中国司法改革年度报告（2011）（下）

【学科分类】司法
【出处】《政法论坛》2012年第2期
【摘要】自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。
【关键词】司法改革；公众参与；年度报告；2011
【写作年份】2013年


【正文】

　　三、检察改革

　　2011 年，检察机关认真贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，落实先前的改革举措，稳妥推进检察体制和工作机制改革。检察改革仍着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。外部监督主要体现为强化民行诉讼和民事执行法律监督，加强监所监督，推进刑罚变更执行同步监督，促进行政执法与刑事司法衔接；内部监督主要体现为出台《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》和《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》等文件。

　　（一）强化法律监督

　　——强化民行诉讼和民事执行法律监督

　　2011 年 5 月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。前者就检察机关对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督达成共识，肯定并吸收了检察机关历年来探索形成的民行监督形式，如再审检察建议、一般检察建议、检察和解、纠正违法通知等，有利于促进法院和检察院依法独立公正行使职权，提升司法公正。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，有助于总结经验教训，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。

　　多年以来，检察机关不断加强和深化民行法律监督，先后发布《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》、《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等文件。全国 24 个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中一半明确要求加强对民事执行的法律监督。部分地方检察院和法院通过会签文件的方式，就民行法律监督实行某些具有地方特色的做法。“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致并会签上述两项文件，旨在落实 2008 年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容，“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。《民事诉讼法修正案（草案）》第一条亦大大强化检察监督，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”

　　但“两高”的共识并非事实的全部。任何改革都涉及利益分配和权力配置，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。在 20 世纪 80 年代末以来的司法改革中，审判权有所扩张，检察权有所弱化。检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已失，自侦权的相当部分被划给公安部门，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立司法令状制。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。

　　尽管出台了两项规定，《民事诉讼法修正案（草案）》强化检察监督的规定也有望通过，但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。检察监督涉及法院与检察院之间的职权划分，总体上应定位于在维护司法的独立性和终局性基础上的有限纠错。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能；但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，将检察监督定位于非常情况下的特殊救济，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权，坚持审判救济程序优先和当事人处分原则。就民事执行检察监督而言，试点改革既需在逻辑上回应检察机关为何不监督党政机关的执法活动，更需以经验事实回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。

　　——强化监所执法监督

　　监所是观察人权状况的最佳窗口。近年来，监所内非正常死亡事件频繁出现，心源性猝死（陆丰薛锦波）、躲猫猫死（云南李荞明）、鞋带自缢死（云南邢鲲）、激动死（陕西王会侠，重庆朱某）、睡梦死（吉林王国春）、睡觉死（浙江何舍彪）、睡姿不对死（福建陈某）、做梦死（江西李文彦）、摔床死（福建温龙辉）、摔跤死（江西陈绪金）、洗澡死（海南罗静波）、妊娠死（内蒙古郗红）、如厕死（内蒙古任怀光）、递纸死（内蒙古王某）、洗脸死（湖北薛宏福）、喝开水死（河南王亚辉）、冲凉死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅国玉）、骷髅死（河北董某）、发狂死（广东林立峰）、扯野菜死（云南余某）、抠粉刺死（山东维平）、证据不足死（四川蒲泽民）、自然死（四川杨秀安）等各种新“死法”不断上演，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失、管理人员渎职甚至纵容和培养牢头狱霸等种种问题。

　　为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监所执法监督不力的状况。2008 年，最高人民检察院发布“四个办法”，包括：《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》；2009 年，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期 5 个月的监管执法专项检查，12 月发布《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，要求看守所监控系统与驻所检察室监控设备联网。2010 年，最高人民检察院采取“明察暗访”的形式开展监所督察行动。2011 年，最高人民检察院召开全国检察机关监所检察信息化建设现场推进会，推进“两网一线”信息化建设，加强派驻检察工作。截至2011 年 8 月，全国检察机关共有 1 152 个驻看守所检察室实现与看守所监控联网，2 246 个派驻检察室与监管单位实现信息系统联网，1 273 个驻所检察室建成与检察系统专网相连的支线网络。

