到相同或类似的个人风险并因某种契约或其他法律关系而连结成一个整体时，个人风险就可能转化为一种群体风险、甚至社会风险，由此，甚至可能演变成社会危机。“即使是被传统社会视为纯属个人及家庭问题的生、老、病、死、伤、残等事件，均可能通过群体方式演变成严重的社会问题与社会风险。”[2]防范和化解社会风险是现代国家政府的法定职责，政府借助立法来使应对社会风险的制度安排成为法律，如保罗·A.弗罗因德所言，“立法者所奉行的标准是：公平分享、社会功利和平等分配”[3]。

想要真正消除社会成员的风险，取决于个人防范风险的物资储备和政府化解风险的制度安排。“既然社会保障的目的已经扩大到包括提高整个生活素质，社会保障的范围已经涉及到全体公民，难道以战胜贫困为目的就不应该成为社会保障政策的中心目标之一吗？”[4]某种程度上说，社会法理论的发展与政府应对社会风险的责任的制度安排密切相关。社会保障制度的目的在于“提供一定程度的经济保障；或是通过保险来防止社会成员遭遇到不可预测的和社会保障制度所不允可的生活水平的降低；或是通过收入分配，使社会成员在其有生之年重新分配消费”[5]。由社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚共同构成的社会保障体系是消除贫困、经济保障和社会控制的重要工具，很好地回应了政府防范和化解社会风险的制度诉求，社会救助是最低层次的社会保障，而社会福利是最高层次的社会保障。

由政府承担应对社会风险的责任，主要是资金给付责任，可以填平社会损害。现代国家实行责任政治，强调构建责任政府，责任政府必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。“责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。”[6]责任政府中的责任，包括政府应当承担的道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任，是一个宽泛的概念，其核心是法律责任和政治责任：前者要求政府及其官员必须在宪法的框架内活动，严格遵守法律法规，违反法律法规的行政行为无效，追究相关责任人的责任；后者则不一定要违法才会构成责任后果，责任主体在政府工作中，因违反道德或政治上的约定都可以构成政治责任。权利、义务与责任，向来是法学研究的重点；法定职权与法定职责，则是公法制度结构的核心。“责任，是指应负责任的责任，即被判定对自己的行为方式或意外事件有责任或应负责任。另外，还有能力责任和因果责任等观念。”[7]概言之，法律责任既有广义上的，也有狭义上的。

政府有预防或减少社会风险的发生及控制、减轻或消除其破坏作用的责任。本文所讨论的责任是广义上的责任，即政府分内应做的事：“既包括特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，又包括因没做好份内之事[没有履行角色义务]或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务”[8]。广义上的法律责任试图涵盖“法律义务”一词，却因此引致概念混淆不清，“义务与责任乃为两种不同之概念，此当为众人所共认，然其分别标准究属如何，则众说纷纭，莫衷一是”[9]。狭义的法律责任，有着特定的内涵和外延：“法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”[10]。关于狭义的法律责任，后果说和制裁说是通说，前者认为，法律责任是指为了保护权利人的权利，而应当由违反法律义务的行为人承担的不利后果；后者认为，法律责任是指行为人由于违反了法律义务而应当受到的制裁，即“一个人受到惩罚、被强制赔偿，否则就要依法受到制裁的责任”[11]。

2.社会公民权的基本内涵及诉求

政府应对社会风险的主要责任形式——给付一部分社会保障资金是一种财政支出：政府既要履行法定职权，又要承担法定职责，只有在其能够保障社会整体利益、促进实现社会发展目标时，才合理合法：其有权为化解社会风险而给社会成员提供社会保障。“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势，包括征税权、禁止权、处罚权和交易成本等。”[12]政府最重要的宏观调控权是征税权和发钞权，其应对社会风险主要行使的是征税权及财政支出权。政府应对社会风险的责任与其社会职能紧密相连，并且只有政府能够担当，是政府职能所垄断的责任。“当政府与经济发展关系用法律规范确定下来后，就成为具有广义的经济法律的责任。当政府执行这些法律时，就是在履行政府的经济法律方面的责任。”[13]政府提供社会保障的资金主要来源于税收，而是税收如何支出必须依据预算安排。“法律制度是一种配给制度……反映了社会权力的分配：谁在上层，谁在底层；法律还保证这种社会结构保持稳定或只按同意了的模式改变。”[14]

“政府的法律任务之一是提供确定如何分配因行使公共职能而产生的风险和成本的责任原则。……法律责任的财产费用被分担有两个主要的途径：课责险和自我保险。课责险在潜在的负有责任的人群里进行分担。自我保险涉及将责任的费用转给另一个群体。”[15]政府应对社会风险的责任源自社会公民权的需要，社会学理论关于社会公民权的研究最值得称道。公民权是给予一个共同体的所有成员的一种地位，所有拥有这种地位的成员拥有平等的权利和义务。公民权从民事权发展到政治权、再到社会权，进而指出公民应享有公民权利、政治权利和社会权利。社会权是指通过国家对经济生活的积极介入而保障的某种权利，包括劳动保障权、休息权、生存权、受教育权等，是享受少量经济和安全的福利、充分分享社会遗产和按照社会中通行的标准而生活的权利，对应的实现制度是教育系统和社会服务。

