中国司法改革年度报告（2011）（中）

【学科分类】司法
【出处】《政法论坛》2012年第2期
【摘要】自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。
【关键词】司法改革；公众参与；年度报告；2011
【写作年份】2013年


【正文】

　　二、法院改革

　　2011年法院改革主要涉及完善审判管理制度、改革执行体制及工作机制、完善人民调解协议司法确认程序、提高诉讼效率、促进司法公开、加强基层和队伍建设、强化廉政建设等方面。

　　（一）优化法院职权配置

　　——完善审判管理制度

　　审判管理和案件质量考核制度不合理，扭曲了司法行为。完善审判管理制度是多年来法院改革的努力方向，更是2011年法院工作重点。继2010年底发布《关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》后，2011年最高人民法院出台《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，并在总结试行三年经验的基础上修订《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。

　　《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》对审判管理工作提出了较为系统和具体的要求。意见规定了审判管理的目标、概念、要求和职能，明确了审判管理办公室的定位和职责，要求切实加强案件质量、效率、流程、绩效管理和审判经验总结，注重审判管理与人事、政务管理的协调沟通，并通过加强信息化基础设施建设和队伍建设作为审判管理工作的支持。

　　长期以来，审判管理存在行政化现象严重，审判管理不服务于审判功能，相关部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时，考核评价体系极不合理，上下级法院关系不正常等诸多问题。为此，最高人民法院多次将其列为改革项目，但改革力度有限，进展不明显。这既有来自法院内部的阻力，也有社会整体行政格式化的因素。问题解决的方向是——法院当像法院。

　　《关于开展案件质量评估工作的指导意见》对试行三年的法院案件质量评估指标体系进行调整完善，针对审判是否公正、高效和取得良好司法效果，设计了包括公众满意度在内的31项评估指标，按评价作用和导向功能设置不同的评价权重，尽可能增强案件质量评估指标的客观性、公正性和科学性。例如，根据具体原因，对不属于一审或原审法院错误的改判和发回重审，不视为下级法院负向评价指数，以解决先前广遭诟病的“错案率”问题；将每起金钱债权案件执行到位率的平均值作为“执行标的到位率”，有助于避免法院“抓大放小”选择性执行；设立“调解案件申请执行率”以评估调解质量等。

　　尽管指标数量有所减少，评估范围有所扩张，客观性有所增强，但新的指标体系仍存在各种问题。例如，现有指标如何客观反映司法效果，特别是公众满意度等信息如何收集和运用；调解率的设定客观上已造成“重调轻判”、强迫调解等问题，影响了法院的规则之治功能等。

　　案件质量评估体系事实上已成为法院工作的“指挥棒”。在准行政化的法院系统中，无论何种指标体系，都可能基于攀比获取资源的竞争逻辑而引发攀比效应，从而出现不顾司法公正和效率而片面追求指标、造假等现象。因此，反思应当直指问题之根本——法院业绩考核制度是否符合司法活动的科学评价。强调业绩考核是行政管理的一大特点，实质上将法院视为行政系统的一部分。但法院不是行政机关。司法的目标是实现公正，此外别无其他。因此，法院独立审判，自然无需通过漂亮的指标数据取悦上级法院和地方党政机关，无需介入以各类评比奖惩为诱导或强制的社会规训体系。司法问责须有自身的标准和惩戒程序，案件指标当仅作司法统计之用，不能以此衡量法院或法官的业绩。

　　——执行体制及工作机制改革

　　执行体制及工作机制改革是近年来司法改革的着力点。继2009、2010年发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》、《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》、《关于限制被执行人高消费的若干规定》等重要文件之后，2011年最高人民法院出台《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》、《关于委托执行若干问题的规定》和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，发起反规避执行专项活动，并持续开展创建“无执行积案法院”活动。《民事诉讼法修正案（草案）》也对执行程序进行了修订。