　　地方检察院积极探索。例如，河北检察系统组建 3 个派出检察院，负责对本辖区应由市人民检察院履行监督职责的监管场所实施法律监督，旨在促进监所监督的专职化，履行同步监督职能；云南省昆明市检察院出台《处置监管场所在押人员死亡事件预案》，规定对监管场所在押人员死亡的处理方法；昆明市官渡区检察院实施“监督提示卡”，强化对监所轻微违法行为监督；江西省南丰县检察院制定《加强看守所社会开放工作法律监督的若干规定》；南京市检察机关要求分管检察长或检察长每月一次到所属驻所检察室现场办公；四川省德阳市旌阳区、江西省上饶县等检察院在看守所监室内设立检察信箱等。

　　上述举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。事实上，“躲猫猫”等事件的发生绝非偶然。可以推测，类似事件以往同样发生过，只是由于信息控制而未能进入公众视野，未来仍难于避免。小修小补无济于事，问题的解决取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权；检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人；看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离；涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大；全面推动“监企分开、收支分开”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场；切实保障律师的权利。

　　——促进行政执法与刑事司法衔接

　　最高人民检察院会同国务院法制办等部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。该意见要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政执法与刑事司法衔接工作，建立衔接工作联席会议制度，健全案件咨询制度，建立信息共享平台，完善衔接工作机制及举报制度。意见的出台有利于加强行政执法与刑事司法的衔接，促进有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题的解决。但该意见仍只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化和探索；衔接可能带来制约不足等问题，亦不容忽视。

　　（二）加强内部监督

　　——建立刑事申诉案件公开审查制度

　　2011 年底，最高人民检察院通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，检察院可以适用公开审查程序。立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可采用公开审查方式办理。如果刑事申诉具有较大争议，检察院将邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。刑事申诉案件的公开审查制度是检察机关推行检务公开、主动接受监督的一项制度创新，有利于吸收民众参与司法，促进申诉案件的息诉罢访，完善了刑事申诉制度。但由于申诉和信访面对大量难解的纠纷，以及申诉制度面临根本性的体制困境，因此，刑事申诉案件公开审查的效果只能取决于各地检察机关在夹缝中的贯彻动力。

　　——强化内部监督

　　2011 年，最高人民检察院制定《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，加强上级检察院对下级检察院的执法监督和业务指导。经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对最高人民检察院的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。

　　12 月，最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台。这是当前和今后一段时期加强检察机关内部监督工作的纲领性文件。该意见强调了加强内部监督的重要意义、总体要求和基本原则，细化了监督方式和方法，提出了监督的“五个重点”：加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署、决议决定、规章制度执行情况的监督；加强对领导班子和领导干部的监督；加强对执法办案活动的监督；加强对干部选拔任用工作的监督；加强对重大经费开支、政府采购、重大工程项目的监督。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，有助于增强内部监督的规范性和可操作性。但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。

　　——推进检察廉政建设

　　检察机关自身廉政建设是内部监督的重要内容。2011 年，最高人民检察院发布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》。该办法整合 2002 年《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》和 2005 年《检察机关党风廉政建设责任制责任追究暂行规定》两项文件的内容，明确了检察机关落实党风廉政建设责任制的指导思想、领导体制、工作机制和目标要求，完善了各级检察院领导班子和领导干部应承担的责任，增设了联席会议、检查考核、责任追究终身制等规定，修订了责任追究的情形和方式。该办法既跟进了2010 年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的新要求，也注重吸纳近年来检察机关的实践经验，可操作性和约束力有所增强。

　　地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。建立风险点评级防控机制，是近两年北京、湖南、黑龙江、山东、重庆、河北等地检察机关自查自纠、防控腐败的新举措，也是 2012 年最高人民检察院将着力推行的机制改革。该机制要求查找检察各部门及岗位在行使职权、制度机制等方面存在的廉政风险点，并进行风险等级评定，实行风险等级管理。例如，湖南长沙市人民检察院就公诉处、反贪污贿赂局、渎职侵权局等部门及岗位职责进行风险点查找、评估和防控，制定风险点等级评估及防控措施一览表，向当事人和律师公布，且风险点与惩戒挂钩、个人考评与个人档案挂钩。该机制抓住了防治腐败的关键环节，提高腐败成本，使执法办案过程更透明，监督更有针对性，是构建惩治与预防腐败体系的一项较有力的举措。未来除进一步提高风险点查找和等级评估的科学性、完善有关责任和惩戒制度外，特别应避免流于形式。天津、黑龙江等地检察机关搭建执法办案网络监管平台，对检察官办案实行全程记录和监管，有利于及时发现腐败苗头，堵住漏洞。

