民间资本控股村镇银行：逻辑证成与法律规制

【学科分类】商法
【出处】《法学评论》2012年第6期
【摘要】吴英案是民间资本渴求和国家垄断资本供给体制冲突的尖锐化和公开化，监管层再度以血祭旗以儆效尤的努力注定是徒劳，破除银行业的国家垄断，允许民间资本控股银行才是治本之道，而村镇银行则是民营银行推出的最佳载体，废除主发起银行制度，允许民间资本控股村镇银行势在必行。曾在我国近代金融史上留下浓墨重彩的票号和民国私营银行，向后人昭示民间资本完全可以将银行业经营得风生水起。重拾“以义制利”的传统商业伦理，构建合理集中的股权结构，对股东道德风险与关联交易进行直接严苛规制，慎选职业掌舵者与用人管理体制，先行推出利率市场化与存款保险制度是民间资本控股村镇银行后稳健前行的制度保障。
【关键词】村镇银行；民营化；民营银行；票号
【写作年份】2012年


【正文】

民间金融一直是我国金融领域纠结多年的一个结。理论中各界学者已激烈论争多年，现实中其更是一直在悄然践行，从未终止或者销声匿迹，国家监管层对其态度多年来亦是保持“琵琶半掩”——其运行得风平浪静时闭眼默许，一旦惹出事端则严厉惩处，在“许”还是“不许”这个原则性问题上，态度始终暧昧，多年如是。近期吴英案再次激起了千层浪，法院的死刑判决和民间广泛的质疑并强烈呼吁放生的迥然立场让人深思，社会公平、死刑改革、金融垄断及民间资本出路等再次交织在一起，引发整个社会大讨论，让吴英案成为了又一例具有标本意义的法治事件。

事实上，吴英案背后是法治、金融和经济领域的制度纠结，是资本渴求和资本供给体制冲突的尖锐化和公开化，吴英案理性民意的背后是对国家垄断金融的宣泄和对制度改革的翘首企盼。客观而言，近年来监管层在民间资本进入金融行业并非毫无作为，2006 年底村镇银行的准许设立就是其所做的努力之一，只是其对民间资本投资比例的严格限制仍然过于谨慎保守，近期温州金融综合改革实验区的推出则又前进了一步。

准许民间资本控股银行业，或出于谨慎安全考虑计，至少加大民间资本在投资银行业路途上前行的步伐，已经势在必行。对于任何重大改革而言，改革切入点的选择至关重要，甚至直接决定改革的成败。一步到位的允许民间资本控股银行，允许其广泛设立纯粹的民营银行，改革步伐确实过大，当下相应的理论准备度、现实准备度和监管准备度均相距甚远。稳妥的金融改革当是渐进的，允许民间资本控股银行亦当如此，从小的切入口开始，其后再推而广之。而这个小的切入口的选择，就尤为重要。民间资本控股银行也即推出民营银行改革的载体和切入点，笔者认为村镇银行可担此重任。

一、问路之石：村镇银行是民间资本控股银行的最佳载体

（一）村镇银行产生与发展概况

由于经济上天然的弱质性，我国广袤的农村地区历来被有着逐利本性的金融机构视若无睹，置于遗忘的角落。商业化改革进程中国有四大行迫不及待从农村撤离，有着“跑马圈地”意愿的城市商业银行在禁止跨区经营的严格限令之下被缚手脚，虽有意进军却难以为之。最终在农村地区只剩农村信用社和邮政储蓄孤军独守，然多年来邮政储蓄资金“抽水机”的角色似乎没有改变，这种资金虹吸反而进一步恶化了农村金融生态。农村信用社虽名为合作金融，以合作、互助为要义，但其从未名实相符过，其实际经营与商业银行无异，对农户和农业的需求日益淡漠，对县域经济和工商业倾向明显，且近年来求大求强欲望彰显，全国各地农村信用社争先恐后变身为农村商业银行和农村合作银行（实质上除了名称不同，其实际运营在商业性的追求上与农村商业银行并无二致）的现实即为明证。[1]

空洞化和几近荒芜的现实逼迫监管层穷中求变，在倚重各类存量银行机构而不得的无奈情形之下，只得另起炉灶，推出村镇银行，以寄望该增量改革可以增加农村地区的金融供给，缓解农村金融资源的稀缺和贫瘠。可以说，从产生的那一刻起，村镇银行稚嫩的肩上就被各界寄予了殷切的厚望，担负了沉重的使命。