　　“执行难”案件中约有15%缘于被执行人规避执行。年初，最高人民法院发布《关于开展反规避执行专项活动的工作方案》，在全国开展反规避执行专项活动。6月，《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》出台，旨在综合运用被执行人报告、申请执行人提供线索、法院依职权调查及审计执行、悬赏举报等手段，化解被执行人难找和执行财产难寻的难题；通过加大对当事人的风险提示、财产保全力度和强化对担保财产的执行措施，预防被执行人转移、隐匿财产；通过严格落实案外人异议之诉由执行法院管辖之规定，防范恶意诉讼；强调加大民事制裁和刑事处罚力度，通过公检法协作追究被执行人刑事责任，提高规避执行的成本，激励被执行人自觉履行。该意见涉及财产保全、调查，惩治规避执行行为等多方面，既需法院立案、审理、执行等部门密切合作，也有赖于法院与其他单位的联动配合。故该意见能否顺利实施并产生良好效果，仍有待观察。长远而言，惩戒和威慑只是一方面，还需注重培养社会诚信。例如，通过建立健全社会征信系统，从正面引导当事人自觉履行义务。

　　委托执行旨在高效低成本地解决跨辖区案件的执行问题。但实践中，由于地方保护主义盛行和制度不完善，相当部分委托执行案件长期得不到执行。《关于委托执行若干问题的规定》明确了委托执行的一般原则和例外，委托执行案件的归属和结案，受托法院的确定和相关手续办理，委托案件的执行、监督、管理和协调等内容，一定程度上有利于缓解目前委托执行工作运转不畅的状况。但由于地方保护主义盛行及司法的地方化、委托法院和受托法院权限不明、受托法院缺乏执行激励、委托执行程序繁琐、中止或终结执行程序不规范、执行协作意识欠缺等因素仍然存在，该规定的落实效果不容乐观。

　　10月出台的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（下称《意见》）是年度司法改革的亮点之一。《意见》涉及执行机构的内部职责划分，执行机构与立案、审判等机构的职责划分以及上下级法院之间的统一管理三个方面，核心内容在于将执行权明确划分为执行实施权与执行审查权，分由不同的执法主体按照不同的程序行使，互相制约，规范运行。

　　执行权分权运作符合执行规律。执行实施权由执行员或者法官行使，采取审批制，范围包括财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留等措施的实施。执行审查权由法官行使，采取合议制，范围涵盖审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等。执行审查机制重在为当事人和利害关系人的异议权提供正当程序保障，并对实施权进行监督。执行实施程序划分为财产查控、财产处置、款物发放等阶段，各阶段由不同的执行人员在确定时限内集中办理，改变以往“一人到底”的办案方式，便于进行节点控制，防止消极执行。此外，《意见》首次授予执行人员即时查控财产权，规定所有执行案件须办理立案登记手续，强化执行的统一管理，赋予中级以上法院执行工作统一管理权限。

　　纵观近年来执行体制和工作机制的改革脉络，《意见》可谓执行改革成果的整合。作为体系化、全方位的执行权优化配置方案，其所明确建立的法院执行权分权运行机制、法院内部立审执协调配合机制和法院执行工作的统一管理体制，是《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的具体落实，是对先前改革实践的成果总结，也是对各地改革探索的规范统一。

　　但优化执行权配置的相关改革仍限于法院内部。虽然执行权将实现分权运作，但一院之内，审查权和实施权之间能否实现有效制约仍有待观察。就分段集约执行机制而言，如何落实各执行阶段的节点控制，厘清各阶段执行权限和责任，防止各环节协同“操作”等问题，将是制度落实及完善需注意之处。相信《意见》的实施，加上不断推进的各项执行体制和工作机制改革，困扰法院多年的“执行难”和“执行乱”问题会得到一定缓解。

　　多年以来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”、“执行乱”问题仍未能有效化解。这表明，执行分权只是破解“执行难”等问题的第一步，而且只是工作机制和工作方法的改进，难以彻底解决问题，须另寻他途，深入推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构，按行政或法警模式运作，执行裁决权可交由法院行使，或由执行机构自行承担。

