审查逮捕后至移送起诉前侦查监督机制之构建

【出处】《人民检察》2012年第4期
【摘要】司法实践中，审查逮捕程序之后至移送起诉前的诉讼阶段，侦查活动监督还存在一些明显的漏洞和不足。检察机关在现行法律框架范围内，应当对照中政委提出的司法体制和工作机制改革的要求，通过构建和创新侦查活动监督机制，不断完善侦查活动监督的内容和范围，更好地实现对侦查活动全过程的监督制约。
【关键词】审查逮捕；移送起诉；侦查监督；机制构建
【写作年份】2012年


【正文】

侦查权的主动性、强制性和广泛性，决定了其产生之初就具有天然强势的扩张性和易于失控性。对强大的侦查权进行合理的制约和监督，是提升自由价值在刑事诉讼中的地位的必由之路，也是现代法治国家平衡秩序价值和自由价值的必然要求。[1]在我国，检察机关履行侦查监督的重要使命，近年来，检察机关通过改革完善工作机制，不断强化侦查监督职能，对于在刑事诉讼中防范侦查权滥用、保障人权、维护公平正义起到了积极作用。但由于受司法体制、法律规定等限制，我国检察机关的法律监督不能有效覆盖侦查活动的全过程，对于侦查权的监督制约还存在明显的漏洞和不足，一个重要体现就是，在审查逮捕程序之后至移送审查起诉前的诉讼阶段侦查活动监督的缺失。本文拟从分析当前检察机关审查逮捕程序之后至移送起诉前对侦查活动监督的现状和不足出发，查找问题产生的原因，从实务的角度提出构建和创新侦查活动监督机制的建议，以促进我国司法制度的完善。

一、审查逮捕后至移送起诉前侦查监督现状

（一）审查逮捕后至移送起诉前侦查监督法律依据。根据刑事诉讼法及相关司法解释的规定，检察机关对侦查活动的监督，主要是通过审查逮捕、审查起诉职能活动来进行。根据现行法律，目前对该阶段的侦查活动监督的规定主要有：

1.对于变更或撤销强制措施的制约。刑事诉讼法第七十三条规定，人民检察院如果发现采取强制措施不当的，应当及时撤销或变更，公安机关释放被逮捕的人或变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。由于该规定对通知应事先通知还是事后通知未予明确，当前司法实践中，部分检察机关已通过和公安机关协商后会签文件的方式，将事后通知改为事前同意，即侦查机关释放被逮捕的人或变更逮捕措施的，应当事先征得原批准逮捕的人民检察院的同意。

2.对于侦查羁押期限的控制。刑事诉讼法第一百二十四条至一百二十八条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百三十条及《人民检察院刑事诉讼规则》第二百二十九条、第二百三十条，对于侦查机关延长侦查羁押期限和重新计算侦查羁押期限作出了规定。

3.非法证据排除规则。即检察机关通过非法证据排除，在审查逮捕和审查起诉中，将侦查机关通过刑讯逼供、暴力取证等违法手段所取得的相关言词证据予以排除，不作为定案的根据。

（二）审查逮捕后至移送审查起诉前侦查监督的缺陷与不足。通过对现状之审视，我们不难发现，刑事诉讼的一个重要阶段，即审查逮捕程序之后至移送起诉之前，对该阶段的侦查活动如何监督，被立法所忽视，也没有引起学界或司法实务界的足够重视。现行法律规定对于审查逮捕之后至移送审查起诉之前阶段的侦查活动的监督，基本处于空白或真空状态，即使有规定，也存在明显的缺陷与不足。主要体现在：

1.对于侦查机关的消极侦查和不作为，缺少监督制约机制，导致案件质量得不到保证，甚至案件流失严重。（1）对于证据不足不捕的，尽管审查逮捕阶段列出补充侦查提纲，但对于审查逮捕程序之后侦查机关的侦查情况，缺少有力的监督制约，侦查机关对存疑不捕的案件，往往消极侦查，甚至束之高阁，不侦不审，以保代放、以保代结，既不重新报捕也不移送起诉，导致案件流失现象严重。（2）批准逮捕但发出《提供法庭审判所需证据材料意见书》要求侦查机关进一步补充证据的，由于对补证情况缺少监督引导，侦查机关没有积极开展有效的侦查，导致部分案件在起诉阶段由于证据不足被不起诉或撤销案件。（3）对于无逮捕必要不捕的案件，缺少跟踪监督措施，导致部分案件侦查机关不再移送起诉，或转作其他处理。（4）对一些批准逮捕的案情简单、证据充分的案件，侦查机关在没有必要的情况下，用足逮捕后的侦查羁押期限，造成对犯罪嫌疑人人权的隐性侵害。