2006 年底中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村地区设立村镇银行。村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。[2]综合现行有关规定，村镇银行特征明显，其设立门槛甚低规模甚小，[3]在设立区域、经营区域上亦严格受限，最初只能在县、镇设立，后允许升级到市，[4]不能跨区域吸收存款发放贷款。

目前村镇银行已经走过了其第 5 个发展年头。从 2007 年第一批村镇银行产生到现在，截至 2011 年末，全国共组建村镇银行 726 家（已开业 635 家，另有 91 家批准筹建）。[5]短短五年时间，村镇银行实现了数十倍的增长，而且这一数字还将继续壮大。2009 年 7 月，银监会发布《新型农村金融机构 2009 年 －2011 年工作安排》，三年规划计划共设立村镇银行 1027 家。银监会对村镇银行的发展目标预设为 2000 家，也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。[6]

（二）欲拒还迎：村镇银行中民间资本的夹缝生存

客观评价而言，较之一直对民间资本进入金融业严加限制的既往态度，这次监管层在民间资本投资村镇银行上表现得颇为开明：在村镇银行的投资主体上没有设加任何限制，境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人，均可成为村镇银行的股东。但其对民间资本的犹疑之态也并未完全彻底转变，在各类投资主体各自的投资比例上，仍有严格的比例限制：首先是村镇银行的“主发起银行制度”，也即村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 10%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额 5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。[7]此种制度被称为“主发起银行”制度。

在国家资本与民间资本投资银行业长期遭遇区别对待的时代背景下，村镇银行对民间资本的广泛接纳曾让各路民间资本雀跃万分，认为是民间资本获得国民待遇的一个重大进步，是金融公平的一个重大进步。我们当然可以这样解读并给予积极评价。村镇银行的设立现实也表明，在村镇银行的投资主体中，除了希望借村镇银行打破跨区经营限令的各城市商业银行兴趣浓厚之外，四大行和全国性股份制银行的态度仍是相当冷淡，其在全国作为主发起行设立的村镇银行为数甚少，[8]概因在城市区域其已然赚得盆满钵满，对重新回归当初被自己摈弃的农村地区了无兴趣，农村金融市场这块在其看来并利润不丰厚的蛋糕对其并无甚吸引力。

然与银行的淡然之态形成鲜明对比的，是各路民间资本的摩拳擦掌兴趣昂然。无论是在村镇银行的试点阶段还是全国铺开阶段，民间资本的身影一直非常活跃。目前七百多家村镇银行，在绝大多数村镇银行的股东中，均可见民间资本的参与。但村镇银行投资制度的放开，一方面虽为民间资本提供了一处阳光化的出路，更一方面其严格的比例限制也招致了民间资本的广泛抱怨和屡鸣不平：很多民间资本认为，国家立法对其存在着歧视性待遇，并未一视同仁的对待各种资本，村镇银行虽然对民间资本放开，但民间资本依然是“带着镣铐起舞”，只是给主发起银行充当“抬轿人”的配角角色，登台唱主角的依然是主发起银行，只能充当配角、绝无可能控股的角色使得很多企业的投资兴趣大减，很多企业认为如此“为他人做嫁衣”，投资的意义聊胜于无，[9]由此限制打击了很多民间资本的投资积极性。[10]针对此，其颇具代表性的期望是，很多资本积累到前所未有高度的民营企业家，都怀揣着开办民营银行成为银行家的梦想。[11]

对村镇银行投资主体投资比例限制的规定，实际上折射出了立法层在民间资金进入银行业这个问题上的犹豫之态：一方面要广开筹资渠道，激活民间资本，另一方面，对民间资本入股银行业所带来的风险也心怀担忧，此种犹疑心态衍生了这种摇摆立法。

（三）问路之石：村镇银行是民间资本控股银行改革最佳的探路石

客观而言，主发起银行制度并非一无是处，其有利于村镇银行专业化运作，可强化对村镇银行的监管，增强村镇银行的公信力和信誉度等积极效应，但与此同时也衍生了一系列问题：因无银行愿充作发起人而致使村镇银行无法设立的情形比比皆是，[12]而与此相反，民间资本虽然有强烈的投资冲动，但由于没有银行资质而难以发起，从而直接将很多民间资本拒之门外。