　　但是，即使设立专门的执行机构，制定单独的强制执行立法，在目前的司法体制下恐怕也很难从根本上解决问题。“执行难”问题，除强化执行措施、完善执行程序、激励被执行人自觉履行外，更应放在司法体制根本改革的整体中解决，推进深层的司法体制改革，实现司法独立，保障司法公正，甚至还可能需要政治体制改革的支撑。“执行乱”问题，须放在应对体制型腐败的整体中来消除，与司法腐败乃至任何权力带来的腐败，采取同样的方法同步根治。

　　——发布首批指导性案例

　　2011年底，最高人民法院发布第一批指导性案例，包括民事和刑事案例各2个。上海中原物业顾问有限公司诉陶德华居间合同纠纷案，旨在解决二手房买卖活动中买方与中介公司因“跳单”引发的纠纷；吴梅诉四川省眉山西城纸业有限公司买卖合同纠纷案，旨在正确处理诉讼外和解协议与判决的效力关系；潘玉梅、陈宁受贿案旨在解决新形式、新手段受贿罪的认定问题；王志才故意杀人案旨在明确判处死缓并限制减刑的具体条件。同时下发的《关于发布第一批指导性案例的通知》，要求法官学习研究上述案例，审理好类似案件，做好指导性案例的编选报送工作，并允许高级法院通过发布参考性案例等形式，对辖区内各级法院和专门法院的审判业务工作进行指导。指导性案例所确定的裁判要点，对“法院审理类似案件、做出裁判具有指导效力，法官在审判类似案件时应当参照，并可作为裁判文书的说理依据加以引用。”这表明，案例指导制度迈出了实质性的一步，制度效用即将接受司法实践的检验。

　　自法院“二五改革纲要”明确提出建立以来，案例指导制度酝酿多年终于出台，期间还经历了种种争论，几近搁置。2010年11月《关于案例指导工作的规定》出台后，最高人民法院用了一年多才公布首批4个指导性案例。这一方面显示最高人民法院的慎重，另一方面也表明该制度的贯彻实施明显迟缓。制度经切实执行，方能发挥预期效果。案例指导制度是多年来司法改革的重大进展，具有渐进的革命性功能，为司法权和法官作用的扩张埋下了种子。期待最高人民法院加速发布指导性案例，使之成为主要的常规性工作。未来指导性案例应逐渐替代司法解释，成为最高人民法院指导法律适用、发挥公共政策功能的主要方式。

　　案例指导制度的发展仍是一个漫长的过程。作为法治建设和司法公开的基本要求，以及民众推荐指导性案例的必要条件，全国法院案例数据库的建立势在必行。呼吁最高人民法院立即着手此项工作，建立全国性的法院案例汇编和发布平台，包括指导性案例及所有案例。在公开各级法院主动提供的案例基础上，首先做到公布最高人民法院的所有裁判文书，继而公布省级法院的所有裁判文书，最终公开所有法院的裁判文书，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容可作技术处理。案例数据向社会公开，可以便利地进行检索。所有公开的案例，皆可产生比照效应。更多的案例，更好的指导，更利于司法统一，更接近司法公正。

　　在不断发布指导性案例、充实全国法院案例据数据库的基础上，制度建设的重点将逐渐转向指导性案例的适用。应借鉴英美法国家判例法制度，探索案情比对、情势权衡、排除适用等指导性案例适用的司法技术；进一步明确“类似案件”的标准；规定法官负有适用或不适用指导性案例的阐明义务；排除指导性案例的适用须在判决书中说明，并向法院案例指导办公室提交书面报告；每年对指导性案例进行编纂与清理；通过培训等各种方式提升法官适用指导性案例的能力等。