　　检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，都是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开、提高检察官自律意识等举措结合起来，更需要引入有力的外部监督，以权利/权力制约权力。

　　（三）参与加强和创新社会管理

　　2011 年 7 月，最高人民检察院发布《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，规定了风险评估预警的指导原则、工作重点、方法步骤等内容。加强执法办案风险评估预警机制，旨在提高检察机关“维稳”能力和水平，促使执法办案向化解矛盾延伸。2012 年，检察机关将进一步建立健全执法办案风险评估预警机制，对于热点敏感案件，审查逮捕和开展立案监督、侦查活动监督时加强风险评估，推行逮捕必要性证明和审查机制。2011 年底，《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》出台，强调从重点地区、重点人群、重点领域着手，拓展方法和途径，提升参与加强和创新社会管理的能力和水平。两项意见旨在响应中央加强和创新社会管理的号召。

　　当下中国的社会治理模式仍呈现出明显的阶段性、运动化的政治动员特征，阶段性领导人在某一阶段根据国内外形势和治理的需要，提出阶段性政治任务，阶段性地引领各项阶段性工作。前些年，中央强调和谐社会建设，司法机关出台文件必谈社会和谐。近几年，中央强调加强和创新社会管理，司法机关亦积极回应，努力参与。尽管两项意见在一定程度上有利于加大化解社会矛盾的力度，但整体上体现了司法对政治的过度响应以及政治对司法的不当影响。事实上，社会管理功能已在检察机关履行检察职责的过程中得以充分实现。过分强调司法机关在社会管理中的作用，反而会影响司法功能的发挥，偏离法治轨道，最终与公平正义的宗旨背道而驰。司法具有强大的功能，司法机关立足自身特点，充分发挥司法职能，是促进社会管理创新的最佳手段。因此，司法应通过间接的方式参与加强和创新社会管理，而非违反司法规律，发挥超司法职能，直接追求社会管理创新、服务中心工作、服务地方和服务大局。检察机关应坚持检察立场，固守自身领域，谨慎地履行检察职责。更重要的是，党政应尊重司法规律，正确认识司法的功能及其局限，确保独立行使检察权和审判权的宪法规定，而非过度干预、过高期待。

　　（四）加强检察队伍建设和基础建设

　　——完善检察官遴选机制

　　2011 年 6 月，最高人民检察院尝试拓宽检察官遴选范围，首次突破高检院机关在检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔 20 名检察官。选拔要求全程公开透明，更加注重法律专业背景与基层工作经历，是最高人民检察院加强检察官队伍建设的一项重要举措，有利于优化检察官队伍结构，促进检察官的专业化发展。但面向社会选拨范围有限，部分职位仅限于地方检察机关工作人员报考，并无政策激励律师和其他法律工作者参与。面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是未来司法官遴选机制改革的重要方向。该制度源于英美法系，大陆法国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法。但目前司法官遴选主要面向系统内部，用于上级司法机关从下级选拔人才。今后，应逐步扩大从律师遴选为司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。期望最高人民检察院的举措在全国范围产生检察官遴选的示范效应。

　　——完善检察官职务序列设置

　　2011 年 7 月，中央组织部、最高人民检察院联合发布《检察官职务序列设置暂行规定》，提高了检察官等级与级别的对应关系，明确了地方各级检察院检察官职数比例。根据该规定，二级高级检察官以下对应的公务员级别普遍上浮一级，地方县级检察院正科级检察官比例因而将有较大提升。作为最高人民检察院努力、与多方反复协调的结果，该规定的出台来之不易。