而对于已成立的村镇银行而言，目前大多数村镇银行均由主发起银行控股，甚至工作人员全是主发起银行的派出人员，导致村镇银行沦为控股银行的“分支机构”或营业网点倾向严重，控股银行将村镇银行作为自身业务的延伸平台，直接干预、插手村镇银行业务经营和内部管理现象屡见不鲜，村镇银行的独立性严重受损，[13]而由此衍生的内部人控制、中小股东权利保护、存款人保护等等问题也不能不引起重视。

开放民间金融设立民营银行被呼吁多年，关于其最空前最激烈的论争，出现在 2003 年前后，其后便因监管层对民营银行设立申请的拒绝而归于沉寂。监管层以风险为由加以拒绝的审慎可以理解，毕竟此项改革牵一发而动全身，一着之失足以致使全盘皆输。然问题并不因回避而得以解决，事隔多年，当其又一次以警醒世人的方式摆在这个社会面前的时候，我们无法也不应再次选择回避和拖延。

笔者认为，现今早已不同十年之前。十年之后的当下，经济前行格局变幻发展，如果说十年前各方准备均不足的话，是客观事实，但这十年间我国金融业的经历可谓是翻天覆地，我们经历了国有银行的股份制改革和上市，经历了民间资本小幅入股银行的尝试，唯一没有放开的是民间资本控股银行的限制，也即最为彻底化、最为深化的开放民间金融，但相应的试行和经验，我们已经在不断地积累且收获良多。以温州为典型的民间借贷市场的恶化，是金融体制改革的契机。较之十年前，民间金融难题的纠结也无法再行拖延，否则只会酿造更多的悲剧，我们对民间金融改革的时机大为成熟。当然，任何改革都不可能一步到位，任何改革都必须选取切入点，切入点选取的得当与否甚至会直接影响改革的进程甚至成败，而民间金融彻底改革的载体和切入点，笔者认为新型农村金融机构村镇银行可担此重任。

综观当下金融时局，农村金融供给空洞化严重，对资金饥渴的中小企业在中小城市数量最多，故农村和中小城市历来倚重民间金融，民间金融在此地域也最为活跃，而村镇银行正身处农村、县级和地级城市，这些都决定了村镇银行是放开民间金融先行成立民营银行最佳的切入点和绝好的载体。在金融领域的改革，似乎应该同样历经一次农村包围城市。

二、历史的寻根与远证：票号与民国私营银行的曾经辉煌

姑且不论国外银行大多以民间资本控股的民营银行撑起了本国的银行体系，事实上，民营银行对我国而言，也并非陌生来客，我们亦大可不必将民营银行视为洪水猛兽唯恐避之不及，在我国金融史上，“现代银行乡下的祖父”票号及民国时期著名的“南三行北四行”作为民营银行的前身和典型代表，曾在我国金融史上留下浓墨重彩的一笔。故在我们重谈民间资本控股村镇银行时，我们可从历史与现实中寻得明证，民营银行不仅合理可行，且可稳健运行。

（一）票号：执中国金融之牛耳的辉煌

山西票号是中国银行业的开山鼻祖，曾执中国金融之牛耳，影响甚至垄断中国近代金融业一个世纪，被誉为中国金融之父。直到现在百年票号叱咤历史的辉煌仍让后人叹为观止。

清道光三年（1823 年）山西平遥县城达蒲村李家投资的经营颜料的商号——西裕成颜料庄，做出了名垂千古的壮举，将颜料庄改组成中国第一家专营金银汇兑与存放款业务的票号“日升昌”，结束了中国历史上异地运款采用的“镖运”形式，中国第一家票号由此诞生，汇兑存贷之先河由此而开。在随后票号近百年的发展中，其融通四海，汇兑天下，盛极一时。以最具典型的山西票号为例，在我国近代金融史上留下浓重一笔的实力雄厚的票号大体可分为三大帮，平遥帮、祁县帮和太谷帮，平遥帮之著名票号有蔚盛长、蔚长厚、蔚丰厚、蔚泰厚、天成厚、协同庆、协利信、协同信、百川通、日升昌、宝丰隆等家，祁县著名之票号有大德通、大德恒等，太谷帮之著名票号有世义信、志成信、协成乾、锦生润等。三帮中尤以日升昌、蔚泰厚、存义公、天成厚、大德通等为最。[14]其在全国开设分号，形成了覆盖全国的金融网络，[15]承担了全国范围的汇兑业务及存放款业务，甚至东渡日本设庄。

