浅谈破产重整程序中债权人的知情权

【学科分类】破产法
【出处】《法律适用》2012年第11期
【关键词】破产重整；债权人；知情权
【写作年份】2012年


【正文】

　　破产重整制度与破产清算以及破产和解制度构成了我国新《破产法》的三大基本制度。债权人作为破产重整程序中债务人的控制人和重要参与人，应当充分保证其知情权，使债权人行使是否通过重整计划以及是否继续营业等重大事项的决定权，从而通过正当程序保证破产重整的实体正义，同时促进破产重整的顺利进行。笔者作为一名法官，在破产重整案件的审理过程中，深感保护重整企业债权人知情权的困难和重要意义，因此撰写此文，希望债权人在重整程序中的知情权保护问题，能够引起大家足够的重视。

　　一、关于知情权

　　（一）关于知情权的含义

　　“知情权”一词 ，学者们普遍认为是1945年在美国被提出，意思是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利。[1]很多学者认为，知情权主要指公民有获取信息的权利和自由。[2]也有学者认为，“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的对自己有直接或间接利益的权利。”[3]通过学习，笔者认为下面这段论述较为准确、全面地表达了知情权的含义：“知情权即了解权，即在特定的法律关系中，一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由。它是权利的权利，属于基础性和前提性的权利，并具体体现为信息的主张权和信息的接受权。”[4]

　　（二）知情权的分类

　　通过对知情权分类的了解，能使我们对知情权有一个更为清晰的认识。学者们以不同的标准，从不同的角度对知情权进行了分类。笔者认为，把知情权分为公法性知情权和私法性知情权似乎更能从根本上区分知情权，更具有实践意义，因此这里对该分类做一重点介绍。该分类的作者指出：“按照知情权适用法律规范的性质不同，它可以分为公法性的知情权和私法性的知情权。从范围上讲，公民知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权，前者是针对行政、立法和司法机关而言，后者则主要是指在诸如消费法律关系、医患法律关系、劳动法律关系中作为弱势群体一方的公民知情权。公民的公法性知情权，如宪法性知情权、行政知情权、司法知情权等，它一般通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。这类知情权的权利主体一般为公民，而义务主体则为国家机关。私法性知情权，即民事知情权，其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的，但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情权的必要性。”[5]

　　笔者认为，不管私法性知情权是一种人格权还是债权性的权利，私法性的知情权基本上体现了前提性权利的这一属性，它是为了实现其另一实体上的权利和利益，而要求平等的相对人履行信息披露义务的权利。本文所要探讨的破产重整中债权人的知情权，主要都是通过平等的相对义务主体，如债务人履行信息披露义务来实现的，因此，主要属于私法性的知情权。

　　二、关于重整中债权人的地位与知情权保护

　　（一）从公司治理结构的角度看重整中债权人的地位

　　公司的治理结构有广义和狭义之分，广义的公司治理结构是指，“关于公司控制权和剩余索取权，即企业组织方式、控制机制和利益分配机制的所有法律、机构、制度和文化安排”；而狭义的公司治理结构仅指，“投资者（股东）和企业之间的利益分配和控制关系”。[6]本文探讨的是广义的公司治理结构的范畴。在公司正常经营的情况下，公司的治理结构主要体现在以下几个关系：1.股东大会与董事会之间的信托关系；2.董事会和经理人员之间的委托代理关系；3.监事会与董事会和经理人员之间的监督与被监督关系。而此时公司的治理结构呈现如下特点：一是公司最终控制权归属股东；二是股东利益至上；三是公司意思自治不受外界干预；四是债权人被排除在治理结构之外。在公司进入重整程序后，公司的治理机构则在以下几个方面发生重大变化：第一，公司控制权主要转移给债权人；第二，社会本位代替股东利益至上；第三，司法权介入干预公司意思自治；第四，新利益主体的产生要求权力重新配置。[7]