　　——充分发挥刑事审判职能

　　2011年初，最高人民法院发布《关于充分发挥刑事审判职能作用，深入推进社会矛盾化解的若干意见》重申并要求各级法院准确把握宽严相济的刑事政策，在运用刑罚手段惩治犯罪的同时，通过做好附带民事诉讼审理、刑事和解、未成年人审判、非监禁刑适用、刑事被害人救助等工作，完善相关制度，立体化、多层面地促进社会矛盾的化解。

　　鉴于转型时期违法犯罪的复杂性，简单地适用刑罚惩治犯罪不足以消弭案件引发的问题。该意见回应现实需要，就刑事案件提供综合性处理思路，兼顾惩治犯罪、救助被害者、保护未成年人、缓和犯罪人与被害人关系等，体现了司法理念的进步。但只是理念进步和提供指导性意见意义不大，制度完善、可操作且贯彻落实才是重点。

　　——防治涉诉信访

　　涉法涉诉信访困扰法院。尽管中央政法委和“两高”多次就涉法涉诉信访工作出台相关规定，经常开展专项整治活动，但成效不佳。2011年，最高人民法院继2010年底发布《人民法院涉诉信访案件终结办法》及实施细则后，提出预防和减少涉诉信访的五项举措。具体包括：建立涉诉信访风险评估机制；完善涉诉信访通报制度；建立和完善诚信约期制度；落实《人民法院涉诉信访案件终结办法》及实施细则；继续推动立案调解工作。前三项举措在一定程度上有助于强化法院工作人员对涉诉信访工作的重视，可能提高涉诉信访的处理效率。后两项举措是先前工作的强调。可以预见，这些举措如同多年来不断出台的措施一样，治标不治本，不可能有效回应和化解当前严峻的信访问题。

　　2010年最高人民法院受理各类信访举报35763件，分流处理后直接督办51件。最高人民法院确实应避免成为“信访院”。但就根本而言，信访必须是越级的，才是有效的。信访压力下移并不会化解信访本身，而只是矛盾的转移甚至积聚。在地方，“大接访”、“大回访”等专项活动年年持续。例如，河南省高级人民法院年底开展第三次“万名法官回访万名当事人”活动，前两次活动中24257名法官回访42334名当事人、3251家企业，协调化解14812件案件，帮助解决实际困难和问题2010件。但运动化的信访处理机制并非治本之策，反而会令司法权威进一步受损。张立勇院长带遂平访民齐东升到公路局讨款，虽然解决了个案，但却引发了更多的忧虑和批评。

　　信访“年年清、年年有，年年改，年年增”。在某种意义，信访事实上已成为纠纷解决的主要渠道和终局途径，也构成中国迈向法治的直接障碍。问题的解决应多管齐下，特别需要强调公平公正的社会政策，自由开放的诉求表达机制，便利有效的多元化纠纷解决途径，限权缩权的党政，以及公正权威独立公信的司法。从中短期来看，应切实保障信访人的合法权益。2011年8月，北京警方端掉昌平七里渠的一处非法羁押并故意伤害外地上访人员“黑监狱”，并公开通报此案，要求严禁保安公司参与“截访”、非法限制他人人身自由，值得肯定。从长远而言应废除信访制度，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。一种思路是，借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性信访处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度，最终将信访改造为准司法性的专门申诉机构。

　　（二）落实司法为民

　　——完善人民调解协议司法确认程序

　　人民调解协议的司法确认是完善多元化纠纷解决机制的重要内容。2011年，最高人民法院发布《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，对人民调解协议提请司法确认的条件、范围、管辖、申请材料、确认期限、调解协议确认后的效力和执行、案外人权利救济等做出具体规定。该规定对确认案件的管辖采取就近原则，设定较短的审查期限，并要求法院对具备确认条件的调解协议当场确认，明确不予受理和不予确认的具体情形，规定调解协议确认后可申请强制执行，调解协议确认免费。