票号能在中国近代金融史上独领风骚，自是有赖于一系列摸索出来的机制，如保障所有权经营权分离的东掌制度、激励员工的顶身股制度、严格的号规、“重信义，降虚伪，敦品性，节情欲，贵忠诚，鄙利己，奉博爱，戒奢华，幸辛苦”的道德戒律、“用乡不用亲，择优保荐，破格提拔”的任人唯贤、以义制利的经营文化等等。[16]作为我国银行业的开山者，票号的资本来源全部是不折不扣的民间资本，由家资颇丰者投资，国家资本从未涉足，在资本制度上其采纳的是独资或数姓合资的无限责任制，又称股俸制（即有股就有俸），一俸为一股，不足一股者，以“厘”计，以至成信票号为例，1873 年重立合约时，每 2000 两为 1 俸，共 17 俸，资本总额 34，000 两，分属 21 名资本主，多者 2 俸，少者 5 厘；蔚泰厚票号 1879 年重立合约时，资本总额 119，500 两，每5000 两为 1 俸，共 23 俸 9 厘，分属 22 名资本主；天成享票号，1883 年重立合约时，资本总额 70，000 两，每5000 两为 1 俸，共 14 俸，分属 9 名资本主。[17]曾掌控着我国金融枢纽的票号透过历史久远的尘埃，向后人昭示，民间资本完全可以将银行业经营得风生水起。

（二）“南三行北四行”：民国私营银行的典型代表

继票号在我国近代金融史上留下华彩之后，民国时期身处乱世的私营银行亦顽强生长，并创下了不俗的业绩，在金融史上再谱新篇。

民国时期外国银行在华林立，如英国开设的有着“在华外国银行鼻祖”之称的麦加利银行、汇丰银行、有利银行等，美国的花旗、菲列宾、汇兴银行等，日本的横滨正金、三井、三菱、住友等银行，德国的德华，法国的东方汇理，比利时的华比，荷兰的荷兰和安达银行等，[18]竞争剧烈可谓如火如荼。在资本雄厚且经营多年的外国银行的强势竞争甚至掌控我国金融市场之下，本国银行虽处草创起步阶段，但亦顽强寻求生存空间，以求改变外国银行为主、本国银行为宾的时局。“在清末只有中国、交通、中国通商、浙江兴业、四明、浙江地方实业六家；民国初元，才添了江苏、山东、中华商业储蓄三家………自从民国二年以后，情势忽然转变。民国三年有殖边、聚兴诚、新华储蓄和本行；四年创设的有盐业。以后逐渐添设，如旭日之东升，猛进不已，直至民国九年，可算是本国银行的黄金时代，一年之中，添设十一家。”[19]在以上众多的本国银行中，以私营银行为主体，其中尤以“南三行北四行”实力最为雄厚，也最负盛名。

“南三行”即南方的浙江兴业银行、浙江实业银行和上海商业储蓄银行，“北四行”是指北方的盐业银行、金城银行、大陆银行和中南银行。在该七行中以上海商业储蓄银行实力最强，也最具代表性。上海商业储蓄银行于 1915 年 6 月成立于上海，由庄得之、陈光甫、李铭等人创办，股东 7 名，设立时股本只有实际只有 7 万多元，[20]员工只有 7 名，被称为“小小银行”。其创办人陈光甫对此颇有见地：“一国工商业之发展，全恃金融机关，为之枢纽。我国百业凋敝，其故由于金融机关之阻滞不灵。此次欧战，已得极好之教训：凡一国国民，苟无远识大志，即无可以立足之地。我国实业，今在幼稚时代，欲培植之，启发之，必当先有完善之金融机关。”[21]

在起步期其在激烈的竞争中劣势非常明显，但在陈光甫的得当经营下，其另辟蹊径寻求生存空间，一改当时很多银行主要吸收工商业存款，为政府和富商巨贾服务的发展套路，其“1 元起存”、“小额业务”将业务范围投注于普通民众，“服务社会”和“博社会上之信用”的经营哲学使其在最短的时间内，得到了绝大多数市民的认可，储蓄存款大增，实力明显提高。[22]“本行资本，前此凡增五次：民国四年开办时，资本为十万元，开办后增为二十万元。五年，增为三十万元；七年增为七十万元；八年，增为一百万元；十年增为二百五十万元………”，每次增资都入股者踊跃。[23]1930 年，该行业务继续扩大，添招资本 250 万元，总资本达到 500 万元，新增股本由原股东和银行职员共同认购。