社会权要求公权力积极干预，为公权力划定其应该做的范围，并要求建立某种福利制度，并提供各种必要的服务，使得人们能够享有符合人性尊严的最起码生活条件。社会保障法包括社会救济法、社会保险法和社会福利法三个方面：前两部分保护社会成员的生存权，后两部分保护社会成员的发展权。社会权的概念本身具有不确定性，一般作为政府的法定作为义务来确定。国家义务确定后，其提供的必要保障都是以一定的财政资金为基础的。因此，社会公民权的实现，意味着政府承担了支出财政资金的责任，而财政资金大多数通过税收的方式筹集，即由纳税人让渡部分财产权的方式来实现。社会权往往对应着一定的政府责任，因此，需要对政府责任的履行作出判断。社会基本权所追求的价值是实质平等，是一种积极权利，需要政府履行相应的义务才能得到实现。从这个意义上说，政府应对社会风险的责任源自社会公民权，恰如其分。根据社会公民权的理念，“福利权被认为可提供参与社会活动的基本机会，其途径是保障所有社会成员享有最低水平的权利资格，所以，社会公民权在考量国家福利提供的观念基础和评价国家在社会保障方面的作用方面是个有用的概念”[16]。

社会公民权应当保证全体社会成员最低水平的经济财富和社会保障。通过建立社会保障制度，国家从法律上、经济上为其社会成员的基本生活需求乃至不断发展提供相应的物质保障。社会保障是通过预先防范和即时化解社会风险来发挥其促进经济与社会稳定发展的功能的。国际劳工组织也反复强调，各国政府应尽可能地实行强制性社会保障，实行社会援助，对全体社会成员提供医疗照顾。国际劳工组织1952年通过《社会保障[最低标准]公约》，规定社会保障制度覆盖风险及其补助；1962年通过《社会保障同等待遇公约》，规定凡批准公约的国家均承担义务，对其在领土上已批准该公约的任何其他会员国的国民给予与本国国民依法应有的各种社会保障同等的待遇；1982年通过《维护社会保障权利公约》，规定维护社会保障权利的范围，并提供了国际协调的示范性协议。社会保障旨在保障社会成员在遭遇社会风险时，能够从国家和社会获得必要的帮助、补偿和安全保障，不至于生活无着。

社会权是享受健康、文化的生活而不仅限于最低限度的权利。因此，现代国家的政府最重要的法定职责就是公权力对公民的生存权及享受健康、文化生活的积极保护义务。风险社会中，财富的社会生产系统伴随着风险的社会生产，社会公民权的实现，依赖于政府承担积极的社会风险的应对责任。当前的后工业社会是一个风险社会，风险的表现形式多样，覆盖面广泛、具有不确定性、宏观性和隐蔽性。现代性总是涉及风险观念，而风险来源于决定，即人类的任何一种行动和决定都在制造风险。风险社会的风险不仅有外来的，而且有来自于人类自身的，甚至包括人类的每一个决定、每一种选择和每一次行动。风险社会中的风险是“被制造出来的风险”，即“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是人们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”[17]。

二、财政责任超限可能侵害国民财产权

政府凭借政治权力，通过强制性征税或征费的手段实现对国民收入的再分配，并藉此建立起以社会保障和其他财政支出为核心内容的收入再分配体系。政府实现社会公民权这一积极权利的物质基础是其依据政治权力所取得的税费收入，税收一般被认为是政府代表国家强制、无偿取得的，是对纳税人的财产权某种意义上的“侵害”，当然，这种“侵害”是有社会公民权这一积极权利的实现为其正当性支持的，只是，这种“侵害”适可而止。

1.财政责任超限会诱发财政危机

经济发展对社会保障的促进作用，表现在它为社会保障提供着相应的财政基础，而这是任何社会保障项目赖以启动并实现其预定目标的先决条件。“如何调整政府所从事的各项服务性活动，或者如何控制政府为提供这些服务而筹集和管理由它支配的物质资源的工作，乃是极为繁复的问题。……应当将政府的强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则、保卫国防和征收税款以及资助政府活动三个方面。”[18]笔者认为，这种限定仍然不足够，政府最终花掉的支出要比实际需要大得多，因此，政府对其自身进行改革是非常必要的，这有助于政府更有效地专注于其主要经济、社会目标，从而使得在不过多地牺牲经济和社会福利的条件下压缩财政支出成为可能。社会保障是以经济手段来解决各种特定的社会问题，财务风险大，一旦发生经济危机，必然波及整个社会。社会保险基金的筹集方式由费改为税，政府的角色将由责任分担者转为完全责任者。社会保险预算将与政府公共预算等形成并表的复式预算体系，保险对象的范围也将由可选择性与阶层性扩大到普遍性或全民性的，其资金性质将由劳动者公共后备基金转变为政府财政资金。一旦社会保障基金的收支完全纳入复式预算体系，政府应对社会风险的财政责任如果不受控制，就很可能会诱发财政危机。