　　该规定内容全面、合理，较好地体现了便民快捷的服务型司法理念，可有效指导基层法院对人民调解协议的确认工作。同时，经行政机关、商事调解组织、行业调解组织等其他具有调解职能的组织调解达成的协议，可参照该规定申请司法确认，扩大了确认范围，有利于推动多元化纠纷解决机制良性发展。目前，该规定主要针对民事调解协议的确认。未来对于不断发展的轻微刑事案件和解，以及开始松动的行政案件调解，法院皆可积极探索调解协议的司法确认。

　　——提高司法效率

　　根据2010年底《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，最高人民法院确定的行政审判联系点基层法院可开展行政诉讼简易程序试点，各高级人民法院也可以选择法治环境好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层法院开展试点。目前，部分法院已开展行政诉讼简易程序试点。涉及财产金额较小，属于行政机关当场作出决定的行政征收、处罚、给付，行政许可，行政强制，行政不作为，当事人各方自愿选择适用简易程序等三类案件适用简易程序审理。

　　2011年初，最高人民法院借鉴国外小额速裁立法经验，出台《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作指导意见》，要求全国90个基层法院最迟在5月启动小额速裁试点工作。意见规定了适用小额速裁程序的案件类型、标的额、庭审模式、开庭时间、结案期限、异议申请及诉讼费收取标准等事项，明确案情简单的小额诉讼由一名审判员独任审理，一个月内结案，一审终审，并强调严格保证当事人对小额速裁的知情权、程序选择权和不服小额速裁裁判结果的救济途径。江西、河北、山东等省高级人民法院还制定了实施细则。《民事诉讼法修正案（草案）》增加小额诉讼制度，第35条规定，“基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币五千元以下的民事案件，实行一审终审。”小额诉讼制度的建立，有助于实现案件分流，提高诉讼效率，降低诉讼成本。但立法应立足国情，充分考虑各地的经济发展水平，设置弹性的数额标准，故建议修改为：“基层人民法院及其派出法庭审理标的额在一万元以下的民事案件，实行一审终审。高级人民法院可以根据本地经济发展水平，报经最高人民法院核准，确定小额诉讼程序案件的标的额，但最高不得超过一万元。”

　　（三）强化司法监督

　　——推进司法廉政

　　2011年，司法廉政建设的重点是完善法官回避制度。最高人民法院出台了有关回避和防止干扰办案的三项规定：《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》、《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》和《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》。地方法院也积极探索，如上海市第二中级人民法院首推审判委员会委员回避制，要求案件提交审判委员会讨论前应告知当事人，并赋予其申请回避的权利。

　　在上海、重庆、江苏、北京等地法院探索的基础上，《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》要求，凡法院领导干部和在法院审判、执行、立案、审判监督、国家赔偿等岗位工作的法官，其配偶及子女在其任职法院辖区内开办律师事务所、以律师身份为当事人提供诉讼代理或其他有偿法律服务的，应当实行任职回避；法院在选拔任用领导干部和补充审判、执行、立案、审判监督、国家赔偿等岗位工作人员时，不得将具备上述任职回避条件的人员作为拟任人选。与先前的规则相比，上述法官任职回避制度更为严厉和彻底，且规定了各类违反任职回避规定的情形，明确了批评教育、组织处理或纪律处分等惩戒措施，以及法官提交任职回避申请和法院办理职务变动或岗位调整手续的时限。法官任职回避制度是一道有效的“隔离墙”，有助于维护司法公正廉洁，预防法官徇私枉法，是近年来司法廉政建设的一大亮点。但实践中法官配偶及子女往往不以自己的名义从事法律服务，该规定对此毫无办法。

　　与2000年《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》相比，《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》有所调整：审判人员“担任过本案的翻译人员”被纳入应当回避的情形；当事人对审判人员违反规定，具有影响案件公正审理情形的回避申请，不再需要提供证据材料；加重了院长、审判委员会主动决定回避，法院监管违反回避制度行为的责任；强调法院相关权利释明和信息提供的义务；明确法院调解同样适用回避规定。但总体上，该规定仍主要是法院组织法、法官法和三大诉讼法相关规定的整合，修改的内容不多，惩戒不够严厉，对司法公正的保障作用有限。而院长、审判委员会等监管责任的落实，显然需要法官独立的体制性保障。