在经营商业银行业务之余，陈光甫亦“颇思以绵力所及，兼办农业金融之辅助事业”，其同农村合作社合作，发放了大量的农业贷款，以“为国内提供合作努力农村金融者之标准，不图近功，不谋利润，不存奢念，汲汲焉以整个农村金融之制度是务”。[24]上海商业储蓄银行发展最盛时其在全国城镇分支机构达 111 家，职工2775 人，存款总额近 2 亿元，在全国商业银行中长期独占鳌头，成就了中国银行业发展史的又一奇迹。

三、现实的探寻与近证：民营银行的当下发展与民间资本的渴求

（一）十年前那场“江湖与庙堂之争”

建国后至今，民营银行虽几近荡然无存，但在学界对于其的论争，如同民间对其的期盼一样，从未终止过。十年前那场围绕民营银行，席卷学界、商界和政界的“江湖与庙堂之争”将各界对民营银行积蓄已久的立场和好恶表达得淋漓尽致。支持者认为我国金融供给结构和经济产出结构的不对称，使得金融资源的宏观配置严重错位，作为一种金融深化措施，发展民营银行可破除金融垄断，对提高金融效率、提高金融竞争力、完善金融结构体系都是直接的推动，且中小金融机构有着无法比拟的信息地缘等优势，与中小企业融资正当匹配，故民营银行应该广泛设立。[25]反对者亦针锋相对：民营企业设立民营银行的动机不纯，关联贷款和圈钱难以遏制，风险巨大；民营银行据以立足的信誉无从建立且难以保证；民营银行不可能脱离逐利本性支持中小企业融资。[26]

此场论争在国务院发展研究中心、银行界和学界听取集长城金融研究所和中山大学、北京大学、东北财经大学、西安交通大学、上海社科院专家数年之功、长达 2000 多页的 5 家民营银行准备上报给银监会的方案时达到顶点，5 家拟设立的民营银行概况如下：[27]

这场空前的论争最后以银监会对设立民营银行的婉拒而告终结，面对各界的激烈论争，银监会依然坚持民间资本可以进入银行业，但不能做创始人，只能做参与者，不能充当主角。[28]自此后，各界关于民营银行的讨论归于沉寂。

（二）民营银行的当下发展与民间资本的渴求

民营银行在我国当下也并非绝迹，其虽处夹缝中生存为数甚少，但亦未曾远离我国的经济运行。民生银行、平安银行和浙商银行作为当下少有的几家民营银行，也再次证明了民间资本的营运能力与可有作为。然改革开放 30 多年来，我国银行业国家垄断的局面并未有根本改变。2010 年底，全部银行业股权结构中，国家股占比53． 85%，国有法人股占比6． 81%，非国有股占比39． 34%。其中，五大行股权结构中，国家股占比 68． 19%。[29]城市商业银行也基本为地方政府所主导，各地更是竞相通过培育金融控股集团以强化地方控股权，甚至在农村信用社改革的过程中也出现地方政府控股倾向。纯粹的民营银行除民生银行、平安银行等极少数几家外，再未添新丁。对民间资本开放尺度最大的村镇银行，其大股东也多为地方城商行和国有四大行。

国家资本垄断金融的直接后果是银行业暴利，在政府庇护下，银行业垄断市场、垄断价格从而获取高额垄断利润，据银监会的统计，2011 年全年，中国银行业净利润首破万亿大关，达到 10412 亿元。以 13 亿人口计算，银行等于从每个人手里赚走近 800 元纯利，日均获利 28． 5 亿元。[30]银监会的统计亦显示，商业银行暴利中非利息收入占比 19． 3%，近八成来自利差，换言之，在我国 CPI 涨幅居高不下，而存款利率却踯躇不前的反差下，储户实际存款收益为负，普通百姓的“割肉”成了银行暴利的主要来源。[31]

国家垄断金融的另一直接恶果是金融体系单一，银行资金大部分以低廉的价格流入国有企业，而中小企业被遗弃至贷款无门境地，金融体制和组织与经济格局严重错位。根据央行发布的《中国金融稳定报告》，经过几十年的积累，我国民间资本已十分雄厚，山西、温州、鄂尔多斯三地民间资本量分别达到约 10000 亿元、5200 亿元、2200 亿元。巨量的民间资本投资银行业无门，大量的中小企业被拒之在银行门外，民间金融的地下涌动和兴盛由此而生，且长盛不衰——当金融配置扭曲时，现实会以自己的方式达成或者试图达成新的均衡。

