推进政府法律顾问工作的调查与思考

发布日期：2012-10-26 作者：110网律师

推进政府法律顾问工作的调查与思考
                湖北毕升律师事务所律师邓光曙

   党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略，国务院在2004年下发的《全面推进依法行政的决定》中指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义”，党的十六大又作出了构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，进一步明确政府要按照法律规定行使国家管理权，使建立和完善政府法律顾问成为必然趋势,政府法律顾问在建设法治政府和依法行政中日益发挥重要的作用。但目前我国政府尚缺乏一套完整的法律顾问制度，政府对担任政府法律顾问的律师重视程度以及律师对政府法律顾问工作的积极性等方面存在诸多问题，还需要进一步规范和完善。为此，笔者结合多年担任政府（含政府工作部门、法律法规授权的行政执法单位等）法律顾问工作的经验，对我国政府聘请律师担任法律顾问工作进行了一次调研，试图探讨我国政府法律顾问制度的改进和完善，有效推进我国“法治政府”建设，提高律师职业道德和执业水平能力。
　　一、律师参与政府法律顾问工作的调查概述
为更好开展律师参与各级政府及工作部门法律顾问工作，建立和完善我国政府法律顾问制度，推进我国“民主、法治政府”建设，笔者通过居住县律师参与政府及工作部门法律顾问情况，专门进行了一次深入细致调查——
笔者居住县位于大别山南麓，人口约40万人，属于一个经济、文化、交通均比较落后的山区小县。自改革开放以来，该县的法制建设发生了巨大变化。据初步统计，截至2011年12月底，全县批准设立的律师事务所共4所，法律援助中心1个，其中，国有律师事务所2所，个人律师事务所2所，律师事务所和法律援助中心的执业律师共24人。然而，律师担任政府法律顾问团成员只有2人，占律师总人数的8%，政府法律顾问团成员共有10人，占法律顾问团总人数的20%，其它成员均是现任行政、司法机关正副职领导干部担任。全县设立政府工作部门86家，聘请师担任常年法律顾问23家，占政府工作部门数量的26.7%，比上年度增长11%。参与政府工作部门法律顾问律师7人，占律师总人数的29.2%，比上年度增长7%，律师参与政府及工作部门法律顾问工作有了较快发展。
从调查数据及律师担任政府法律顾问工作的实际情况看，笔者发现我国律师担任政府法律顾问具有三大特点：
1、政府法律顾问团具有明显的行政命令性。
在政府常年法律顾问团组成人员中，其成员主要是行政、司法机关主要领导干部，如遇到重大法律事务时，这些官员往往起决定性作用。相反，律师参与人数少，所发挥的作用也极为有限。而参加政府法律顾问团的律师，通常是以“律师与政府的关系”或“律师在当地的知名度”作为选择条件，并通过政府下发文件形式，由政府直接任命某律师为法律顾问团成员，从根本上没有注重律师个人素质修养及综合能力水平。因此，不论政府法律顾问团成员的组成还是职权的行使，均具有明显的行政命令性。
   2、律师担任政府法律顾问缺乏应有的独立性。
目前，虽然一些律师参与了政府及其工作部门法律顾问工作，但是在处理重大法律事务时，即使具有丰富的法律专业知识，能够做到辩明是非、阐明法理、不偏不倚地作出公正判断，但因律师不是行政、司法机关的领导干部，特别是在政府或部门利益时，律师也得服从政府或部门的意志，不能坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，更难帮助政府领导的工作方式向法治化方向转变，为行政机关管理决策层提供专业法律服务。可见，律师在担任政府法律顾问中仍缺乏一定的独立性。
  3、律师参加政府法律顾问缺乏工作的积极性。
    社会律师并不是公务员，面临着现实的生计问题，在生活没有保障的情况下，对于义务为政府服务当然也会逐渐失去热情，仅仅依靠政治觉悟和奉献精神难以建立社会律师为政府提供法律服务的长效机制。当前，政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障。一些律师为政府提供法律服务仅作为自己对外宣传的荣誉和宣传的手段，而缺乏真正为政府法律事务服务的积极性。这个略显尴尬的问题，已经成为横亘在政府法律顾问团如何进一步提升服务质量道路上的绊脚石，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。。
二、律师参与政府法律顾问工作亟待解决问题
    1、顾问工作趋于形式，对律师未予以充分重视。