社会保障领域的危机主要表现为财政危机，即社会保障基金收支出现财政赤字，进而影响社会保障制度的正常运转，并影响整个财政预算的平衡甚至总体经济平衡。某种程度上，社会保障作为一种强有力的社会再分配手段，实质上是劳动者与退休者、高收入者与低收入者、就业者与失业者、健康者与患病及残障者、幸运者与不幸者之间的利益调整与再分配，因此，政府处理财政危机的政策取向，不外乎是“合理调适上述不同阶层的利益格局，并通过对已有的社会、经济政策作适度调整等措施加以缓和与化解……要防止、控制或消除社会保障的潜在危机，还必须采取相应的经济措施”[19]。公共财政的本质决定了政府是系统性社会风险的最终承担者，但是，如若政府应对社会风险的责任不受限制，就有可能发生财政风险。而政府承担应对社会风险的责任理应有所谦抑的理论依据在于其不能过度侵害国民财产权。现代社会风险的防范和化解难度也超过了以往，风险社会中的社会保障的重要性不言而喻，有关社会保障的理论和制度的研究也历久弥新。本文试图另辟的蹊径是：基于均衡保护国民财产权和社会公民权的视角，研究政府应对社会风险的责任的有限性问题，确立以公民的社会基本权为限度的政府责任。

我国2004年《宪法修正案》规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障，是指国家和社会保证有困难的劳动者和其他社会成员以及特殊群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。各国社会保障的基本功能都是保障公民的基本生活、维护生活稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利。从社会保障的基本原理及其制度功能来看，社会保障资金的支出似乎是不可削减、无法讨论的。同样，发达国家的社会保障制度也可能因政府无限承担应对社会风险的责任而面临财政危机，例如，美国政府为了应对老年社会保障基金的亏空危机，就提出了各种政策建议，最有代表性的是多次调整职工退休年龄：将现行65岁零4个月的退休年龄提高到67岁，甚至鼓励人们尽可能延长工作年限，包括不领取退休金而继续工作到70岁[20]。美国学者也明确提出：“要么提高税率，要么削减福利，才能使美国老年社会保障体制走出困境。”[21]美国社会保障信托基金作为美国预算中最大和最重要的信托基金项目，建立在基于现期纳税与未来收益的互惠交换的支出承诺的基础上。社会保障信托基金“促进了社会保障的财政独立性，把财政开支与财政常规控制过程隔离开来”，“社会保障不会遭到削减，除非社会保障机构内部认定存在所谓‘偿付危机’”[22]。

中国台湾学者将Social Security直译为“社会安全”，不无道理：社会保障制度，是一种“旨在确保社会性安全的国家政治制度，亦即国家为推行福国利民的社会政策，立法制定制度，谋求国民生活普遍获得安全保障，免于生活资源之匮乏而濒临于危险”[23]。对于社会保障的概念，很多学者作出了界定，也有学者进行了梳理，“社会保障的概念创造了一项基本权利：所有人，无论自下而上靠工作为主，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员。这就是新型的社会权利”[24]。社会保障制度的设立，与政府应对社会风险的责任的法治化有着密切的关联，“若没有完善的社会安全制度保护社会中之成员，则一旦发生意外使全家生活陷入困境。且原来微薄的薪资已几乎无法进行储蓄，又需增加支出以应付突发状况，使人们所负之社会风险更大”[25]。社会安全与社会福利是现代国家的重要政策目标，包括社会预护、社会补偿以及社会促进及社会扶助三大领域。现代的社会风险无处不在，社会成员面对种种社会风险，如何作出合理的选择与决策，是避免或克服其损失、满足其基本生活需要的重点，也是防范或化解社会风险、保持经济与社会稳定发展的关键。

如果政府为提供社会保障而支出的财政资金不受限制，可能导致财政危机的发生。尽管财政收支有法定预算控制，但预算付诸执行时往往可能出现各种各样的变数，使得原来就已经不那么平衡的预算，可能为实现经济稳定增长目标而出现更加严重的财政赤字，最终产生极大的财政风险。“正是在这个意义上，财政危机比金融危机[经济危机亦同此理]更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来‘买单’。”[26]就国家的层面而言，财政危机的发生对执政者而言是致命的，而这种宏观经济问题的出现，也将会使社会成员的经济安全权都无从得到保障。由政府无限承担应对社会风险的责任而引致的财政危机，反映出由经济与人口危机所引起的社会保障的资金收入来源困难，包括人口老龄化、失业率上升、职业伤害风险高居不下和医疗保健制度安排不尽合理等因素，亟待制度上的调整和理论上的调适。某种程度上说，“社会保障的财政危机是经济制度危机加剧的表现与要素，也是为使社会保障制度适应经济危机而采取的措施的结果和原因……危机中的社会保障制度的财政失衡触目惊心，所尝试的种种调整手段都旨在遏制互助性社会支出的增长”[27]。

