检察机关推进社会管理创新的调查与思考--以法律监督为视角

【出处】《当代法学》2010年第6期
【摘要】当前新形势下，社会管理创新是推动政法工作的“动力”，也成为检察机关的三大职责任务之一。[1]检察机关在参与社会管理创新中定位于推进社会管理创新的新生力量，是实施社会管理创新的关键性环节和纽带。检察机关应实现推进社会管理创新的理念、机制、方式的转变，重视解决源头性、根本性、基础性问题，在强化法律监督职能的基础上，完善推进社会管理创新机制，凸显检察工作的延伸功能，卓有成效地提升推进社会管理工作水平。
【关键词】社会管理创新；职能定位；检察监督；转变；措施建议
【写作年份】2010年


【正文】

深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是新形势下党中央在总结长期以来政法维稳工作经验教训基础上作出的重大战略部署，是维护我国重要战略机遇期社会和谐稳定的治本之策，也是全面推进政法工作的重要载体，体现了我们党对社会管理规律、政法工作规律的准确把握和不断深化。社会管理早已走进检察工作，推进社会管理创新是发挥检察职能作用的重要领域，是检察机关的全新职责，更是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、推动自身工作科学发展的关键所在。

一、检察机关推进社会管理创新的职能定位

社会管理创新是指在现有社会管理的条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，对现行社会管理理念、方法和机制进行改造、改进、改革，构建新的社会管理机制和制度，健全社会管理体系，以实现社会管理目标及一系列活动的过程。[2]改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变化，社会生活多样、多变、多元的特征日益凸显，出现了很多社会管理的新情况和新问题。面对新形势，党的十六届四中全会就提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。党的十七大报告进而明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。2009年，社会管理创新作为政法三项重点工作之一，被周永康同志界定为推动政法工作的“动力”，从而把推进社会管理创新提升到一个新的高度。[3]在这一新形势、新要求面前，社会管理创新也成为检察机关的三大职责任务之一。检察机关属于广义的重要社会管理主体之一，其执法办案活动是广义的社会管理活动。同时，作为重要的法律监督机关，因其特有的职能而具有独特的作用，但并不是独立超然于其他单位的，而是对部分社会管理活动负有监督的职责，既是社会管理创新的主体，又是推进社会管理创新的力量，也是实施社会管理创新的关键性环节。在推进社会管理创新工作中，应承担起纽带作用。

二、当前检察机关推进社会管理创新所面临的问题

由于各政法机关的职能不同，因此在推进社会管理创新中的角色与方式也有所不同。根据检察机关职能与检察实践，检察机关推进社会管理创新的主要内容是配合有关部门做好特殊人群帮教管理，加强对青少年的教育和挽救，强化对社会治安综合治理和对网络虚拟社会的建设管理等。我们在调查中感觉存在的突出问题是：

（一）检察监督对象缺乏法律定位

社区矫正是刑罚执行的一种延续形式，是实现社会管理创新的重要载体之一。而当前社区矫正制度缺乏必要的法律支撑，虽然2009年6月“5部委”出台了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，9月“两高两部”下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，但是，有关社区矫正主体的规定仍不明确，各司法机关有关社区矫正规定不一致，相关规定存在冲突，造成监督对象的不确定，客观上影响法律监督效果。我国现行《刑法》规定，公安机关是非监禁刑的执行机关，“两高两部”下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》规定，在各级司法行政机关建立专门的社区矫正机构。公安机关由于任务较重，无暇强化对社区服刑人员的监管；经费保障不足时，难以安排专门警力负责跟踪管理，更谈不上对罪犯的监管矫正。而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，对非监禁服刑人员的监管并无法律授权，只能对社区服刑人员进行安置帮教，执行刑罚又不符合法律规定，想管也管不了，造成监管不到位的“半真空状态”，这不利于对社区非监禁刑服刑人员的监管改造和社会稳定，也不利于检察机关的监督。