根据 2011 年中金公司的估算，中国民间借贷余额已达到 3． 8 万亿元，相当于银行总贷款的 7%，尤其是江浙等地绝大部分中小企业都受过民间借贷的恩泽。[32]客观而言，民间金融对经济发展尤其是民营企业的发展，确实可谓劳苦功高，然体制外运行和利率的毫无管制也致使非法吸储和高利贷遍地开花愈演愈烈，[33]民间借贷市场险象环生，波澜汹涌，很多企业无力还贷而致“跑路”事件乃至血祭事件频发。显而易见，一再以血祭方式封堵民间金融，既非理性也注定徒劳。发展至今，不进则退，面对浩荡的民间融资，细枝末节的技术性修补与疏导早已助益不大，必须寻求制度根本变革与突破，为其从“野蛮成长”向“理性发展”提供路途才是正道。

（三）未尽人意的金融特区——温州市金融综合改革试验区的推出

尽管 2005 年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和 2010 年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》都鼓励民间投资进入银行等金融领域，但由于事实上诸多“玻璃门”和“弹簧门”的存在，使得“只闻楼梯响，不见人下来”。2012 年 3 月 28 日，国务院批准实施《温州金融综合改革试验区总体方案》，温州市金融综合改革试验区正式启动，在该方案中十二项改革任务中，有一项格外瞩目：加快发展新型金融组织，鼓励支持民间资本参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。此项措施若能得到落实，则意味着民间资本改革真正开始了其破冰之旅。

然遗憾的是，该方案中对民营银行发展所必备的配套要件——利率市场化和存款保险制度丝毫未予涉及，不禁让人对这次破除银行垄断改革的执行力度大打疑问，利率不能市场化，资金价格发现机制的扭曲会直接危及民营银行的可持续性生存，存款保险制度的缺位会使遭淘汰的民营银行无路可退，存款人的利益也无从得以保护，很可能使这次改革的努力最终成为市场的一剂安慰剂。

四、风险、防控与保障：民间资本控股村镇银行的法律规制

以村镇银行为载体开启民间资本控股银行的改革，只是第一步，作为一项牵一发而动全身的重大变革，其配套工程浩大且繁杂。民间资本控股的村镇银行要稳健且低风险的列位于我国金融舞台，并非轻而易举即能为之，行走稍有不慎，极有可能成为新的风险“暴风眼”。台湾地区上世纪 80 年代末开始的公营银行民营化改革所导致的过度、恶性竞争和监管失效，至今仍使很多民营银行举步维艰泥潭深陷；[34]俄国上世纪 90年代初放任自流、“休克疗法”全面开放金融业也使其饱尝恶果，菲律宾在金融监管体制完善之前对民营银行的放开迫使其后来不得不关闭大量风险聚集的民营银行，印度尼西亚银行民营化过程中特权阶层的介入也致使后患无穷。[35]这些前车之鉴，我们当为镜鉴。

民间资本控股村镇银行同样面临一系列问题：如何构建起其信誉这个立身之本，如何把关股东准入以厘除“动机不良”的股东，如何构建合理的股权结构以避免内部人控制，如何寻求经营管理良才以避免“外行领导内行”保证其银行运作的专业性，如何避免股东道德风险和不良关联贷款，如何实现利率市场化以实现其可持续生存，如何畅通其市场退出并保护存款人利益，如何对其有效监管等等。这些问题得不到良好的解决，可以预见，民间资本控股村镇银行后也势必惨剧收场。

（一）重拾“以义制利”

目前很多民众面对村镇银行，“敢贷不敢存”，持警惕质疑之态，以致很多村镇银行饱受资金短缺之困。资金是银行生存的根本，此问题不解决，直接危及村镇银行的存续。故民间资本控股村镇银行首当其冲的问题，是构建其信誉和社会公信力，尤其是在传统伦理道德严重沙漠化，“仁中取利真君子，义内求财大丈夫”的传统商业伦理严重失范的当下社会，要社会给予投资村镇银行股东以信任，进而给予村镇银行本身以信任，可以预见的道阻且长。

民间资本及其村镇银行要立身于世，必须在当下失范已久的商业领域，寻回遗失已久的商业诚信和道德——民营企业很多本已声名不佳，其投资的村镇银行自然无从承继其商业信用。故相对于其他行业，对信用的需求，村镇银行尤为迫切，也更为致命。作为我国银行始祖的票号尚且明了“信义为上”、“利从义来”，尊崇“以义制利”，[36]乱世中的民国私营银行亦严守“人争近利、我图远功”，[37]明了“本行确认自身之存在，基于社会之信任，故对于社会负有服务之使命，不敢孽孽唯利是图”，且要求“行员服务本行，对于使命应有澈底之认识”，“服务社会，利在其中矣”。[38]在商业绵延发展到古人无法企及的当代，更不应在此问题上再继续迷失。重义守德，诚信戒欺，日积月累，方能信水长流，社会公信力日增。