　　目前，全国许多省市都已制定了政府法律顾问工作制度，为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，并在一定程度上为健全政府法律顾问产生了促进作用。然而，目前政府法律顾问工作却趋于形式，一部分政府官员对律师缺乏应有的重视。这些官员因害怕扩大律师法律顾问工作范围会侵犯到自己在行政管理中的“管理隐私”或国家秘密，或认为扩大律师顾问工作会限制政府的运作机制，以致给自己造成不必要的麻烦，而往往将律师法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、陪同政府领导下访、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。律师根本没有全程介入政府的日常工作，没有发挥律师应有的重要作用，政府顾问律师成为了一种政治需要的摆设。加上一些政府领导轻视律师的作用，对律师未予以充分重视，认为律师就是打官司，担任政府法律顾问也就是在必要时充当一下“消防员”的角色，被动地提供一些法律服务。
    2、部分政府及工作部门不知如何利用法律顾问。
    一些政府部门聘请了法律顾问，甚至不止一名律师，但在如何运用法律顾问上出现了问题。如有些政府部门在处理重大涉法行政法律事务前，未能及时让法律顾问进行法律论证，并提出法律意见，而在作出相关具体行政行为后，相对一方当事人提起复议或者行政诉讼时，方才想起让法律顾问参与案件的行政复议或诉讼活动。依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等的规定，行政机关一旦作出具体行政行为，就不能另行调查和取证，这就需要政府在作出行政处罚前必须对证据的收集和采用、违法事实和行为的确认证据性具备合法性和关联性。否则，行政复议程序或行政诉讼程序一旦启动，如因行政机关举证不能或不当，将导致所作出的具体行政行为被确认违法，甚至被撤销，这不仅使行政机关的工作陷入被动，而且还会降低行政机关的工作效率和增加政府的工作成本，同时，更会影响政府的形象。另外，在制定一些规范性文件上，由于没有让法律顾问把好法律关，往往会导致所下达的规范性文件与相关法律、行政法规、规章不一致，造成规范性文件的执行出现障碍，没办法再性修改，甚至造成作废，类似教训是十分沉痛的。
    3、政府及工作部门的法律顾问遴选缺乏长效机制，法律顾问作用没有得到充分发挥。
当前，政府及其工作部门的法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐资深且社会形象较好的律师，最后由政府决定并予以公布的方式产生，受关注的对象更多的是律师个人，而不是律师事务所。即便是政府各部门自己聘请法律顾问，也不是针对律师事务所，通常的做法也是直接针对律师个人，并且在聘请法律顾问的时候，不太考虑该律师的专业特长。如此选聘法律顾问，不能产生竞争机制也就不能充分利用律师资源，同时，有可能使得部分优秀的律师事务所无法进入政府法律顾问团为政府依法行政做出贡献。在这种模式下被选聘的法律顾问，有的因为律师个人背后没有强大的团队，有的因为个人的专业特长不在行政法律服务方面，有的因为个人能力确实太差，导致在以后的工作中力不从心，甚至无法应对法律顾问的具体工作内容，使得法律顾问的作用无法正常发挥。
  4、律师综合素质不高，无法适应新时期政府法律顾问工作的需求。
　　政府及其工作部门的法律顾问工作是一项复杂的系统工程，担任政府法律顾问应当具备较高的法律知识、专业水准，要求有较强的执业能力及丰富的社会经验，这就对贫困山区县律师担任政府法律顾问所应当具有的综合素质提出了高要求。在当前律师队伍中，懂政治、懂经济、懂外语、懂科学的复合型人才较少，许多律师专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已明显不能适应建设法治政府的需求，律师综合业务素质与政府法律顾问工作要求有一定差距。
　　三、适应建设“法治政府”需要，完善政府法律顾问制度
　　(一)、转变政府观念，加大政府顾问律师的参与力度。
政府不仅是政府法律顾问工作的倡导者，也是法律顾问工作的指挥者。在整个法律顾问工作体系中，政府始终处于“决策者”的中心地位。
1、尊重律师，加强同律师的沟通与合作。政府是律师的“父母官”，只有尊重了律师，多同律师沟通与合作，比彼之间增进理解与支持，一方面确保律师执业应有的权利和地位，同时律师也为政府提供高效、优质的法律服务，有利促进了社会和谐、隐定、健康发展。