2.对侦查机关捕后随意变更或撤销强制措施，缺少刚性监督制约措施。虽然部分检察院将刑事诉讼法第七十三条规定的“通知”界定为事先征得同意，但缺少刚性规定，违反规定缺少制约措施，导致各地执行标准不一。

3.对侦查机关采取的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施，以及搜查、扣押、查封、冻结等强制性侦查措施缺少外部监督和救济机制，导致侦查机关随意侵犯公民正当权利的行为屡屡发生。现行法律将强制性侦查措施的决定权和执行权全部赋予侦查机关，然而，违法侦查的受害人如何寻求救济，长期以来在我国立法上没有适当的、可操作的规定；违法侦查所获得的证据，特别是非法搜查、扣押、监听等获得的证据，能否用做指控犯罪的证据，法律上也无明确的限制性规定。由于侦查行为本身在法律上不具有“可诉性”，在司法实践中，违法侦查的受害人不仅不能向法院提起行政诉讼，[2]而且也未建立在刑事诉讼过程中申请司法机关进行违法审查的机制，导致侦查活动中违法限制或剥夺人身自由、违法搜查或扣押、违法取证等现象具有相当的普遍性。

4.对检察机关自侦案件的监督较为薄弱。实践中虽已通过上提一级审查决定逮捕加强了对自侦案件的监督，但对于审查逮捕之后至移送起诉之前阶段的侦查活动，还缺乏必要的监督程序和有效的监督方式。

二、审查逮捕后至移送审查起诉前侦查监督不力的成因

（一）现行法律规定存在漏洞和不足。一是忽视了审查逮捕之后移送起诉之前这一重要阶段对侦查活动监督制约机制的规定。二是法律将侦查机关大量的强制措施和强行性侦查行为排除在监督的范围之外。在采取强制措施方面，除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等，全部由侦查机关自己决定并执行。侦查机关采取的强行性侦查行为如搜查人身、住所，扣押文件、物品或邮件，查询和冻结存款，进行电话或其他方式的窃听，对公民的通缉等，也全部都由侦查机关决定和执行，而不受其他外部机构的审查和授权，也缺少相应的事后审查救济机制。这使得侦查机关的权力在没有外部监督的情况下无限制地扩张，以至于实践中违法侦查的现象屡禁不止。

（二）执法理念未得到有效转变，落后的理念反而得到相关法律规定的支撑。检察机关不同程度地存在“重打击、轻保护”、“重配合、轻制约”、“重办案、轻监督”的价值导向，侦查监督部门在审查逮捕程序之后，从个案来讲，其任务基本完成，主观上存在不愿监督、怕得罪人的思想。且审查逮捕后对侦查活动的监督也缺少法律依据，更加剧了这种心理的存在。对侦查机关来说，根据国家赔偿法的有关规定，一旦刑事案件中犯罪嫌疑人被批准逮捕，侦查机关就脱离刑事赔偿束缚，转而由检察机关承担错案赔偿责任，因此，捕后消极侦查、不作为等现象不可避免。

（三）侦查监督范围的有限性，方式的滞后性，监督手段的软弱性，导致监督无力。

1.知情难是制约侦查监督的瓶颈。在我国目前的刑事诉讼构造中，检察机关对侦查机关侦查活动的介入、知情十分有限，侦查监督严重依赖于侦查机关移送审查批准逮捕和审查起诉的案卷，在审查逮捕后至移送起诉前的侦查阶段，检察机关的知情权由于缺少立法保障，基本处于缺失状态。尽管目前已探索实施适时介入制度，但由于缺少制度性保障，在操作中具有随意性和不确定性，无法满足充分了解侦查活动情况的需要，事实上，哪些案件通知检察机关提前介入也往往是由侦查机关自行选择的。监督权是知情权、质询权、纠正权的统一，其中知情权是监督权有效运行的前提和基础，没有知情权的监督权是无源之水。

2.监督方式的滞后性。我国没有建立强制侦查措施的司法令状制度，加之检察机关知情权的限制，一般只有在事后才能发现侦查机关的违法侦查行为，缺乏事前、事中的监督，即使事后经检察机关监督，对违法侦查活动予以纠正，其损害也已经造成，难以挽回影响。