（二）监外执行罪犯交付与执行衔接不畅

监外执行罪犯交付执行衔接不畅，导致脱管漏管隐患凸显，监督难度空前加大，交付环节衔接难已成为有效防止社区服刑人员脱管漏管的制度障碍。假释、保外就医罪犯不回原籍等现象，造成脱管、漏管的可能性大大增加。检察机关监督管理的对象、内容、范围不断扩大，监外执行罪犯明显增多。 近年来，由于城镇棚户区改造使一些社区服刑人员的执行地与实际居住地分离，农村籍监外服刑人员外出打工频繁，流动性强，导致流出地管不到，而流入地又不管，大部分处于脱管状态。异地羁押（尤其是省外）假释罪犯应被押送原籍，外地判决机关、裁定机关只邮寄缓刑监外执行罪犯执行手续，监狱不送人，罪犯不回当地，户在人不在等直接造成罪犯漏管，这种情况在“五种人”的脱漏管中尤为突出。[4]

（三）未成年人保护工作未形成一体化机制

政法机关对未成年人保护工作重视程度不同，工作机制不顺。对未成年人犯罪案件的检察仍局限在普通刑事审查的框架范围内，审前羁押优待、非刑罚化、非监禁刑化、社区矫正帮教等执法标准不统一，“可捕可不捕”的界限法律规定不够明晰；未成年人“人格调查”责任机关不明确；如何保障讯问（询问）未成年人法定代理人在场权，法律援助律师的替代作用如何发挥不明确；“可诉可不诉”的界限有时也难以把握；如何运用量刑建议制约法院的自由裁量权，也缺少刚性的规定。导致实践中与普通刑事检察工作制度区别不明显，从而出现“同案不同罚”的结果，一定程度影响了未成年人保护工作的健康发展。

（四）贯彻刑事政策不协调

政法机关贯彻刑事政策中的不协调现象，在某种意义上增加了对特殊对象社会管理的难度。如刑事案件不起诉率问题，吉林省检察机关三年间提起公诉9万余人，其中不起诉占9％左右。但公安机关对不起诉案件的评价结果却不同，个别部门甚至规定对不起诉的案件不计入办案民警的主要业绩考核依据。相反，一些检察机关仍将普通刑事案件不起诉率作为对下考评政绩的重要指标。同时，对被不起诉人缺乏来自外部的制度性、规范化的监督机制和必要的、系统的社会帮教机制，和解过程中检察机关的角色也不好把握，导致相当数量的案件当事人因为没有合适的调解人而未能达成和解。

（五）社会治安新情况、新问题频出

当前，大量的“单位人”变成“社会人”，失去了单位的管理和约束，使城市居民中的自由人增多。随着城市化进程，暂住人口大量增加，公安机关对实有人口管理增加了难度。随着社会生活中人流、物流、资金流、信息流的加大，诱发、滋生违法犯罪的消极因素大量存在，新型犯罪增多，查处侦破难度大。另外，非公有制企业、外资企业的迅猛增加，使内保工作遇到很多不同于国有企业保卫工作的新情况、新问题，义务性保卫工作机制落实不到位。再次，随着机动车的日益增多，盗窃机动车犯罪的案件不断增多，预防难度增大。

三、检察机关在社会管理创新中应实现的转变

社会管理创新是运用广泛的社会力量开展社会管理的理性选择。就检察机关来说，创新社会管理是增强检察活力，而不是限制检察活力。但在调查中我们发现个别检察院还不同程度的存在着“无关论”、“等同论”、“替代论”等不正确的思想观念。

（一）转变推进社会管理创新的理念

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的基础。只有摒弃与现代社会管理不符的理念，树立科学的社会管理观念，从新的管理思想或者观念的产生开始，直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化，才能正确推进社会管理的创新。一要增强公平理念。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。[5]二要增强人本理念。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐稳定社会建设摆在重要的位置，尊重各方各类利益诉求，努力提高执法水平和质量，满足人民群众的司法需求，进而形成社会管理机制和制度创新。三要增强可持续理念。当前，社会管理方式落后于社会经济发展，社会管理创新不是一朝一夕的事，而是今后一个时期政法机关的重点工作，检察机关责无旁贷。四是增强统筹理念。检察机关应以法律监督为纽带，统筹好各方主体，统筹好各种职能，兼顾好各种利益，实现检察机关参与社会管理效果最大化。

