专题询问：增强人大监督实效的重要举措

【学科分类】中国宪法
【出处】《人大研究》2012年第9期
【摘要】自2010年全国人大首次开展专题询问后，社会各界反响巨大，推动了地方各级人大结合各自实际积极开展专题询问。目前，国内20多个省级人大常委会已开展专题询问，更多的市、县级人大常委会也开始尝试。尽管专题询问存在刚性不足等局限，但在各地众多的专题询问中，不乏促进政府改进工作的成功范例。故而，专题询问不仅成为全国人大常委会推动中央重大决策贯彻落实的有力举措，而且是“地方人大加强新时期监督工作的热门话题和普遍看好的重要监督手段”。
【关键词】专题询问；人民代表大会；监督
【写作年份】2012年


【正文】

自2010年起，全国人大常委会就社会各界所关注的问题如财政预算决算、粮食安全、医药卫生体制改革、保障性住房建设、教育改革等等，开展了多次的专题询问，并在人民网、新华网、中国人大网等网站进行实时报道。在全国人大的示范带动下，专题询问成为各地人大丰富监督方式方法、增强监督实效的重要举措，体现了“人大监督方式的与时俱进”[1]，“具有社会关注度高、针对性强、实效性强和互动效果好”[2]的特点。那么，作为人大行使监督权的有力手段，专题询问的规范依据和价值功能如何，其在人大监督实践中还存在哪些问题？又如何进行完善呢？本文试从广东各级人大开展专题询问的实践出发，对其中的经验与问题进行分析，以期更好地发挥人大专题询问的监督实效。

一、专题询问释义：规范依据与价值功能

众所周知，询问是宪法和法律赋予人大常委会组成人员的一项重要权利，是人大常委会行使对政府、法院、检察院监督职权的一种重要形式。专题询问作为询问的一种，是指人大常委会对代表和群众普遍关心的社会热点问题及民生事项，根据有关法律的规定，有关部门主要负责同志要到会听取意见、说明情况、回答询问、作出解释、答复质疑的活动。这种询问不同于以往经常使用的询问，以往的询问一般是常委会会议期间，组成人员、列席人员就相关议题中不明晰的地方和问题提出疑问，要求有关部门予以答复或解释，有关部门当场答复或研究后直接回复提问人。而专题询问则更具针对性，更简便灵活，是一种有计划、有准备、有重点、有组织地围绕一个特定议题的询问形式。

尽管我国现行1982年宪法对人大询问制度尚无明确规定，但其他法律中关于人大询问的规定表明，询问作为人大行使监督权的必要形式，不仅是人大监督权力体系的重要组成部分，而且是人大代表和人大常委会组成人员知情问政、有效履行职责的重要权利。全国人大组织法第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”我国地方组织法第二十九条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”1987年，六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则将“询问”引入全国人大常委会，该规则第十条规定：“常务委员会分组会议对议案或者有关的工作报告进行审议的时候，应当通知有关部门派人到会，听取意见，回答询问。”代表法第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”预算法第六十八条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”立法法第十六条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。”立法法第二十九条规定：“常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。”监督法第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会审议议案和报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。”

从上述法律规定可知，询问的提出既无程序的明确要求，亦无法定人数的限制，开展起来灵活简便，只要是关涉国计民生的重点热点问题，或代表认为事实不清、原因不明、有所怀疑的问题都可以提出询问，且国家机关的有关负责人必须作出答复或说明，提供相关资料，不得拒绝询问。正因为专题询问的主题集中、针对性强、程序便捷、互动效果好，这种监督方式可以为人大常委会委员们和政府部门之间构筑起沟通的桥梁，实现各级人大与其他国家机关的良性互动，推动民众关心的热点难点问题的解决，促使“人大监督更具刚性”[3]。实践表明，自2010年全国人大首次开展专题询问后，社会各界反响巨大，推动了地方各级人大结合各自实际积极开展专题询问。目前，国内20多个省级人大常委会已开展专题询问，更多的市、县级人大常委会也开始尝试。尽管专题询问存在刚性不足等局限，但在各地众多的专题询问中，不乏促进政府改进工作的成功范例。故而，专题询问不仅成为全国人大常委会推动中央重大决策贯彻落实的有力举措，而且是“地方人大加强新时期监督工作的热门话题和普遍看好的重要监督手段”[4]。