3.监督手段的软弱性。法律赋予检察机关侦查监督的手段，主要有提出纠正违法意见、追捕、立案监督等，但对于侦查机关拒不纠正或拒不立案，或者消极侦查的情形，法律缺乏相应的法律制裁规定。监督手段的软弱，直接导致监督效果的有限性。

（四）未建立畅通有效的捕诉衔接机制。检察机关内部实行捕诉分离，对于强化内部监督制约、提高办案质量，具有积极的意义。但实践中，捕诉部门还未能建立畅通有效的衔接机制，两部门之间还存在各自为战、信息沟通不及时、不全面，对法律适用理解和掌握的标准不一等现象，导致在侦查监督中缺乏联系和沟通，缺乏信息交流机制，没有形成监督合力，影响了监督的效果和效率。

（五）检察机关自侦部门缺少接受监督的理念和机制。一方面，刑事诉讼法律、相关司法解释对自侦案件监督与被监督者的地位、监督的可行性方法等规定得都不明确，尤其是缺乏刚性的监督和纠正违法手段，因此对自侦案件进行侦查监督很难产生实效。另一方面，自侦与侦监部门职权关系还未理顺。从自侦部门来说，还缺少自觉接受监督的理念，对于其他部门的监督有排斥心理，往往通过“案情敏感”、“保密需要”等理由阻止侦查监督部门进一步了解案情；从侦查监督部门来说，由于自侦案件是内部办理，承办人员往往对监督有敷衍心态，不愿意得罪人。

三、审查逮捕后至移送起诉前侦查监督机制的完善

检察机关在现行法律框架范围内，应当对照中政委提出的司法体制和工作机制改革的要求，通过构建和创新侦查监督机制，不断完善侦查监督的内容和范围，更好地实现对侦查活动的监督制约。

（一）完善捕后变更或撤销强制措施的监督制约机制。对于捕后变更或撤销强制措施的，应明确规定建立事先审查机制，变事后被动监督为事前主动监督。即侦查机关捕后变更或撤销强制措施的，事先必须经过检察机关审查批准。应联合侦查机关共同研究制定相关规范性文件，实行对捕后变更或撤销强制措施审批制度，明确捕后变更强制措施的条件和变更程序，只有经检察机关侦查监督部门同意才可变更强制措施。对拟变更强制措施的，应按下列要求提供材料并依法办理审批手续：一是犯罪嫌疑人本人或法定代理人、辩护人书面提出变更强制措施的申请，侦查机关提出变更、撤销强制措施的意见，证实确需变更、撤销强制措施的有关证明材料。二是侦查机关办案部门经审查，拟变更或撤销逮捕措施的，制作《变更或撤销强制措施征求意见书》，连同相关案卷及证明材料报请检察机关审查批准。三是检察机关收到侦查机关《变更或撤销强制措施征求意见书》及相关案卷材料后，应当及时审查，依法作出是否批准变更的决定。四是侦查机关根据检察机关的审批意见依法办理变更、撤销强制措施的法律手续。五是对上一级人民检察院批准或者决定逮捕的犯罪嫌疑人，下一级侦查机关拟变更或撤销强制措施时，应向同级人民检察院报告并征得上一级人民检察院同意。

（二）构建审查批捕程序后对侦查活动的跟踪监督机制

1.对事实不清、证据不足不予批准（决定）逮捕的案件，检察机关在发出补充侦查提纲的同时，应建立跟踪监督机制，防止案件流失。检察机关对于存疑不捕的案件，应设计制作《不捕案件跟踪情况登记表》、《补侦不捕案件跟踪卡》。对案件作出不捕决定后，应逐一登记，在不捕案件跟踪情况登记表中详细列明案由、犯罪嫌疑人姓名、承办单位、承办人、不捕时间、不捕的主要理由和需补充的证据等情况，对不捕案件进行全方位跟踪。检察机关应当与侦查机关试行对不捕补侦的案件规定一个重报的期限（一般不超过两个月），按照规定的期限，侦查机关对不捕案件的补充情况、处理情况，及时向检察机关告知，以便于检察机关掌握案件运行情况。在规定期限内没有重新报捕的，侦查机关应当书面说明理由，检察机关认为有必要的，应发出《案件催办函》予以催办，并将催办情况登记在册。