　　在公司进入破产重整程序后，公司治理机构中最重要的变化就是公司的控制权由股东主要转移给债权人。在经济学的概念中，所有权包含剩余索取权和控制权两项内容。最优的所有权安排是“企业价值最大化”的所有权安排，这种所有权安排能够使每个参与人的行动的外部效应最小化。在企业理论中，这种安排表现为“剩余索取权和剩余控制权的对应”。在企业正常经营时，剩余索取权和剩余控制权应该由股东享有。[8]而企业不再正常经营时，企业的控制权就会发生转移，而企业控制权转移的标准在于：“企业中原有的承担剩余风险的参与人已经不存在取得收益的可能性，这也就意味着其不再有承担风险的能力和动力激励。同时，企业中原有的享有固定合同收益的参与人已经无法通过固定合同保护自身利益，而是承担了企业经营的剩余风险。这时控制权就应当转移到实际承担企业剩余风险的参与者手中。”[9]企业在破产状态下就符合上述标准，因而控制权主要转移给了债权人。在破产清算的情况下，“控制权的内容相对单一，主要是对资产进行分配”；但在破产重整的情况下，“企业的资产已经在实际上属于债权人，因此，企业重整成功将在整体上是债权人的财富最大化，而企业重整失败的风险也将由债权人来承担。在企业进入重整程序直到重整计划通过的时间之内，企业一直在持续经营，控制权行使的内容除企业的经营外还包括企业因重整再生而新生的一切内容，这些内容恰恰是企业正常经营时的各类契约中所谓能明确分配的，在性质上都属于契约中所剩余的权力，这些权力应当分配给风险的承担者——债权人。”[10]在重整计划执行阶段，企业的控制权将再次发生转移，“随着债权的逐渐清偿，债权人的权利也越来越有限，股东权利呈上升趋势，股东大会恢复最高权利机关的地位”。[11]

　　通过上述分析，我们可以看出：在企业破产重整之前，企业的控制权归属于股东；在进入重整程序后至重整计划通过，企业的控制权转移到债权人手中；在重整计划的执行阶段，企业的控制权又从债权人向股东转移。在重整计划通过前，企业的控制权应当由债权人享有。但为什么上文表述为“公司控制权主要转移给债权人”？理由主要在于破产重整制度在维护当事人权益的同时，也强调保护社会的整体利益。在这样的理念下，债权人行使权力的组织债权人会议行使职权会受到法院限制，债权人会议的有些决议并不具有最终效力。此外，由于实践中存在债权人集体行动的困境及债权人冷漠等问题，因此债权人控制权往往需要由管理人或占有中的债务人集中行使，而债权人则行使最终控制权。在债权人能够行使权利之前，在时间上存在权力的真空状态，法律通常会规定有关组织代为行使权利。

　　（二）从法律规定看重整中债权人的地位

　　债权人会议是债权人行使权利的组织。我国 《破产法》第61条规定债权人会议行使下列职权：1.核查债权；2.申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；3.监督管理人；4.选任和更换债权人委员会成员；5.决定继续或者停止债务人的营业；6.通过重整计划；7.通过和解协议；8.通过债务人财产的管理方案；9.通过破产财产的变价方案；10.通过破产财产的分配方案；11.人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。《破产法》第67条规定债权人会议可以决定设立债权人委员会；第68条规定债权人委员会行使下列职权：1.监督债务人财产的管理和处分；2.监督破产财产分配；3.提议召开债权人会议；4.债权人会议委托的其他职权。根据《破产法》的规定，债权人会议各组均同意重整计划的，重整计划视为通过；有部分未通过的可以协商后再次表决；仍有债权组不通过重整计划的，符合《破产法》第87条规定的情形的，债务人或管理人可以申请人民法院强制批准重整计划。根据《破产法》第93条的规定，债务人不能执行或者不执行重整计划的，债权人可以请求人民法院裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。

　　通过《破产法》的上述规定，可以看出我国《破产法》对债权人权利的规定，和上文对破产重整公司治理结构的理论分析是吻合的。债权人在破产重整中享有最终的控制权，体现在对重整计划的批准、是否继续营业等重大事项的决定权以及不能执行重整计划申请破产清算的权利方面；破产重整中的控制权的一些具体经营权则由管理人承担，而赋予债权人申请对管理人更换和监督管理人的权利。正如上文所指出的，破产重整不仅仅考虑债权人的控制权问题，还要考虑整体社会利益，所以《破产法》赋予了人民法院在保证债权人权益的前提下强制批准重整计划的权利。

　　（三）重整中债权人控制权与知情权保护

　　综上所述，无论从公司治理的理论层面，还是我国《 破产法 》 规定的法律层面 ，债权人在公司 （企业 ）进入破产重整程序后，主要归属于债权人，具体表现在决定企业是否继续营业、通过重整计划、申请更换管理人、行使监督权等等。在文章第1部分，笔者已经阐述，债权人在破产重整中的知情权基本上属于私法性知情权，它具有前提性权利的显著特点。通过上文分析，债权人在重整中对企业享有控制权，而债权人行使控制权的前提便是充分享有知情权。正如有的学者所言：“债权人要实现对重整过程的控制，一个很重要的因素是债务人的经营管理的透明状况，债务人的经营信息需要向债权人披露，以使债权人委员会能够作出及时而正确的判断。”[12]