二、广东开展专题询问的实践：经验与问题

自全国人大常委会首开先河开展专题询问后，广东各级人大也多次运用专题询问开展监督，并取得了较好的效果。2011年6月16日，广东省广州市人大常委会针对同德围地区居民出行难问题，举行首次专题询问会。由19名市人大常委会组成人员组成的询问人、6个政府职能部门以及地铁公司相关负责人组成的应询人针对同德围交通问题一问一答，其中9名询问人连续发问，涉及同德围治堵的众多热点难点问题[5]。2011年7月26日，广州市人大常委会对农村土地征用留用地问题进行专题询问，就“基础设施项目的留用地欠账”、“留用地被再次征用”等问题，向市政府有关部门及单位负责人提出询问。此次专题询问会还设置了村民发言环节，来自番禺区和花都区的两位村民代表分别作了发言[6]。2011年10月25日，广州市人大常委会组成人员和市人大代表对2010年广州市各部门预算执行情况举行专题询问[7]。2011年11月28日，广东省人大常委会首次以专题询问的形式履职，来自广东省卫生厅、食品安全办、工商局、质监局、经济和信息化委、法制办、公安厅、农业厅、海洋渔业局、食品药品监管局等十个部门的“厅官”们齐聚一起，就“保障食品安全工作情况”接受广东省人大常委会委员的专题询问。专题询问以联组会议方式进行，广东省人大常委会组成人员与省政府相关部门主要负责人面对面，一问一答，随问随答，广东省人大常委会特别要求应询人要做到有问必答，答得真诚，答出效果[8]。2012年5月31日，江门市人大常委会就“三旧”改造工作对市政府工作开展专题询问；2012年6月25日，深圳市人大常委会就食品安全问题举行专题询问。

其实，“询问”对于广东各级人大而言，并不是一个新鲜词，在实践中早已多次开展。2005年3月26日，广州市人大代表陈彦文等人就广州治安问题对广州市公安局进行了询问[9]。2006年3月28日，广州市人大代表朱永平就城市管道燃气初装费问题询问有关部门，并就该项收费是否合法等提出质疑[10]。2007年1月26日，广州市人大代表杨锦链等向市环保局、市国资委等有关部门就环保问题进行询问[11]。这些询问实践为后来开展的专题询问提供了诸多经验参考，并促使人大和政府改进自身工作。而且，为确保专题询问的效果，2010年8月31日，广州市人大常委会通过《关于确保常委会会议质量的意见》，明确常委会可以对代表和人民群众普遍关心的问题，开展专题询问和质询。该意见第十九条规定：“重视提出议案、建议，开展询问、质询和特定问题调查等职权的行使……常委会会议审议议案和有关报告时，常委会组成人员可以提出询问。列席会议的政府、法院、检察院负责人及有关议题列席单位的负责人，应当认真解答、说明组成人员询问的有关问题。对于审议询问中存在重大分歧意见的，负责相关议题的专委（工委），应当向常委会会议期间的主任会议报告。常委会可以对代表和人民群众普遍关心的问题，开展专题询问和质询。专题询问的程序另行规定。对执行决定、决议、法规及办理审议意见反馈、报告不及时的，甚至拒不执行、办理的，常委会将视情况责令限期改正，必要时按照法定权限采用询问、质询、特定问题调查、撤职以及提请本级人民代表大会罢免等方式，问责或追究相关责任。”此外，为进一步明确人大常委会委员开展专题询问及质询公检法机构司法工作的操作细节， 2012年6月19日，广州市人大常委会通过《广州市人民代表大会常务委员会监督司法工作规定》，其中第八条规定：“常务委员会通过下列方式加强对司法工作的监督……（五）提出询问和质询”；第十六条规定：“常务委员会对社会影响大、群众反映强烈的问题，可以要求相关司法机关报告工作，进行专题询问。专题询问时，司法机关负责人应当到场回答询问。”这些文件的出台，是对宪法和人大监督法的具体化，为人大更好地开展专题询问，实现监督效果提供了规范依据和法制保障。

广东各级人大开展专题询问的实践表明，作为一种温和的监督方式，专题询问不仅增加了人大监督工作的透明度和社会关注度，有利于贯彻监督法的依法监督和民主公开原则，而且为广大人民群众和人大代表的沟通交流构建起互动平台，有利于增强人民群众的参与积极性，提升了人大监督的权威性。最值得的强调的是，针对目前专题询问不具有质询、特定问题调查、撤职等法定监督形式的刚性特征，广东各级人大力图通过制定规范性文件的方式来规范专题询问的程序以保障监督的预期愿景，是开展专题询问的重要保障。

当然，对人大专题询问也有诸多疑问，比如在专题询问前，人大是否就询问议题做好充足的调研、充分地征求民意的准备？专题询问的议题如何遴选、询问方案如何制订、询问程序如何规范？面对专题询问中没有激烈的辩论、尖锐的质问，没有敏感的问题、深刻的力度，甚至有关部门在回答时出现“答非所问”的现象，如何避免专题询问成为人大代表和部门负责人之间的“茶话会”？人大应如何提高询问水平、问出实质性的“真”问题，以代表人民群众表达最根本、最迫切的诉愿？专题询问结束后，人大常委会如何提出审议意见，抓好跟踪落实以保证专题询问的监督实效？这些都需要深入思考。下面试从法理层面对完善专题询问进行粗浅分析。