2.对于批准（决定）逮捕，但需要进一步补充相关证据的，检察机关在发出《要求提供法庭审判所需证据材料意见书》的同时，应当进行跟踪监督，保证批捕案件质量。要根据案件的繁简程度，确定不同的跟踪监督间隔时限。一般可以在作出批准逮捕决定后的第十日，承办人应向侦查机关了解继续侦查情况，有违法情形需要纠正的，同时要了解纠正违法情况，以后根据继续侦查进展情况，决定每隔五日或十日再跟踪监督一次，直至案件移送审查起诉。

3.对事实清楚、证据确实、案情简单的案件，检察机关在批准（决定）逮捕的同时，应当发出《快速移送审查起诉建议书》，要求侦查机关在较短期限内移送审查起诉（一般可掌握在十天内），相关案件登记在册。之后由案件承办人进行跟踪监督直至案件移送审查起诉，侦查机关在规定期限内没有移送审查起诉的，应书面说明理由。

4.对于以无逮捕必要不予批准（决定）逮捕的案件，检察机关应建立案件登记台账，由侦查监督部门承办人进行跟踪监督，直至案件移送审查起诉。如发现侦查机关在合理期限内（一般不超过两个月）没有移送审查起诉或作其他处理的，及时发出案件催办函或纠正违法通知书，要求侦查机关及时办理或纠正违法行为。

5.对于在审查逮捕程序中发现监督线索，决定立案监督、追捕、纠正违法的，检察机关侦监部门应确定专人，负责对侦查机关的立案、追逃、纠正违法情况进行跟踪监督，及时掌握案件进展情况，直至案件起诉、判决，并逐一登记在册。

（三）构建对审查批捕程序后侦查活动违法行为及强制性侦查措施的监督制约机制

1.进一步拓宽检察机关对侦查活动的知情渠道，增强发现侦查违法的能力。一是建立刑事案件信息通报制度，侦查机关与检察机关定期相互通报刑事发案、立案、破案及刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报；二是进一步规范和完善适时介入制度。根据现行刑事诉讼法律规定，检察机关对于侦查活动的介入主要限于参加对重大案件的讨论、对案件复验、复查等。从加强监督的需要考虑，无论是介入的范围还是手段，均有必要作适当补充。目前，可以由检察机关与侦查机关在现行法律框架内，就介入侦查的范围和手段等作出规定。对于社会影响较大的案件，检察机关通知侦查机关立案的案件，当事人反映侦查人员有违法行为的案件，以及检察机关认为有必要介入的其他案件，检察机关可以介入侦查机关侦查活动，参加侦查机关对案件的讨论，参与案件的讯问、询问、勘验、检查、复验、复查等，并可对依法取证发表意见，加强对侦查活动的监督。

2.建立侦查违法行为调查机制。首先，明确检察机关对刑事诉讼中的违法情况可以进行调查。笔者认为，检察机关进行这种调查，是法律赋予的纠正违法权限的必然要求和应有内容，因此，在法律修改之前，探索建立这种调查机制也并不违反法律。在司法实践中应当明确这一监督手段，并规范相应的法律程序。即人民检察院发现或者接到反映、举报侦查人员在办案过程中有枉法裁判、徇私舞弊、以权谋私、刑讯逼供或其他损害当事人合法权益的行为时，应予以受理并进行调查。经过调查，认为涉嫌犯罪的，应当立案侦查；认为尚未构成犯罪的，应当提出纠正违法意见，并移送有关部门进行处理。检察机关调查手段可以包括调阅有关案卷材料、案件登记，询问有关当事人等。[3]

3.建立对于侦查机关采取涉及人身自由及财产权利的强制性侦查措施的监督制约机制。当前必要和可行的是建立检察机关事后审查救济机制。即可以通过赋予被采取强制性侦查措施的当事人、直接利害关系人及其律师等以申诉权，在认为侦查机关采取措施违法时，可以向检察机关申诉，检察机关经审查，认为采取的措施确实违反法律规定的，应当通知侦查机关纠正，侦查机关接到通知后应当纠正。