　　三、破产重整中对债权人知情权的保护

　　利益主体多元，希望重整成功的总体目标基本一致但各自利益不同，是导致破产重整中债权人知情权保护不力的重要原因。此外，我国《破产法》在信息披露制度设计上有需要完善的地方，也是债权人知情权得不到有力保护的原因之一。如有学者通过与《证券法》的对比，指出“与相对成熟的证券信息披露制度相比，破产法上的信息披露制度尚未引起立法机关与学术界的足够重视，其无论在法律框架构建方面还是规则设计方面都存在不足。在规则设计方面的缺失，主要体现在信息披露义务主体范围、披露内容、披露程度、披露方式以及法律责任等方面。”[13]在此，笔者结合《破产法》相关规定以及实践经验，粗浅地谈一谈债权人在破产重整程序中的知情权保护问题。

　　（一）内容保障

　　根据《破产法》的规定，需要披露的信息可以分为法定披露信息和按需披露信息。前者指的是《破产法》明确规定需要披露的信息；后者指的是按照债权人等的要求，就有关信息进行披露。1.法定披露的信息。根据《破产法》的规定，债务人提出申请的，应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况；人民法院需要通知和公告申请人、被申请人的名称或者姓名，人民法院受理破产申请的时间，管理人的名称或者姓名及其处理事务的地址等事项；债权情况，管理人费用和报酬；管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：涉及土地、房屋等不动产权益的转让，借款，设定财产担保，债权和有价证券的转让，履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同，放弃权利，担保物的取回，对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为；管理人和债务人向债权人大会提交重整计划草案；在重整监督期内，债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况。2.按需披露的信息。《破产法》规定，债务人的有关人员需根据人民法院、管理人的要求进行工作，并如实回答询问，列席债权人会议并如实回答债权人的询问；债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。

　　通过上述介绍，我们可以看到《破产法》对信息披露的内容还是做了大量规定的。但笔者认为仍存在需要完善的地方。

　　第一，应当就信息披露的问题做专门的规定。上述信息披露的内容都散见于破产法的各个章节，并没有进行统一的规定，这样导致实践中对信息披露不能很好地贯彻落实。

　　第二，对于重整计划草案的规定不够充分。《破产法》第81条规定重整计划草案应当包括下列内容：债务人的经营方案、债权分类、债权调整方案、债权受偿方案、重整计划的执行期限、重整计划执行的监督期限、有利于债务人重整的其他方案。笔者认为在重整计划草案中，还应当包含债务人的经营历史，导致破产重整的原因、应收账款追回的可能性、 普通债权在重整计划被批准时按照破产清算程序预计能获得的清偿比例、 重整计划执行阶段债务人管理层的报酬等等，增加这些内容能够让债权人有相对充分的信息来决定是否同意重整计划草案，以及可促使管理人等选择最佳的重整方案。

　　（二）时间保障

　　我国《破产法》对于向债权人进行信息披露的时间并没有明确的规定，特别是在重整程序中的重整计划草案及其说明的披露时间没有规定，这导致实践中债权人的相关知情权无法得到充分保障。《破产法》 仅在第63条规定，召开债权人会议，需提前15日通知已知债权人；在第84条规定，人民法院应当自收到重整计划草案之日起30日内召开债权人会议，对重整计划草案进行表决。但相关材料是否需要提前交付债权人，并没有规定，使得债权人根本没有足够的时间了解企业的情况，重整计划是否可行，是否还存在其他重整计划的可能。这些做法不符合程序正义的要求，严重损害了债权人的知情权。因此，笔者建议，应当明确规定披露相关材料的时间。比如，可规定在对重整计划草案进行表决之前，应当至少提前5日对草案及其说明进行披露，以让债权人对重整计划草案进行充分的了解。另外，《破产法》规定对于债权人利益有重大影响的财产处分行为应当及时向债权人委员会报告，但对于及时报告是在处分行为前还是处分行为之后以及何谓“及时”没有明确规定，这需要司法解释的进一步明确。