　　司法官本应单独设置职务序列，与行政级别脱钩，实行更充分的职业保障。但在社会整体行政化的框架下，权力、声誉、经济资源依行政级别分配，单独职务序列的职务保障制度在短期内反而会损害司法人员的利益，故司法机关和司法人员自身出现抵制并不意外，由此导致这一轮司法改革确定的“司法职业保障制度改革”事实上被搁浅。应当明确，包括司法官高薪在内的司法职业保障制度是发展方向，中短期的阵痛是难免的代价。

　　——加强基层建设和基础设施建设

　　2011 年 3 月，最高人民检察院发布《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，要求深入推进基层检察院的“四化”建设，提升执法公信力；10 月，全国检察机关深入贯彻落实全国人大常委会审议意见进一步加强基层建设电视电话会议召开。基层检察院是检察工作的基础，加强基层建设抓住了重点。但上述举措多大程度上可转化为具体行动，仍待观察，并取决于政法经费保障的跟进。

　　最高人民检察院制订《“十二五”时期检察计财装备工作发展规划》和《“十二五”时期科技强检规划纲要》。前者明确了“十二五”时期计财装备工作的指导思想和总体目标，落实了市县级检察院公用经费保障标准。后者从十项重点检察工作入手，明确了发展思路和优先主题，规划了基础设施和基础网络平台、检察机关视频中心、检察机关统一业务应用软件、检察数据中心、检察信息安全保密及检察信息化标准体系等六项重点系统工程的目标和内容。上述文件为近几年检察计财装备、科技强检工作指明了方向，但相关事项仍需各地检察机关结合实际予以落实。

　　（五）地方检察机关的改革试点

　　地方检察机关的探索值得重提。除前述例证外，再以未成年人司法制度为例。自设立首家省级未成年人刑事检察机构后，2011 年上海市检察机关全面健全三级检察机关未成年人检察工作体系，理顺三级机构的关系，明确职责，建立起一支 138 名检察官的未成年人检察队伍；10 月，《加强未成年人检察工作的意见》出台，内容涉及羁押审查、到场监护、法律援助、刑事和解、不起诉、分案处理、简案快审、品格证据、污点封存、观护工作、综合治理等方面，是上海检察机关多年来探索的总结。又如，重庆检方推行微罪不起诉制度，旨在帮助迷途少年重返校园；广东省检察机关试水未成年人轻罪犯罪纪录消灭制度和档案封存保密制度；北京市昌平区检察院规定讯问未成年人要求有律师在场等。

　　各地检察机关的探索为检察改革带来了活力。在国家确定的制度框架下，地方司法机关对于司法改革具有较大的深化和完善空间，应积极鼓励地方司法机关通过试点推动司法改革，同时及时总结经验，避免各自为政。

　　四、司法行政工作

　　2011 年，司法部司改领导小组下发《司法部 2011 年度深化司法行政体制和工作机制改革工作要点》和配套的进度安排。司法部宣布，其牵头的改革律师制度、完善司法考试制度、深化监狱体制改革、全面试行社区矫正工作、改革司法鉴定体制、完善法律援助制度等均取得新进展。但遗憾的是，民众并未看到任何改革举措的出台。司法行政领域的改革主要体现为地方探索。

　　——加强律师管理

　　2010 年，律师整风运动的开展，《律师事务所年度检查考核办法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》的实施，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，总体上视律师为“麻烦制造者”。这些改变在 2011 年及未来一段时期内，势必加大律师事务所及律师的风险，对本已处境困难的律师行业产生消极影响。

　　律师是法治建设的主力军。在大力加强律师监管的背景下，律师群体透过重大的影响性案件，试图冲出重围，在中国法治建设的舞台上发挥作用。李庄案第二季开启了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引发了正义的触底反弹，许许多多的法律人自发地发出声音，日益分裂的法律职业共同体特别是律师群体开始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影响下，重庆检方撤诉。这是中国法制史应该记载的事件。透过这起大案，我们看到了法治中国的微光。正因李庄案，以陈有西、斯伟江等为代表的一批律师开始产生越来越大的社会影响。他们关注聂树斌案、北海律师维权案、南阳杨金德案、贵阳黎庆洪案等热点案件，组建律师团，参与研讨会，发表演讲，建网站，发微博，就刑事诉讼法修改积极提出意见。最应在法治建设中发挥重要作用却长期“被沉默”的律师群体开始发出声音。同时，北京、上海等地出台律师社会责任报告。年底，金杜律师事务所与澳大利亚万盛国际律师事务所宣布合并，预计2012 年3 月设立新所，总部位于香港，在全球五个国家拥有1 800 名律师。这些表明律师自治的条件基本具备，律师群体成为推动律师制度变革的主要动力。