4.完善对于侦查活动监督的制约性措施。一是建立建议更换承办人制度。应当赋予检察机关对违法而尚未涉嫌犯罪的办案人，向其所在机关提出更换建议的权力。在侦查监督环节，应当规定：人民检察院发现侦查人员在办案活动中有渎职行为或其他影响公正办案情形的，可以建议侦查机关依法更换办案人。侦查机关应当在规定期限内进行更换。如有不同意见，可以书面提出异议。二是建立检察机关提出改变管辖、对违法办案人给予行政处分意见的监督机制。对于侦查机关明显违反管辖权的侦查行为，检察机关可以要求侦查机关改变案件管辖。对于有关办案人员的违法行为情节比较严重，或者检察机关提出监督纠正意见后无正当理由拒不纠正的，检察机关有权向其主管机关或行政监察机关提出给予行政处分的意见，上述有关机关应当在一定期限内将执行情况通知人民检察院。[4]

5.转变司法理念，理顺检察机关自侦部门和侦查监督部门的职权关系。强化自侦案件侦查监督，要求检察机关自侦部门与侦查监督部门都树立起正确的司法理念。具体而言，自侦部门必须进一步转变理念，努力变排斥监督为虚心接受；侦查监督部门要敢于监督、善于监督、规范监督，以促进严格执法和公正司法。检察机关应科学设置自侦案件侦查、侦查监督等权力的运行机制，加大对自侦案件的监督力度和效果，进一步提升检察机关查办自侦案件的质量与效果。

（四）完善捕诉衔接机制，形成对审查逮捕程序后侦查活动监督的合力。第一，建立畅通有效的捕诉信息沟通机制。侦查监督部门在对所受理的案件作出审查逮捕决定后，及时将审查逮捕案件意见书或者主要案情、《提供法庭审判所需证据材料意见书》、《不予批准逮捕案件补充侦查提纲》等材料复印件移送给公诉部门。公诉部门在收到侦查机关移送起诉的案件后，要及时审查案件批捕后的继续侦查情况，对案件证据有疑问的，及时与侦查监督部门沟通，对侦查机关没有积极开展继续取证工作的或是违法变更强制措施的，及时向侦查监督部门反馈。每月月底，捕、诉部门都将各自受理案件、审查决定、判决等数据通报给对方。对于批准逮捕的案件、无逮捕必要不批准逮捕的案件，在较长时间内没有移送审查起诉的，公诉部门应告知侦查监督部门，由侦查监督部门与侦查机关联系，了解情况，促进案件尽快侦查终结，移送起诉。第二，建立捕、诉部门疑难案件会商制度。对于审查逮捕的疑难复杂案件，侦查监督部门可以邀请公诉部门派员共同研究，在案件的定性、证据存在的问题、需要继续侦查或补充侦查事项等方面形成统一认识。对于重大、复杂、疑难案件，侦查监督部门在适时介入时，可以邀请公诉部门派人共同介入，引导侦查。公诉部门对批准逮捕的案件，拟作不诉处理的或者对案件事实、证据存有疑问的，或者拟改变案件定性的，应听取侦查监督部门的意见。第三，建立健全捕、诉联席会议制度。联席会议应以定期召开为主，一季度不少于一次，遇到特殊情况时，可以临时召开。联席会议的主要内容包括交流新的司法解释、上级规定等文件；通报工作中遇到的涉及对方的问题，共同研究解决问题的办法；分析工作中好的经验和应当吸取的教训。要通过联席会议，统一捕、诉部门的认识，既要认识到捕、诉证据标准的不同之处，也要明确案件在批准逮捕时，引导侦查机关继续侦查的方向。第四，建立捕后案件咨询引导制度。改变以往案件批捕后不再引导侦查的做法，与侦查机关会商，建立捕后案件咨询引导制度。案件批准逮捕后，侦查机关在继续侦查中遇到的问题，包括案件定性、取证方向、证据体系要求、取证程序等问题，都可以向侦查监督部门提出咨询，侦查监督部门要根据原审查情况及继续侦查情况，结合起诉、判决要求，提出合法合理的引导意见。必要时侦查监督部门可以邀请公诉部门派员共同研究。




【作者简介】
李乐平，单位为江苏省常州市人民检察院。吴小强，单位为江苏省常州市人民检察院。


【注释】
[1]参见李钟、胡淘贤、王文轩：《侦查监督的理论问题与制度完善》，载刘建国主编：《刑事公诉的实践探索与制度构建》，中国检察出版社2003年版，第164-165页。
[2]参见左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期，第155-156页。
[3]参见万春：《侦查监督制度改革若干问题》，载《国家检察官学院学报》，2005年8月第4期。
[4]参见孙谦、郑成良著：《中国的检察院、法院改革》，法律出版社2004年版，第237页。实务研究。