2.财政危机折射国民收入分配失衡

无论政府承担何种性质或形式的财产责任，其资金来源都是财政。由此，也决定了政府承担应对社会风险的责任，形式上必须藉由责任法定原则来保障，实质上必须受到预算案的制约。“当政府置身事外并且允许在保护产权和保障契约得以实施的法制框架下进行自愿市场交易时，经济制度会运行得更好”，但是，“政府活动并不限于保护性的功能；政府总是会或多或少干预市场的运作”[28]。现代政府的主要职责是提供公共物品，包括必要的宏观调控、市场秩序的维持和外部竞争环境的营造[29]。对政府而言，“既不能征收到足额的税收，也没有对筹措到的资金的重大比例的控制权，政府在一种永久的财政危机氛围中运作”[30]。政府承担应对社会保险的责任的无限化会使原已存在的财政赤字恶化，因此，牺牲纳税人的一部分财产所有权以换取整个社会和谐稳定是必然的选择。和谐社会反映的是平衡协调的思想，构建和谐社会则是一种国家的善治方略，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制和健全的矛盾疏导机制加以配合。“以法律制度和规则为中心关注，力求语境化地理解任何一种相对长期存在的法律制度、规则的历史正当性和合理性。”[31]

经济与社会发展的最终目的是要让人们富裕：人们富裕不富裕，主要取决于经济增长和收入分配两个因素。科学发展观涵盖经济、政治、文化、社会发展等各个领域，揭示了我国现代化建设的发展道路、发展模式、发展战略、发展目标和发展手段等基本内涵。科学发展观从世界观、价值观和方法论上，首次较为系统、全面地回答了“为什么发展”、“为谁发展”、“靠谁发展”、“发展什么”、“怎么发展”等重大问题。科学发展观在促进经济平稳较快发展的同时，更加注重社会全面进步，更加关注社会财富如何公平分配、国家财政权与国民财产权如何合理分配，以促进经济发展与社会发展的协调并进，促进经济发展由主要依靠投资与出口拉动转向依靠消费、投资与出口协调拉动的格局。在我国，1994年提出的提高“财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重”的目标，现已基本实现[32]。而2007年提出的提高“居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重”的目标，则体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的社会财富分配理念。前后“两个比重”分别反映了财政收入和居民收入在国民收入中的分配及其结构。

财政危机的发生，折射出国民收入分配的结构失衡，究其根本，是经济与社会发展失衡所致。在经济政策中，财政政策是政府为实现既定的经济与社会发展总体目标，通过调整财政收支的规模和结构，以促进经济与社会稳定发展，实现预期经济增长率和社会和谐度的经济政策。财政政策的职能是分配收入、配置资源和保障稳定。“财政政策的目标就是在整个国民收入分配的过程中，既要使国家获取财政收入，又应促进社会分配的公平；既要在微观上促进资源的有效配置，又应在宏观上加强对经济运行的调控，从而在保障经济公平和社会公平的基础上，来促进和保障整个社会的稳定”[33]。世界银行2003年发布《中国：推动公平的经济增长》报告，对我国改革开放后25年的经济与社会发展进行公正而权威的评价，深刻分析了我国面临的重大挑战，即日益扩大的收入不公平与贫困人口。这一判断在近五年的发展中仍然成立，区别在于，类似的问题已经引起政府高度重视并已着手进行了改善经济增长的公平性的政策转变与法律建构。为此，世界银行建议：为促进经济与社会公平发展，我国政府应当实行的一揽子政策建议，以创造更多的就业机会，提高农业劳动和土地的回报率。最后，该报告分析了可能影响今后经济增长和收入分配的各种经济、社会和财政风险[34]。

分配问题始终是经济与社会发展过程中的核心问题，收入分配制度改革也一直是经济体制改革的核心，其完善方向是不断增加收入分配的公平程度。如果说经济增长主要解决经济发展的需要，分配主要旨在满足社会和谐稳定的诉求。分配在生产和消费之间起着承上启下的关键作用，能够揭示一定的经济社会制度中，各方主体之间的经济与社会利益关系，并反映出这种利益关系背后的各种决定性的因素。分配关系是否合理，分配制度是否有效，直接关系到国民经济能否持续、快速和健康稳定发展。收入分配是指社会产品或国民收入在一个社会内部的不同集团之间、不同的社会成员之间的分割或占有。收入分配制度改革一直是经济体制改革的核心所在，其主要的完善方向是不断增加收入分配的公平程度。中共中央十六大报告提出“坚持效率优先，兼顾公平”、“初次分配注重效率”、“再分配注重公平”的收入调节机制。初次分配中发挥市场的作用，让各种生产要素按各自的贡献在各要素市场机制的作用下，各得其所，提高收入分配和要素资源配置的效率；再次分配中，政府将通过税收、转移支付等收入分配的调节职能，调节差距过大的收入，保证社会分配相对公平。通过再分配，不仅可以有效调控市场经济，而且可以使再分配的效果及于全体社会成员。