2、加大律师参与政府法律顾问工作的力度。律师在开展政府法律顾问中，不仅为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项，而是还要从多角度、全方位介入政府的日常工作，如参与协调、政府采购、经济贸易等谈判，草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书，参与政府各部门之间职责不清引起的行政执法争议，参与政府重大突发或重大疑难案件的处理，为政府重大决策提供法律风险论证等法律事务活动。
(二)、建立和完善政府法律顾问团制度。
　　做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。虽然政府已聘请多名律师组成政府的法律顾问团，但由于往往缺少一套有效的内部运行机制，以致没有真正体现出政府法律顾问的团体优势。对此，有必要建立健全政府法律顾问团制度。笔者认为，建立“政府法律顾问团”应以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质、高效的法律服务。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府提出意见，为政府作出决策提供法律依据。
　　(三)、设立政府专职法律选拔、管理制度。
　　公职律师是指具有律师资格或法律职业资格，供职于政府、政府职能部门专职从事法律事务的公务人员。虽然，我国现行《律师法》未对公职律师作出规定，但在实践中，我国一些省市已经开始实行公职律师制度，并取得了一定成效。然而，目前我国的公职律师制度却还尚欠成熟，公职律师制度的设立，也有悖于《律师法》中关于“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”的规定。对此，笔者建议加快修改《律师法》，建立和完善政府专职律师制度，以弥补公职律师制度的不足。其方法：
　　一是向社会公开招聘，吸收优秀律师加入政府律师队伍，规定律师在担任政府法律顾问后，只能为政府提供法律服务，不得在律师事务所兼职，不得再以律师的身份为他人办理诉讼或非诉讼案件，并忠于政府法律顾问工作。
　　二是政府与选定律师签订《专职顾问合同》，明确律师劳动报酬及其福利待遇，授予律师办理法律事务调查权、询问等权利，规定律师在工作中不得滥用职权，不得受取他人财物，不得泄露国家秘密或政府管理信息，从而明确双方权利与义务。
　　三是建立“政府专职律师管理制度”，明确律师依法办事、服务政府的专项职责，增加工资待遇，改善工作环境；强化培训工作，增强综合素质，以适应政府法律顾问工作的开展。
　　(四)、建立政府顾问律师激励考核机制，
　　参与政府法律事务，推进政府依法行政是政府律师的职责所在。为有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，建立政府法律顾问激励考核机制，以最大限度发挥政府顾问律师的工作积极性。
首先，政府可根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。评选出年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”及“不合格政府顾问律师”。
其次，政府根据评价结果，对评选为年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”在通报表彰的同时，也可给予一定的奖励。对于考核不合格律师，应当解除聘用。
　　(五)、建立政府法律顾问经费制度，
　  建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。因此，笔者认为建立政府法律顾问制度，应根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用标准，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。

    依法行政是现代政府管理的深刻革命，是当代世界各国普遍遵循的基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的规律性总结。律师参与政府法律顾问工作，为政府提供各项法律服务，有效提高了政府管理行为的法律水准，增强政府领导的法律意识，促进政府依法行政工作。同时加强律师队伍的建设，全面提高律师的综合素质，提高政府法律顾问工作的服务水准，建立科学、完善的政府法律顾问制度，推进我国民主、法治政府建设。

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