　　《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》要求，法院工作人员不得私下接触当事人等案件关系人，对可能引起社会公众和当事人合理怀疑的其他接触主动回避；法院工作人员及退休人员转递涉案材料须遵循相关规定，不得打听案情或说情打招呼；法院领导和上级法院工作人员非因履行职责，不得向审判组织和审判人员过问案件或批转涉案材料；少数法院工作人员特别是法院领导以监督、指导之名对案件提出指导性意见，须通过书面形式或由案件承办人记录在案；并规定了批评教育、组织处理、纪律处分及刑事责任。以上举措特别是指导性意见的书面化可强化相关行为责任，增加干扰办案的成本，或许有助于减少“人情案、关系案、金钱案”。但正如《关于司法公开的六项规定》所要求“过问公开”一样，在司法独立不受保障的体制下，该规定的效果必然相当有限，最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的形式。

　　2011年底，最高人民法院针对一些地方法院管理松弛、部分干警作风不正等问题，发布《人民法院审务督察工作暂行规定》，探索建立审务督察制度。作为加强内部监督的一项举措，该规定明确了审务督察的目的、工作职责和督查程序，试图以明察暗访的方式，对法院各部门和下级法院纪律作风建设等情况进行实地检查和现场查纠。但正如司法巡查制度一样，审务督察制度既反映上级法院对下级法院的不信任，更体现了上下级法院关系的过度行政化，因而不具备必要性和正当性。

　　——促进司法公开

　　司法公开意义重大，也是这一轮法院改革的重点。经过几年的努力，司法公开有所发展。2011年，最高人民法院继续发布《人民法院工作年度报告（2010）》、《中国法院知识产权司法保护状况（2010年）》；推出《坚实的足迹，永恒的天平》新闻手册；首次针对未成年人举办公众开放日活动；全国高级人民法院全部开通法院工作人员违纪违法举报网站，并与最高人民法院举报网站联网对接。地方法院继续努力。例如，山东省日照市中级人民法院“自亮家丑”，率先将院内评选的较差裁判文书向社会公开通报，彰显法院开放的态度和接受监督的决心；多个“司法公开示范法院”根据2010年《司法公开示范法院标准》制订工作方案，如《上海法院着力推进司法公开的实施意见》、《浙江法院阳光司法实施标准》；东莞市第一人民法院、北京市丰台区人民法院等顺应信息技术发展的潮流，微博问政，效果良好。

　　但总体上，2009年《关于司法公开的六项规定》贯彻落实还不够。首先，就制度而言，司法公开还主要停留在原则层面，缺乏充分的制度保障。司法公开的范围和内容不够明确，易导致公开的避重就轻，该公开的不公开；司法公开偏重形式，易导致公开过程的自说自话、公而不开；公开的责任规定不明，易导致司法公开缺乏落实的激励。其次，就实践而言，由于缺乏充分的制度保障，司法公开亦有相当大的欠缺。例如，最需实现的裁判文书公开远不到位；审判公开的范围仍需进一步拓展，如推行二审开庭的做法；诉讼参与人在各诉讼阶段的阅卷权保障不足；法官的释明义务不明确，落实存在较大局限；往往只公布审判结果而不公开司法过程；对旁听公开审理施加各种限制；司法政务的公开不够及时和全面；司法统计数据时常半遮半掩，避重就轻；甚至有的司法机关弄虚作假；司法公开过度以宣传为目的，如越来越多的地方法院撰写和发布白皮书，似应更为审慎和克制。