（二）转变推进社会管理创新的机制

党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。各级政法机关依法推进其本职工作，既是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身也是直接参与社会管理创新工作。检察机关推进社会管理创新，必须适应社会管理的多样性多元性和开放性，在法律监督中进一步规范各职能主体的职能任务和权利义务，用法律规范与制度规范引导和促进社会管理创新。同时还要明确检察机关各部门的社会管理职责，整合各种管理资源，由部门参与向全员参与转变，建立依法管理、常态化管理和有序性管理的长效机制，进一步完善检察机关推进社会管理的系列机制，以实现从运动式管理向长效式管理转变，实现检察机关参与社会管理效能的最优化。

（三）转变推进社会管理创新的方式

检察机关应注重推进社会管理方法与手段创新，认真解决在实践中存在的“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用、其它方法不敢用”的问题。依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法律规范与制度规范，改变由头痛医头，脚痛医脚的单一模式，向依靠法律手段，转向行政手段、法律手段、经济手段、社会手段等多元、多样、多方的管理模式转变；在法律规范和制度支撑下，各方主体形成一个完整的社会管理系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。同时，必须赋予管理手段更多的包容性和兼顾性，更多运用引导、劝导等柔性管理手段，寓管理于服务之中，以服务促管理；由职能性监督向协调式监督转变，[6]由监督型管理向防范、服务型管理转变，加强与其他政法机关的协调与配合。

四、检察机关推进社会管理创新的措施和建议

当前，检察机关在社会管理创新工作中，要重视解决源头性、根本性、基础性问题。要在强化法律监督职能的基础上，强化“为大局服务，为人民执法”的核心司法观，完善推进社会管理创新机制，凸显检察工作的延伸功能。

（一）立足大局，以检察监督推进社会管理服务保障创新

服务和保障经济社会建设是检察机关的重要职责。检察机关要围绕党委关于加强社会管理的一系列指示和安排，积极参与到重点工作中去。一是善于从党和国家工作大局着眼，结合执法办案和履行各项检察职能，积极推动重大建设项目、重大公共政策调整的社会稳定风险评估，推进社会前端管理，促进公共政策的完善，努力从源头上减少不利于经济社会发展的因素。二是充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集社情民意，注意发现倾向性、苗头性的民生诉求，积极向党委和政府提出建议、拿出方案，协助党委和政府把住政策源头，促进完善社会管理工作。三是在履行法律监督职能过程中，及时发现社会管理方面存在的问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约和监督，完善社会管理和服务。

（二）突出职能，以检察监督推进社会管理体系的完善

监督公权力依法行使，查处职务犯罪是检察机关的基本职能，检察机关必须推进执法办案活动，更加注重和谐、有效和公正。一是努力促进执法办案效果的最优化，以“法律眼”冷静观察社会事务，洞悉每一起进入司法领域案件背后的深层次的社会关系、利益与矛盾，消除矛盾双方的对立，尤其是要查司法不公背后的腐败问题，促进社会的和谐与安宁。二是深入贯彻宽严相济的刑事司法政策，并体现在执法办案的每起案件上，坚持区别对待，宽严适度。三是积极探索提高司法工作效能，改进执法办案手段，处理好保障人权与保证案件质量，缩短时效与确保公平正义的关系，做到法律面前人人平等，避免相同案件不同处理的不公正情况。四是加强行政执法监督工作，对人民群众反映强烈的行政不作为，乱作为，损害群众利益、国家利益和社会公共利益的问题，检察机关要通过检察建议、提起公益诉讼等形式，依法予以纠正，切实发挥民事、行政执法检察工作在服务社会管理中的职能作用。五是正确认识法律在社会管理中功能的有限性，避免陷入“法律全能”的误区，在执法办案中综合考虑各种因素，平衡好各种利益和冲突，要通过查处社会管理领域职务犯罪，促进有关社会管理部门和国家工作人员正确履行管理职责。