三、以使公民享有免予匮乏的自由为限度

处于弱势的社会群体在物质和精神遭受困窘之时接受物质和精神帮助的权利，称为社会权，其需要政府投入一定的财政资金支持，因此，如果政府无限承担应对社会风险的责任，就会直接加重财政的负担，进而间接过度侵害纳税人的财产权，从而也必然影响公民社会权的实现程度。以公民的社会基本权——社会保障权为限度构造政府责任，既可以保障公民享有免于匮乏的自由、实现其社会公民权，又可以在一定程度上保护纳税人的财产权。

1.基于权利均衡理念限定财政责任

现代社会的行政权日益膨胀，“国家的基本职能并不是三个而只有两个：法律的创造和适用……国家的大多数行为都既是创造法律又是适用法律的行为”[35]。政府获得越来越多的实际立法权，但宪法并没有明确限制行政权。对行政权的监督，一般是来自公权力内部的立法权或司法权的监督，但我国目前并没有确立司法权监督抽象行政权的机制。当前，行政权实行决策权、执行权和监督权的内部分权模式，某种程度上起到了促使行政权规范运行的效果。同理，社会公民权和国民财产权的均衡保护，寄望立法权或司法权的监督都是不可能的，其只能由政府自觉承担应对社会风险的责任，而为了确保这种自觉性具有现实性、具备可行性，可以并且必须借助的是政府应对社会风险的有限责任法定的途径。政府自我约限其权力行使的思路，实际上是政府自觉让渡权力的选择，这既来自抽象行政权的行使难以从外部监督的无奈现实，也来自于政府自我证成其存在的合理性与正当性的需要。谦抑性是所有公权力的共性，在我国，主张政府谦抑行使公权力很有必要：私权利的存在及其范围取决于公权力让渡的幅度及其对私权利约束的程度，通过设立私权利监督公权力的想法很难实现。

“当道德风险和逆向选择的成本过于昂贵的时候，当个别风险不是独立的因而不能多样化的时候，以及当损失已经发生了的时候。……政府可以利用它的特权强制性地向全体人民征税，可能会把个别的风险转移给大量的居民并强迫那些没有遭受损失的人为那些遭受损失的人提供赔偿。”[36]政府代表国家征税，“对政府取得资产的权力，存在着宪法或法律上的制约。实际上，如果没有这些制约，税收制度本身就没有存在的理由。……然而，若是要税收的制约能够生效，对政府取得权力的法律制约必须设法保留”[37]。因此，为了保护纳税人的合法权益，坚持税收法定是极为必要的。“在国家的不同部门以及上下级政府之间的分权与制衡的过程中，财政是一个非常重要的手段。立法机关控制行政机关的最有效手段是通过预算控制政府的‘钱袋子’。”[38]如何在财政权与财产权之间实现平衡，历来被认为是财税法的一道难题。“只要真正关注人，关注人的权利、利益，关注人自身的发展，就能够更好地解决国家财政权与国民财产权的均衡保护问题。”[39]公民社会权的保护依托于财政权，其与财产权的均衡保护，关键在于政府应对社会风险的财政责任的边界应当如何划定。

“完善的法律制度必须面对两项难题：其一，彼此相互对立的权利难题，或称权利界定难题；其二，彼此相互关联的权利难题。”[40]主张政府应对社会风险的责任的有限性，应当通过授权清晰设定财政支出权的权限。社会风险应对中政府的财政责任应确立为各级政府的事权：社会保障资金由各级财政安排资金予以保障，中央财政则应当承担最终的支付责任，特别是对困难地区给予适当的物质支持。众所周知，现代政府存在的义理性首先来自公民的普遍支持，这就需要政府和公民之间能有长期而稳定的合作，政府应当组织、动员各种人力物力资源，在社会风险应对中起主导作用。“对处于最高层的收入和财富加重税收，并不是为了降低富人的生活水平，而是要提高被剥夺者的生活水平。”[41]由政府承担应对社会风险的财政责任，无疑是增加公民对政府的认同度的极为有效的对策。政府只有根据经济与社会稳定发展的需要统筹运用财政资金，才能为其应对社会风险提供社会保障资金的支持。