　　（三）主体保障

　　债权人知情权的主体包括权利主体和义务主体。首先，关于债权人知情权的权利主体。这个问题是不言自明的，《破产法》规定了一些债权人享有知情权的情形，但要求提交法院和管理人内容较多，忽视了债权人的知情权。笔者注意到很多要求债务人及债务人的有关人员提交的财务账册等材料，仅规定了提交给法院；管理人要接管债务人的财产、账簿等，并有调查债务人财产状况、制作调查报告的职责，但并没有明确规定上述报告需要向债权人披露。此外，《破产法》规定在重整监督期内，债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况。如果债务人不能执行或者不执行重整计划的，债权人可以申请裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。因此，在重整计划执行阶段，债务人的相关情况应当及时披露给债权人。其次，关于债权人知情权的义务主体。根据《破产法》的规定，债务人，债务人的法定代表人 、财务管理人员和其他经营管理人员，管理人都是进行相关信息披露的义务主体。笔者认为，除了上述人员外，企业的有关股东以及实际控制人都应当成为信息披露的义务主体。这里还想强调的是，虽然法官并非信息披露的义务主体，但实践中法官对于保障债权人的知情权起着非常重要的作用。管理人对于债务人相关情况的了解都要向法官报告，法官应当督促管理人将对债权人利益有影响的信息都披露给债权人。

　　（四）组织保障

　　根据《破产法》的规定，债权人行使权利的组织是债权人会议和债权人委员会。实践中，债权人会议存在人数众多、债权人分散、召开困难的问题，而且也很难形成统一的意见。因此，成立人数较少的债权人委员会，更能够充分行使债权人的权利，切实保障债权人的知情权。《破产法》第67条规定，债权人会议可以决定设立债权人委员会，债权人委员会成员应当经人民法院书面决定认可。但实践中，很多破产案件都不愿成立债权人委员会，而是否成立债权人委员会，主要作用在于法院。鉴于破产重整中利益主体多元，有必要设立债权人委员会以增加债权人维护其知情权和控制权的力量，建议规定在重整案件中，法官应当要求管理人向债权人会议释明他们可以设立债权人委员会；同时规定，对于债权人超过50人以上的，管理人应当建议成立债权人委员会，并积极予以协助。

　　（五）责任保障

　　所谓责任保障，就是对于不履行披露义务的主体所应当承担的责任。第一，关于债务人及其有关人员的责任。我国《破产法》第126条和第127条规定，有义务列席债权人会议的债务人的有关人员，经人民法院传唤，无正当理由拒不列席债权人会议的，人民法院可以拘传，并依法处以罚款；债务人的有关人员违反本法规定，拒不陈述、回答，或者作虚假陈述、回答的，拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况的，拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以依法处以罚款。笔者认为仅仅罚款是不够的，建议增加信息披露义务主体的责任，对于造成债权人损失的，应当规定予以赔偿；对于严重损害债权人利益的，应当追究相应的刑事责任。第二，管理人的责任。《破产法》对关于管理人未履行披露义务的责任没有做明确规定，仅在第130条笼统规定：管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。笔者认为上述规定应当适用于未履行披露义务的情形，同时建议通过司法解释等形式对管理人不履行披露义务的责任予以明确规定。




【作者简介】
纪红勇，北京市高级人民法院法官。


【注释】
[1]丁峻峰：《股东知情权理论与制度研究——以合同为视角》，北京大学出版社2012年版，第15页。
[2]参见李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第2页；皮纯协、刘杰：“知情权与情报公开制度”，载《山西大学学报》2000年第3期。
[3]渠涛：“日本的公民知情权”，载李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第361页。
[4]姚小林：“知情权的法理分析”，载中国法学网，http：//www.iolaw.org.cn/shownews.asp？id=2895，2012年9月9日访问。
[5]蓝寿荣：《上市公司股东知情权研究》，中国检察出版社2006年版，第38—39页。
[6]王新欣、徐阳光：“破产重整中的公司治理结构问题”，载甘培忠、楼建波主编：《公司治理专论》，北京大学出版社2009年版，第435页。
[7]张婷：“中国重整程序中的公司治理结构问题研究”，载李曙光、郑志斌主编：《公司重整法律评论》，法律出版社2011年版，第172-179页。
[8]张维迎：“所有制、治理结构及委托—代理关系”，载《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社1999年版，转引自贺丹：《破产重整控制权的法律配置》，中国检察出版社2010年版，第44页。
[9]同上注。
[10]贺丹：《破产重整控制权的法律配置》，中国检察出版社2010年版，，第45页。
[11]同注[7]，第205页。
[12]同注[10]，第68页。
[13]王欣新、丁燕：“论破产法上信息披露制度的构建与完善”，载《政治与法律》2012年第2期。