（三）深入探索，以检察监督推进未成年人保护工作全面开展

注重贯彻宽严相济刑事司法政策。全面推行未成年人犯罪案件捕诉防一体化工作机制，配合相关部门做好青少年保护、维权和预防工作，结合检察职能加强对违法犯罪青少年帮教管理。第一，建立对未成年人保护工作机制，把未成年人保护和权益保障作为各级检察机关工作的一项主要考核指标。第二，立足检察职能，探索符合未成年人身心特点的社区化矫治模式。制定《未成年人社区矫治工作试点实施方案》，建立以检察机关、公安派出所为主，团委、妇联等相关部门为辅的联合矫治的“绿色家园”基地[7]，发动社会各界力量共同关注未成年人成长，形成以各界人士齐抓共管的维权网络。第三，对未成年人刑事案件适当放宽适用相对不起诉的条件，建立刑事和解不起诉制度。第四，坚持“教育为主、惩罚为辅”原则，稳妥办理未成年人和在校学生刑事案件，公、检、法机关应共同健全未成年人犯罪的“消灭前科”制度，提高帮教的针对性、实效性。第五，齐抓共管，综合治理。协助公安、教育、文化、工商、团委等部门，加大校园周边环境整治力度，总结和推广创建“平安校园”的典型经验，更好预防青少年违法犯罪。

（四）突出重点，以检察监督推进监管矫正措施的进一步强化

检察机关应进一步加强和改进监外执行罪犯的管理工作，不断提高教育改造质量。第一，监督支持有关机关依法、正确适用非监禁刑，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序；重点依法开展对监外执行交付执行活动的检察监督，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成监外执行罪犯“漏管”；依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的监督，防止和纠正监管和矫正活动中的“脱管”问题。第二，推动完善交付执行机制，建立事前联系制度，通过“当日入矫”实现交付执行的“无缝衔接”[8]。第三，完善监外执行罪犯的法律监督，把社会服刑人员的监督管理和服务纳入社会管理的重点。第四，明确“职能衔接、矫正介入、执行变更、期满宣告”等主要矫正环节的检察内容和操作程序，完善检察监督流程；坚持定期、专项检察与日常检察相结合，及时掌握监外执行罪犯的监管表现和矫正改造等情况，督促有关部门及时纠正或改进。

检察机关应探索履行检察职能，积极参与社会管理创新的途径与方法，延伸触角，以检察监督推进社区矫正的进一步完善。要正确处理好监督与配合的关系，既认真履行刑罚执行监督职责，又转变执法观念，完善相应的监督流程。第一，检察机关应建立社区矫正同步监督长效工作机制，综合运用检察建议、检察公函、情况通报、口头纠正违法、纠正违法通知书、查办案件等监督方法，确保监督措施落到实处，促进社区矫正工作依法规范有序发展。[9]第二，积极探索适应社区矫正特点的检察介入方式，加强对社区矫正罪犯的交付执行、变更执行、司法奖惩、期满宣告等执法环节的法律监督。第三，健全完善社区矫治机制。推动建立以“属地矫正”为主的流动人员监管矫正制度，确保辖区矫正对象管理全覆盖。第四，完善检察机关监所检察机构，建议恢复城区基层检察院监所检察科，地方政府为检察机关监所检察部门增拨编制。依托检察官进社区，把“四走进”与检察官参与社区矫正法律监督统一起来，通过走进社区加强社区矫正法律监督工作[10]。

（五）积极参与，以检察监督推进社会治安综合治理齐抓共管

健全参与社会治安综合治理的机制，落实检察环节上的各项综合治理措施，积极参与社会治安防控体系建设和平安吉林创建活动。第一，充分发挥法律监督职能作用，对社会矛盾和影响稳定的因素及时进行排查，提出处置突发事件的预案。第二，检察机关与有关部门密切配合，深入开展对重点地区的排查整治。对排查出来的黑恶势力、“两抢一盗”等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉。第三，突出治安防控体系建设。配合有关部门构建社区防控网、街面防控网、卡口防控网、内部单位防控网、农村防控网为主体的“五大防控网络”，建立快速反应机制，提高社会管理控制能力。第四，加强对“三类重点人群”的教育管理，解决影响社会稳定的潜在的突出问题，提高对流动人口的管理服务功能。