与有限责任公司可能遇到“刺破公司的面纱”的原理相似，政府承担应对社会风险的有限责任也不是绝对的：如果出现大规模的公民匮乏的情形，政府应当承担比有限责任更多一点的法律责任。如果不确立政府应对社会风险的有限责任，政府将不堪重负。实践中，其实很难准确廓清政府有限责任的界限及其条件，其与设定政府宏观调控决策不当的法律责任的困难不相伯仲。基本权利实现的本质是：宪法规定的基本权利被视为客观价值时，对各种国家机关产生何种法律约束力。确立社会风险应对中政府的有限责任，旨在寻求社会公民权和国民财产权的均衡保护；而有限责任的例外，则是为了寻求更高层次的社会整体利益的实现。政府对于公民的社会基本权是否应当承担保护义务以及承担怎样的保护义务，是研究政府责任的界限及其条件的重要视角。我国《宪法》对社会基本权的规定大多较为简单，对于社会基本权如何实现缺乏相应的制度设计：第14条第3款以制度保障的形式对社会保障权的实现所需要的外在条件进行了规定，第44、45条分别规定了“退休人员生活保障权”和“公民在年老、疾病、失业或丧失劳动能力情况下的物质帮助权”，在考虑划定社会风险应对中政府责任的界限时，应当既注意对社会基本权的保护，又适当保护了一定的国民财产权。

基于权利均衡理念构造有限的政府责任，关键在于清晰认识和明确界定社会保障权的概念，不少学者进行了有益的尝试。一般认为，社会保障权是公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得物质帮助的权利。各国社会保障制度的模式主要有三种：国家福利型、自保公助型和自我积累型。第一种模式下，由财政负担主要资金来源，保障范围广泛，保障项目齐全，保障水平较高；第二种模式下，在资金筹集方面多体现自我保障，辅助以国家补偿机制，为公民提供一系列基本生活保障；第三种模式下，由国家立法强制规定雇主雇员的一方或双方必须缴纳社会保障费用，形成基金积累应对养老、医疗等支出的一种制度安排。后两种模式更能满足现代风险社会的社会保障的制度诉求，也能较好地避免财政风险、防范和化解财政危机。对我国这一人口数量规模大、老龄化问题日趋严重的国家而言，怎样设计更好的社会保障制度安排，减轻发生财政危机的可能性及其对经济与社会稳定发展的副作用，是极为重要的。因此，只有确立有限政府责任的理念，才能防止财政危机发生、防止过度侵害纳税人的财产权。

2.保障公民享有免于匮乏的自由

社会基本权，是宪法赋予国家和政府的积极作为义务，是每一个人均有的通过经济安全保障措施，维持个人独立自主以及人格尊严价值的权利总和，涉及社会安全、普遍生活标准、社会保障和健康权。社会基本权包括经济权利、狭义的社会权利和文化权利，其得到保障可以使弱者有机会改善自身的条件，而且可以维护社会安定和谐，各种社会基本权还停留在基本原则和宪法基本权利的发展阶段。早在《魏玛宪法》[1919]这一现代社会的第一部宪法中即已规定：“国家给予全体劳动者就业和获取生活来源的机会，当公民丧失这种机会时，由国家根据法律给予必要的生活保障。”罗斯福所提出的公民享有免于匮乏的自由的理念是对积极的国家推动作用的认识，它主要不是针对公民个人权利，而是对政府提出的义务性表述，这意味着政府应该承担起保障人们免于贫困的责任。罗斯福新政对社会法理论发展最深刻的意义在于：“通过社会保障体系、最低工资法律、福利法律、政府雇用及其他措施，承担起保障美国人民经济安全的责任，支持人们获得经济上的自由，架构起国家政府与公民的新型关系”[42]。社会基本权以立法权和行政权为核心，其概念具有开放性和模糊性，其具体内涵广泛且复杂，而且其权利体系并不完整、随着现代社会的发展变化而不断演进。

1932年，富兰克林·罗斯福就任美国总统前提出“免于匮乏的自由是公民的四大基本自由之一”，“免于匮乏的自由”也在1948年写进联合国《世界人权宣言》：确定了公民享有受到社会保障的免于匮乏的权利，并将其与社会保障制度相联系；《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”；第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要地社会服务，在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或其他不能控制的情形下，丧失谋生能力时，有权享受保障”[43]。此后，《公民经济、社会、文化权利国际公约》进一步将公民免于匮乏的权利从经济领域扩展到了社会、文化领域，在法律上承认了公民的工作权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权、获得相当的生活水准权、达到最高的体质和心理健康的标准权以及人人有受教育权、参加文化生活的权利以及享受科学进步及其应用所带来的利益等各种经济、社会、文化权利。该公约和《公民权利和政治权利国际公约》的序言均指出：“只有创造了使人可以享有其经济、社会和文化权利，政府享有公民和政治权利一样的条件的情况下，才能实现自由人类享有公民政治自由和免于恐惧和匮乏的自由理想。”[44]《欧洲社会宪章》承认人民享有工作权、公平待遇权、受教育权、健康权和接受社会救助等社会权利；《欧洲基本权利宪章》规定的社会基本权包括劳动权、家庭及职业生活的调和，社会保险和社会救助，健康医疗，一般经济利益服务，环境保护，消费者保护等[45]。