　　2011年，中国正式进入微博时代。虽然湖北恩施、山东菏泽、广东深圳、肇庆等地中级法院、东莞市第一人民法院等基层法院主动开设微博公开信息，但总体而言，法院对这一新媒体的迅猛发展反应迟钝。案件被迅速传播，引发一波接一波的网络舆情。药家鑫案、李昌奎案等引发了民意与司法关系、死刑适用与废除的激烈争论，河南天价过路费案件、智障犯人吕天喜案、湖北“死囚复活”案、辽宁夏俊峰刺死城管案、上海“蟹妈”梅晓阳案、高晓松醉驾案、北京电信运营商倒卖公民信息案、康菲中国漏油案、天津许云鹤案、深圳彩民状告福彩中心案、金山公司诉周鸿祎“微博第一案”等皆引发了社会强烈的关注。法院如何应对突发的网络舆情，如何通过微博提升司法公信，是司法公开在新形势下面临的重大课题。

　　（四）加强基层法院与司法队伍建设

　　——加强法院基层基础建设

　　2011年初，最高人民法院发布《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》，从发挥审判职能、加强队伍建设、提升物质装备保障三方面，提出法院基层基础建设的思路。第一，发挥审判职能方面，意见特别关注民生纠纷，强调妥善处理；要求不断加强立案信访、简易程序、小额案件速裁机制、司法救助等工作，推动司法便民；要求提升人民陪审制度民主性和有效性，规范人民法庭设置，扩大巡回审判，完善创新审判管理，拓展上级法院对基层法院的监督指导，正确处理调判关系，推进“大调解”工作机制。第二，加强队伍建设方面，意见要求加强党建，抓好领导班子建设，改进司法作风，促进司法廉洁，增强司法能力。值得一提的是建立健全职业保障制度和激励机制，包括建立并实施法官职务序列及其配套政策，适当提高基层法官职数比例，探索建立适合审判工作特点的法官工资、退休和津补贴制度；逐步建立并完善法官择优遴选制度。第三，加强物质装备保障方面，要求增强上级法院特别是高级人民法院对下级法院在经费保障、基础设施建设、业务装备配备、信息化建设和司法鉴定等方面的管理责任。

　　该意见是最高人民法院在当前形势下就基层法院及其法庭建设，对下级法院相关工作总结过去、指引未来的总体性安排。在“以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障”原则指导下，意见对既有举措再次重申，并根据现实需要提出新的要求，具有一定的指导意义。但意见的操作性明显不足，具体改革和相关工作仍待地方法院的积极探索；同时，强调上级法院对基层法院的监督指导，将导致上下级法院之间的司法行政化弊病不断恶化。

　　——加强司法警察队伍建设

　　2011年初，最高人民法院启动为期一年，覆盖全国法院和所有司法警察的岗位大练兵活动。年末，最高人民法院院长再次强调继续抓好司法警察教育训练工作，建立健全练兵长效机制，将教育训练常态化。法院审判任务日益繁重，司法警务工作量剧增，保障难度和风险性日益加大，对司法警察提出了新的要求。上述举措虽效用不大，但表明最高人民法院对加强司法警察队伍建设的重视。

　　司法警察是在法院、检察院内设立的特殊警种，在送达法律文书、提押犯罪嫌疑人或刑事被告、强制执行以及维护法庭秩序等活动中为司法行为提供辅助。人民警察法规定法院、检察院可设司法警察，其职责由法院、检察院自行规定。目前《人民法院司法警察暂行条例》和《人民检察院司法警察暂行条例》规定均比较粗疏。《人民法院司法警察暂行条例》仅从内部管理角度规定司法警察必须执行的八项任务，对司法警察的性质、职责、权限、义务、权力行使程序、管理、法律责任等都缺乏明确规定。立法不足部分地引发了司法警察管理混乱、权利保障不足、工作积极性不高、职务行为欠约束等现实问题。期待即将出台的《人民法院司法警察条例》回应现实，解决这些问题。




【作者简介】
徐昕，北京理工大学法学院教授，司法高等研究所主任；卢荣荣，西南政法大学博士研究生，司法高等研究所研究人员；黄艳好，北京理工大学博士生，司法高等研究所研究人员。