（二）股东道德风险与关联交易规制

厘除投资村镇银行的股东的“不良动机”问题，其实也即如何消除股东的道德风险、关联贷款以及内部人控制的问题。尽管《村镇银行管理暂行规定》和《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》均慎重起见，对投资的非金融机构企业法人从社会声誉、守法性、盈利状况、净资产、入股资金来源、经营管理能力等方面做出了相应要求，[39]但实质意义聊胜于无——对主体身份客观要件再严苛的限定，对其主观投资动机亦从无甄别，更无从限制，更何况此些规定本就大而化之无关痛痒。对民间资本尤其是民营企业投资易诱发关联贷款和内部人控制的有力规制，只能通过直接的规制措施和合理股权结构的搭建，故该问题并非村镇银行民营化后无解的死结。

浙商银行作为我国目前为数极少的纯粹的、且经营出色的民营银行，其规模和境况与村镇银行最为相似，其对关联交易的严格规制运作良好，故也最具参考价值，其章程中对股东贷款方式、额度及处罚明令限定：“单个股东在本行的授信余额不得超过其持有股份总额的 50% 且不得超过本行资本净额的 8%；单个股东及其所在集团客户在本行的授信余额不得超过本行资本净额的 12%；全部股东及其所在集团客户在本行的授信余额不得超过本行资本净额的 40%。”[40]“本行不得向股东及其关联方发放信用贷款………本行向股东及其关联方发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。股东应当如实向本行董事会报告关联方情况；关联方的名单每年确认更新一次，股东应当于每年三月底以前报告上年末关联方名单的变动情况；报告事项如发生变动，股东应当及时向本行董事会报告。”[41]“股东在本行的借款逾期未还期间，应当放弃其表决权，本行应当将此种情形在股东大会会议记录中载明。”[42]对此做法，村镇银行今后的立法不妨借鉴。

（三）合理集中的股权结构

无容置疑，合理的股权结构应有效封堵一股独大造成的大股东滥权，亦应避免股权约束的弱化所衍生的“内部人控制”，故无论股权过度集中抑或过度分散均非佳选，选择股权一定分散程度上的相对集中模式，则可取前两者之利而弃其弊，股东间既可有效制衡，又可对经营者形成有效约束。无论理论分析还是现实实践，都一再肯认了该点。2003 年设计的五大民营银行、作为纯粹民营银行的浙商银行和民生银行等，其股权结构无不凸显出此智慧：截止 2011 年底，浙商银行除第一大股东浙江省财务开发公司持股 14． 29%，第二大股东旅行者汽车集团有限公司持股 10． 34% 外，其余 20 名股东持股均不超过 10%，且以不超过 5% 居多；[43]民生银行除第一大股东香港中央结算（代理人）有限公司持股 15． 27% 外，其余前 9 名股东各自持股比例均不超过 5%。[44]此先行者运作实践中探索出的智慧，村镇银行立法当为参考。

（四）职业掌舵者与用人管理

“凡百事业，以人而兴，而新陈代谢，尤愿继起有人，俾可维持事业于永久”。[45]有人才，虽衰必盛，无人才，虽盛必衰。称职金融家或职业银行家与银行间直接利害关系一再被历史和现实见证：“管事而得其人，则营业无不发达，不得其人，则财东有莫大危险。”[46]雷履泰之与票号，陈光甫之与上海商业储蓄银行，周作民之与金城银行，莫不如是。除掌舵者外，鉴于银行业行业特性迥异于其他行业，其用人管理亦应分外严明，无论是票号的铺保制、用乡不用亲、系统的业务技能培训与道德训诫，还是金城银行“适才、适时、适地、适需”的用人信条和“谨严、制严、考严、律严”的管理特色，[47]抑或上海商业储蓄银行“行以人兴、人尽其才、才为其用”下不拘一格的人才选拨、系统培训和多层次激励构建“命运共同体”的体制，[48]均无一例外。