“无论是宣言性质论、抽象权利论，还是具体权利论，在社会基本权的具体实践问题上都存在着不易解决的理论难题。根据社会基本权的不同形态赋予不同的性质效力，似乎是一个比较合理的考量。在理论层面上，可以分别用具体权利论、抽象权利论或宣言性质论等来解释社会基本权不同形态的法规范效力。”[46]社会基本权应当包括工作权、健康医疗权、教育权以及最低生活保障权，其目的在于要求政府积极承担照顾人们的基本生活需要、解决社会问题的法定职责，其以公平、安全和发展为其核心价值，对经济发展程度具有高度的依赖性。社会基本权往往涉及财政支出问题，然而，财政支出会因为经济发展以及社会支付能力有所差别，由此，也影响了社会基本权的实现。“假设国家对于可以支配的社会资源，以及国家的财政资源有所困乏的话，则对于社会基本权利的实践，即使有心，但可能会有完全力不从心之叹。”[47]我国已批准《经济、社会、文化国际权利公约》，我国宪法和法律也规定了社会基本权的内容，例如，宪法第一章规定了基本教育政策、医疗卫生政策和社会保障条款等；而第二章规定了有关公民基本权利和义务的各项条文中，属于社会基本权的有劳动权、休息权、退休人员生活保障权、物质帮助权、受教育权、婚姻家庭权等主要权利。

“我国虽然在宪法上明确规定了体现公民免于匮乏权利的内容，然而实践中，却只将这一宪法、法律权利在政治、政策层面进行解读、运行，没有通过立法将其转化为公民实实在在的法律权利，使得其成为停留在宪法文本意义上的宣言性权利。”[48]随着法治国家、和谐社会等理论的提出，表明国家开始关注公民免于匮乏自由的问题。社会是复杂的系统，特别是风险社会中，只有不断完善社会保障制度，才能遏制财富资源占有与分配不公正和不合理所导致的贫富分化。简言之，只有建立健全完善的基本养老保险、最低生活保障、医疗保障、失业保障、社会福利、社会救助和社会慈善事业等制度，才能使弱势群体的权益得到最大程度的实现。笔者认同，狭义的社会基本权仅是指与社会保障或社会安全有关的权利，包括社会保险权、社会扶助权等。如果要使政府应对社会风险的财政责任控制在合理且必要的限度内，将最基本的社会基本权限定为“社会保障权”是极具理论与实践意义的。现代社会在一定程度上对于基本生活水准和健康医疗标准可以大致测定，显示了某些社会基本权类型的内容在客观上是具有能够判断的现实性和明确性的，社会保障权正是这样一种生存权利。

将社会保障权这种彰显生存权的积极权利界定为社会基本权更为合适，其蕴含着深刻的人性关怀，不仅与基本人权——生存权紧密结合，而且与发展权攸关，是公民免于匮乏自由的实现途径。其实，包括社会保障在内的公民的权利性支出，“是一个充满了变化的项目，很难准确地说出谁应该得到救助和谁不应该得到，一个人实际上对真实存在的东西无法评价。……社会保障是永久性的，并且除非进行改革，否则它们将永远运行下去。”[49]公民的权利性支出作为强制性的资源分配，随着有资格获得权利性支出的公民越来越多，权利性支出不仅无法削减，而且充满了不确定性，不仅会使财政支出增加过快、超出政府可以控制或影响的范围，而且可能挤压其他财政支出项目。当然，控制公民的权利性支出的法律机制理论上是存在的，但是，哪些支出可以削减，哪些支出不能削减，其实很难判断。可见，劳动权和受教育权并非不重要，只是，与社会保障权相比，它们更多地体现了发展权的要求。

四、结语

“现代社会保障制度的复杂性——部分由于它是逐步发展起来的而且不断地被修正——体现在其精细的立法框架中。”[50]社会风险很大程度上改变了社会的运行逻辑。由于现代风险的高度复杂性和广泛影响性，风险社会中社会风险的应对，过度依赖政府不仅在理论上是站不住脚的，而且在实践中也是不可行的。本文所提出的基于均衡保护国民财产权和社会公民权的需要，确立社会风险应对中政府责任的有限性，是风险社会中社会法理论有效发展的成果。这既体现了社会法符合科学发展规律、符合民主法治精神的规范演进路径，也体现了社会法更为注重公平、更加强调均衡的理论发展方向。诚然，确定性与稳定性不足以提供一个行之有效的法律制度，现代性法律总是在发展和进步的。一个可以得出且值得充分信赖的结论是：政府承担应对社会风险的有限责任，可以起到均衡保护各方权利的作用。