　　期待司法部实质性启动律师管理体制改革。律师协会与司法行政机关完全脱钩，成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。年末，全国律师协会换届，王俊峰当选为新一任会长。新的一年，全国律师协会能否有所作为，真正成为律师权利的保障者，推动律师行业自律，让我们拭目以待。

　　在地方探索方面，例如，海南省人大常委会颁布《海南经济特区律师执业条例》。该条例明确了海南省人民政府司法行政部门可根据经济、社会发展状况和社会对法律服务的要求，对律师事务所的设立实行统筹规划、合理布局，细化了律师办理非诉讼法律事务的权利义务，将见证业务纳入律师执业范围。又如，针对“黑律师”泛滥导致当事人权益保障不足的现象，广东省东莞市司法局成立“法律服务稽查队”，联合工商等部门打击“黑律师”。

　　——改进法律援助

　　法律援助事业缓慢发展，援助资金投入有所增加。2010 年中央补助地方法律援助办案专款从 6000 万增至1 亿元，2011 年继续加大投入。自 2012 年，中央专项彩票公益金法律援助项目额度将由 2010 年 5000 万提高至1 亿元。事实上，法律援助仍远远不能满足社会需求，经费也未必能用于援助，问题的解决需推行体制性改革，如法律援助机构与司法行政部门脱钩，支持民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会，支持“微博救助流浪乞讨儿童”等民间公益法律项目等。

　　在地方探索方面，针对长期以来法援工作者打着法援的大旗肆意收费的现象，甘肃、长沙等地出台相关文件。2011 年 10 月实施的《甘肃省法律援助条例》规定，擅自终止援助案件和在援助中收费的承办律师将被处罚。长沙市司法局《关于加强律师参与法律援助工作的意见》明确要求，长沙市直各律师事务所律师应免费提供法律援助咨询，对于指派的援助案件，承办律师应提供符合标准的服务并不得收取受援人任何财物。

　　除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得关注之处。例如，近年来浙江省司法厅全面建设司法行政法律服务中心，打造基层社会管理创新的新平台。上海市建立全国首个安置帮教工作经费保障制度。作为该制度的主体文件，《关于进一步加强区县刑满释放和解除劳教人员安置帮教工作经费保障的意见》规定了从日常办公到专项业务的全方位经费保障，内容涵盖工作站运行、刑释解教人员职业技能培训和职业技能鉴定、刑释解教人员接送、宣传、教育、特殊家庭及未成年人“关爱行动”和志愿者工作等各类支出和专项费用。同时，上海市还努力打造“一站式接待、一条龙服务”的基层安置帮教服务窗口，力争在 2012 年实现工作站覆盖全市 212个街镇。

　　此外，某检察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考试涉及全国 28 个省、自治区的贫困县，仅四川就有 134 个县区。这种单独针对司法在职人员的特权考试引发了轩然大波，由此促使社会对司法考试制度的全面检讨。司法考试制度建立以来发挥了一定作用，但制度弊端突出，对法学教育的负面导向极大，对法律职业化发展贡献较小，故此呼吁司法部尽快推动司法考试制度的改革。

　　结语：司法改革的公众参与

　　2008 年底启动的新一轮司法改革确定 60 项改革任务，2009 年完成 17 项，2010 年基本完成 30 项，至 2011年底 60 项改革任务绝大部分已经完成。2011 年，法院、检察院、公安和司法行政部门等根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划，继续有条不紊地推进改革，贯彻落实先前的改革举措，完成新安排的改革任务。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。例如，刑事诉讼法和民事诉讼法的修改、铁路司法改革、执行权分权等举措成为改革亮点，量刑规范化改革、发布首批指导性案例和建立多元化纠纷解决机制等在先前的基础上继续推进落实，检察机关在刑事申诉案件中引入公开审查程序。