（六）公正廉洁，以检察执法规范化保障社会管理效果

一是以制约和监督检察权为核心，以提高制度执行力为抓手，建立健全有机统一、严密协调的制度体系，形成一套权责明确、行为规范、监督有效、用制度管权、按制度办事、靠制度管人的执法工作机制，用规范的行为规则和科学的考评办法促进公正廉洁执法。二是健全执法制度，完善执法规范化体系。以工作流程管理为核心，制定、完善执法行为规范，细化执法标准、强化执法管理、规范管理行为，确保各项执法活动、各个执法环节、每个步骤都有规可循，有据可依，确保执法程序化、监督具体化、执法规范化。三是完善执法责任体系，建立健全社会管理考核评估制度。四是提升社会管理能力，讲求化解矛盾新方法、探索管理新模式、注重管理效果。坚持“及时、公开、透明、公正、依法”的处置原则，提升检察公信力和支持度，顺应人民群众的新期待。五是打造阳光检察、公益检察，强化配合、加强沟通，形成社会管理合力。

（七）整合资源，以检察执法社会化推进内部管理方式的创新

内部管理创新是检察机关推进社会管理创新的保障。检察机关应通过整合内部资源，优化职权和资源配置，统筹形成合力，增强推进社会管理创新的有效性和高效性。一要优化科室职能。将检察机关内部的一些管理职责相近的职能进行整合，避免因分工过细，而使统筹难度加大。二要强化大信访机制。畅通便民服务渠道，通过受理群众申诉和信访，接受社会管理问题咨询和办理相关法律事务，加强行政执法活动的法律监督。三要构建大预防格局。由检察院预防部门牵头，检察院各相关部门参与的大预防体系，将职务犯罪预防工作与查办工作有机结合，将职务犯罪预防工作与推进社会管理创新工作统筹部署，对执法办案中发现的社会管理方面存在的漏洞和不足，及时建议督促有关单位整改和完善。四要大力推进信息化建设。依托信息化建立快速、高效的管理方式和运行模式，进一步提高检察机关推进社会管理创新的工作效能。五要以“四走进”和服务人大代表为契机，把检察工作向社区、企业、农村和校园及社会各界延伸。




【作者简介】
吴玉琦，单位为吉林省人民检察院；徐安怀，单位为长春市朝阳区人民检察院。


【注释】
[1]参见曹建明：《充分发挥检察职能作用深入推进三项重点工作》，《检察日报》2010年3月1日。
[2]参见杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，《检察日报》2010年2月2日。
[3]参见2009年12月18日中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在2010年的全国政法工作会议上的讲话等。
[4]“五种人”指被判处及裁定缓刑、拘役、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利的罪犯。
[5]《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，《检察日报》2010年2月2日。
[6]社会管理是一项系统工程，检察机关在依法监督相关主体执法活动的同时，更应加强与其他政法机关的联系、沟通与配合，以法律监督为纽带，协调各执法主体统筹做好社会管理工作。
[7]吉林省白山市人民检察院在法律框架内，积极与公安机关、审判机关和其他社会各界密切配合，在吉林省抚松县松江河镇创建了全省首家未成年人犯罪社区矫治基地—“绿色家园”，在全省率先建立检察机关倡议，各方合力形成的预防体系化的矫治机制。
[8]法院在宣判时，要求罪犯本人及其家属当庭分别填写《接受社区矫正保证书》、《协助监管责任书》、《社区矫正承诺书》等相关文书，以书面形式告知罪犯接受社区矫正。并由矫正组织将罪犯直接带回司法所“当日入矫”，实现交付执行的“无缝衔接”，并在规定工作日内将法律文书抄送当地同级检察机关。
[9]参见2009年10月21日《全国社区矫正工作会议经验材料》。
[10]“四走进”指吉林省检察机关自2008年以来开展的全省检察官“走进企业、走进社区、走进农村、走进基层”活动。