三、完善专题询问的法理思考：制度规范是前提

“依法治国，建设社会主义法治国家”已于1999年明确载入我国宪法，这是新中国法治史上的里程碑，开创了中国法治化的新纪元。依法治国方略的提出和法治国家目标的锁定，标志着中国正以全新的面貌步入法治进程。作为宪法赋予人大询问权和质询权的具体表现形式，专题询问是对有关国家机关进行事前监督和事中监督的有效方式，是激活人大法定监督方式的重要标尺。询问权的回归，为人大今后运用更具刚性的监督手段带来了更多期许。广东各级人大开展专题询问的实践表明，作为一种法定监督方式的运用，专题询问尤其需要注重法定性和程序性，以保障其实效。为此，以立法的形式将专题询问制度化、规范化、程序化，将之转化为有效的法定监督形式，是完善专题询问的前提。

首先，在国家根本法的层面，应明确专题询问的宪法地位。在现行宪法中，仅有对质询的规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”而对于询问，宪法中则没有任何规定。故而，确立专题询问的宪法地位，应在宪法中对专题询问进行明确规定。其次，应进一步完善监督法等基本法律对专题询问的规定。虽然监督法第三十四条专门对“询问”作了表述，但在条文里并没有对询问的提案人、询问程序和询问结果处置等作出必要的规定和说明，因而在实践操作层面缺乏规范依据，容易出现随意性、主观性，可能难以保障其实效。为此，在监督法等基本法律中对专题询问作出更为具体详尽的规范，是规范专题询问、增强询问效果的内在要求。最后，在国家立法层面出台具体规范专题询问程序的法律之前，各地各级人大可在法律框架内探索适合自身情况的监督方式，或在监督法的实施办法中作出更为具体的规定，或通过制定开展专题询问实施办法，或在人大常委会议事规则中进一步明确专题询问的运用程序，为专题询问的制度化、规范化、常态化构筑起坚实的法理基础。如地方人大常委会在制定开展专题询问的实施办法中，可以对专题询问的法律依据、基本原则、议题确定、程序安排、时限要求、公开办法以及处理结果等环节作出明确规定，使专题询问有章可依，有规可循，更具可操作性。目前，像河北承德、河南安阳、福建福安、云南曲靖等地的人大常委会均通过了开展专题询问的暂行办法，对专题询问前的准备工作、专题询问的组织和具体实施、专题询问结束后的跟踪落实进行了明确规定，以确保询问事项真正落实到位，维护了专题询问的严肃性，提高了人大监督的权威性。

需要指出的是，既然专题询问的内容主要涉及改革发展、民生稳定等重大事项和全局性的重点工作，是社会所关注的热点难点问题及人民群众需要迫切解决的问题等，那么，人大在开展专题询问时就不应忽视民众的声音，如在议题选择时可提前公开，广泛征求意见；在人大常委会会议上可邀请旁听公民参加会议，专题询问的全过程可向媒体和公众开放，及时公布询问和答复情况。这样不仅可以增强专题询问的透明度，还能够让被询问部门接受人民群众的监督，而且有利于实现公民的知情权、参与权和监督权，有助于增强公民的民主意识、权利意识，是进行公民教育的良好契机和生动平台。为此，通过立法形式建立规范的专题询问公开制度，在开展专题询问过程中的询问议题、公民旁听、接受群众的社会监督等环节尽量扩大公众的有序参与，并将询问和答复情况及时通过各种方式向社会公布，既可赢得更多民众的理解支持，又能切实增强监督实效。




【作者简介】
戴激涛，女，汉族，1979年7月生，湖南武冈人。法学博士，广东商学院法学院讲师。武汉大学法学院宪法学与行政法学专业博士毕业。曾在《法制与社会发展》、《法学》、《时代法学》、《武汉大学学报（哲学社会科学版）》等期刊杂志发表学术论文数篇。


【注释】
*本文系广东商学院校级科研资助项目〔11ZD82001〕的阶段性成果。
[1]宋伟等：《“专题询问”落地有声》，载《人民日报》2012年3月13日。
[2]于浩：《专题询问：从尝试走向常态》，载《中国人大》2012年第1期。
[3]彭波：《专题询问让人大监督更具刚性》，载《人民日报》2012年3月24日。
[4]王群：《地方人大开展专题询问之我见》，载《人大研究》2011年第2期。
[5]陈邦明：《广州市人大首次举行专题询问会聚焦同德围治堵》，载《南方日报》2011年6月16日。
[6]刘黎霞：《广州农村土地征用留用地历史欠账3/4未兑现》，载《南方都市报》2011年7月27日。
[7]郑旭森等：《广州市人大常委会副主任批评不少单位年底突击花钱》，载《羊城晚报》2011年10月26日。
[8]邓新建：《广东省人大常委会首次开展专题询问 一问一答考问食品安全监管》，载《法制日报》2011年11月29日。
[9]林洪浩等：《人大代表就广州治安进行询问 市公安局副局长谢富星等现场作答》，载《广州日报》2005年3月27日。
[10]朱小勇等：《广州物价局答人大代表管道气初装费询问》，载《信息时报》2006年3月29日。
[11]张玉琴等：《广州人大询问会代表质问环保部门》，载《信息时报》2007年1月27日。