　　但大多数改革举措仍是机制改革和工作方法的改进；而绝大部分改革任务的完成也只是出台相关文件。应当指出，长期以来，出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上，这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为改革任务的完成。因此，这一轮司法改革的大部分举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。

　　新一轮司法改革规模宏大，相关部门努力推进，但在改革几近尾声之时，却未见明显成效。司法体制性改革并无进展，甚至司法行政化等弊病还更为严重；司法公正、公信与权威的状况一如既往，甚至民众对司法的失望不断加深。尽管技术层面改革的意义不可否定，但改革效果不理想、改革举措未能获得民众认同、改革共识匮乏、改革动力不足等诸多涉及“改革已死”论争的深层问题，当引起全面和深刻反省，进而在中共十八大后重新调整方案和安排部署。

　　长期以来，中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布；改革的部署、安排和进程，只能从领导讲话、会议报道中寻找线索，60 项改革措施只能透过各种线索把握框架；改革的总结、评估和效果，只能看到“基本完成”之类的描述，难以获知制度运行的具体细节。进而，公众更无法以适当的方式参与和推动司法改革。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价，改革举措需民众认同，改革共识需探讨沟通，改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈，首先必须改革司法改革，破除司法改革的封闭化和神秘化，调整自上而下的改革路径，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。

　　司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。

　　首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。立法早已公开并面向社会征求意见，民众积极参与立法。如《个人所得税法》征集到修法意见 237 684 条，《刑事诉讼法修正案（草案）》收到建议 78 000 余条。司法改革不应采取“关门主义”，司法改革文件应当公开并面向社会征求意见，鼓励公众提出意见和建议。公众参与是对司法改革的支持，批评建议是对国家和政府的热爱。

　　其次，作为新一轮司法改革的亮点，司法公开广受认同，初步迈入了公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。司法公开必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是长久以来域外的常规做法，中国不能置世界潮流而不顾。

　　再次，当下中国司法公信缺失，司法权威不足，司法改革倍受批评和误解。司法改革的公开透明，公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众对司法及其改革的现实需求，及时发现司法改革的问题，选择更为紧迫的改革议题，增加改革的社会认同度，提升司法改革乃至政权的正当性。

　　最后，中国司法改革面临严峻挑战，民众普遍认为改革停滞不前，甚至在走回头路。司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。民众是司法制度的消费者，对改革需求有直接和敏锐的把握，对制度完善有强烈的需求，对参与公共事务有蓬勃的热情。民众被压抑的力量一旦得到解放，将有效解决改革动力不足的问题。随着经济社会的发展和信息的广泛迅速传播，阳光政府的理念日益深入人心，民主法治的观念正在生根发芽，公民意识开始觉醒，公民社会逐渐成长，公民参与公共事务的热情不断高涨。公民参与的力量若能得到适当利用，将有效促进社会治理。

　　对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。

　　自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革引入公众参与，上下互动，消除误解，增加共识，形成合力，有助于改进司法，加速法治和民主建设的进程。

　　为了回应当前司法面临的紧迫而严峻的挑战，司法改革的公众参与主要应从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三，破除禁区，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。

　　2012 年是新一轮司法改革的评估年，也是下一轮司法改革的筹划之年。不难预测，官方将宣布司法改革成就巨大。但改革成效最终取决于作为司法使用者的民众的评判，更取决于历史的评判。2012 年，中共十八大召开，中国政局将发生一定的改变，司法高层官员变动也可能影响司法改革的方向和进程。期待这些偶然性带来积极的变化。面对长期停滞的（司法）改革，寄望于偶然性是国家、民众和法治的悲哀，但透过人治推行法治又是转型社会和中国特色背景下无奈的现实路径之一。期望 2012 年后启动一轮实质性的司法体制改革，调整改革路径，鼓励公众参与，引入自下而上的动力，从而推动司法改革逐渐走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。




【作者简介】
徐昕，北京理工大学法学院教授，司法高等研究所主任；卢荣荣，西南政法大学博士研究生，司法高等研究所研究人员；黄艳好，北京理工大学博士生，司法高等研究所研究人员。