【作者简介】
叶姗，北京大学法学院副教授。


【注释】
[1]Philippa Watson, Social Security Law of the European Communities, Oxford: Mansell, 1980, p.1.
[2]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第184页。
[3]Paul A. Freund, "Social Justice and the Law", R. Brandt ed. Social Justice, New Jersey: Englewood Cliffs, 1962, p.94.
[4]国际劳工局编：《展望21世纪：社会保障的发展》，劳动人事出版社1998年版，第26页。
[5]Nicolas Barr, The Economics of the Welfare State, 2nd. edn, London: Weidenfeld and Nicolson, 1993, p.10.
[6]参见张成福《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期。这种观点几乎成为关于“责任政府”或“责任行政”的通说，该论文堪称这一领域最有影响力的观点，引用者甚多。
[7]Michael D. Bayles, Principle of Law: A Normative Analysis, New York: D. Reidel Publishing Company, 1987, p.9.
[8]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第184页。
[9]芮沐：《民法法律行为理论之全部》，中国政法大学出版社2003年版，第31页。
[10]张文显：《法理学》，北京大学出版社1999年版，第121-122页。
[11]H. L. A. Hart & Tony Honore, Causation in the Law, Oxford University Press, 2nd. ed. 1985, p.12.
[12]Joseph E. Stiglitz, "The Role of Government in Economic Development", Annual World Bank Conference on Development Economics, edited by Michael Burno & Boris Pleskovik, Washington D. C., 1996, pp. 26-28.
[13]吴志攀：《我国政府的经济法责任考察》，载李昌麒主编《经济法论坛》第1卷，群众出版社2003年版，第22-23页。
[14][美]罗伦斯·M.弗里德曼：《法律制度——从社会科学角度观察》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2004年版，第23页。
[15]Peter Cane, Responsibility in Law and Morality, Oxford: Hart Publishing, 2003, p. 240，253.
[16]Terry Carney & Peter Hanks，Social Security in Australia，Melbourne: Oxford University Press, 1994, p.5.
[17][英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社2001年版，第22页。
[18][英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》[第二、三卷]，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第332页。
[19]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第492-496页。
[20]李超民编著：《美国社会保障制度》，上海人民出版社2009年版，第463页。
[21]Thomas Goldsmith, "He Filters Politics out of Economics of Aging", Raleigh News & Observe, Nov. 2, 2008.
[22][美]埃里克·M.佩塔斯尼克：《美国预算中的信托基金——联邦信托基金和委托代理政治》，郭小东等译，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第70页。
[23]江演亮：《社会安全制度》，[台北]五南图书出版公司1986年版，第5-6页。
[24][法]卡特琳·米尔丝：《社会保障经济学》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第2页，
[25]林宏阳：《美国社会安全制度失能给付之研究》，台湾政治大学劳工研究所硕士学位论文，第1页。
[26]张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第4页。
[27][法]卡特琳·米尔丝：《社会保障经济学》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第70、210页。
[28]James M. Buchanan, The Economics and the Ethics of Constitutional Order, Michigan: University of Michigan, 1991, p. 99.
[29]张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社2009年版，第205页。
[30]Naomi Caiden and Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries, New York: John Wiley & Sons Inc., 1974, p. 153.
[31]苏力：《语境论——一种法律制度研究的进路和方法》，《中外法学》2000年第1期。
[32]根据分税制实施前的1993年与2007年的GDP和财政收入数据，可以看到两个比重分别从12.6%上升到20%，从22%上升到55.8%。相关数据参见国家统计局网站：www.stats.gov.cn。
[33]张守文：《经济法理论的重构》，北京大学出版社2004年版，第122页。
[34]世界银行：《中国：推动公平的经济增长》，清华大学出版社2004年版，第1-13页。
[35]Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, Cambridge: Harvard University Press, 1945, pp. 281-285.
[36]Joseph E. Stigliz, Jaime Jaramillo-Vallejo and Yung Chal Park, "the Role of the State in Financial Markets", World Bank Research Observer, Annual Conference on Development Economics Supplement, 1993, p. 32.
[37]Geoffrey Brennan, James M. Buchanan, The Power to Tax Analytical Foundation of a Fiscal Constitution, New York: Cambridge University Press, 1980,p. 226.
[38]刘剑文：《财税法专题研究[第二版]》，北京大学出版社2007年版，第129页。
[39]张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第221页。
[40]Richard A Epstein, Simple Rules for a Complex World, Cambridge: Harvard University Press, 1998, p.63.
[41][美]阿瑟·奥肯：《平等与效率》，王奔洲译，华夏出版社1999年版，第102-103页。
[42]转引自李雪沣、范辉清《论我国公民的免于匮乏权》，《北方法学》2008年第3期。
[43]冯林：《中国公民人权读本》，经济日报社1989年版，第350页。
[44]转引自柳华文主编《经济、社会和文化权利可诉性研究》，中国社会科学出版社2008年版，第292页。
[45]Official Journal of the European Communities[2000/12/18], C364/15.
[46]徐振东：《社会基本权理论体系的建构》，《法律科学》2006年第3期。
[47]陈新民：《德国公法学基础理论》[下册]，山东人民出版社2001年版，第698页。
[48]李雪沣、范辉清：《论我国公民的免于匮乏权》，《北方法学》2008年第3期。
[49][美]阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的新政治学[第四版]》，邓淑莲、魏陆译，上海财经大学出版社2006年版，第232-233页。
[50][英]内维尔·哈里斯等：《社会保障法》，李西霞、李凌译，北京大学出版社2006年版，第23页。