用人之要，在乎慎选。过往票号中财东经多番考察认定某人“有谋有为，能守能攻，足以担任票号经理之职责，则以礼招聘，委以全权”。[48]时至今日，不再有主发起银行据以依赖以提升运作专业化程度的村镇银行，在股东均为“外行人”情形之下，为避免外行领导内行无端增加其运营风险，选择合适的职业银行家掌舵运营，严明有序的用人管理制度，尤为攸关。当下我国银行林立，然各界公论之银行家、金融家反倒鲜见，各中因由，耐人寻味。

（五）利率市场化与存款保险制度的先行推出

不偏不倚客观而言，中小企业和三农贷款难确有其必然性：其自身或贫弱，或发展前途未卜，银行放贷自然风险骤增，从这点上我们确实很难一味苛责银行的“嫌贫爱富”，趋利避害的本性使然而已，这种本性在村镇银行身上必然一脉相传。作为规模偏小、抗风险偏差且无国家信用担保的村镇银行，在发放贷款时也必会慎之又慎。而在其他银行瓜分后存留给村镇银行的生存空间中，其客户群体主要为中小企业和三农客户，此时倘若打破“高风险须有高回报”的市场定律，对贷款利率同其他银行一视同仁同步限制，逼迫其同等回报下承受更高风险，一来不公，且长此以往也势必直接危及其生存。

利率固化的另一面，对于存款人而言，相同利率下自然会弃村镇银行而择财大气粗、几无破产之虞的国有银行，涸泽而难渔，存款难筹更会直接窒息村镇银行的生存。故虽村镇银行民营化可为民间金融提供阳关大道，但可以预见的是，欠缺利率市场化的护航，地下金融依然会选择继续其灰色身份，民间资本亦同样会络绎不绝的流入地下金融，高息揽储、高利贷依然会继续高歌着猛进。

村镇银行民营化也直接要求存款保险制度必须构建而不能再拖。没有国家信用的担保，再无存款保险制度的最后屏障，村镇银行势必无法应对公众的质疑和警惕。吸储困难也势必直接致使村镇银行身陷“无源之水、无本之木”窘境。与此同时，民营化后村镇银行破产倒闭亦会成为常态，其平稳畅通的市场退出和随之而来的存款人利益保护，也无法缺少存款保险制度的“后事处理”。我们甚至可以毫不夸张的说，存款保险制度的构建与否，直接决定着村镇银行未来能够前行多远。在存款保险制度缺位的情况下，村镇银行难逃昙花一现的命运，这几乎是可以完全肯定的。

在存款保险制度在我国全面构建依然艰难的情况下，鉴于村镇银行需求存款保险制度的急迫性，及其产权明晰和运作市场化，以及没有任何历史包袱等因素，宜借此时机，将村镇银行作为存款保险制度的试点，对村镇银行先行构建存款保险制度。从国际范围来看，分步渐进推行存款保险制度亦有先例：例如印度存款保险制度建立之初，合作银行和农村地区的银行是被排除在外的，直到 1966 年《银行法案》生效，才将合作银行纳入了储备银行的管辖范围；1968 年《存款保险公司法修正案》最终赋予了合作银行同等的参保资格；1976 年《农村地区银行法》才使农村地区银行也具备了参保资格。[50]对此问题，我国当下不宜也无法再予回避。

五、结语：让民间金融不再功罪交集

众所周知，类似吴英案件的民间借贷仍有千千万万，江浙企业老板因民间借贷而债台高筑，最后跑路或入狱的也比比皆是，而监管当局想通过严惩几例以杀鸡儆猴以儆效尤的努力也注定是徒劳——不正视并解决其中最本核的问题，今后类似事件必定会重复上演而永不停歇。痛定思痛，标本兼治的途径只有一个，也即破除金融市场的垄断，加快民间资本进入金融业，借村镇银行的良好载体构建民营银行，允许民间资本控股村镇银行，筹建多元化的资本供给体制。如此，结束民间金融功罪交集的历史，以血祭旗的悲剧亦可以休矣。




【作者简介】
柴瑞娟，山东大学法学院讲师。


【注释】
[1]截至2010年末，全国共组建农村商业银行84家，农村合作银行216家。2010年12月，重庆农村商业银行在香港交易所成功上市，成为国内首家上市的农村商业银行。参见中国人民银行：《中国金融稳定报告2011》，第28页，http：//www．pbc．gov．cn/publish/ goutongjiaoliu/524/2011/20110614171734850846741/20110614171734850846741_．html。
[2]《村镇银行管理暂行规定》第2条。
[3]在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。参见《村镇银行管理暂行规定》第8条。但“越做越大”已经成为村镇银行发展的明显趋势。据权威调查，2007年村镇银行建设初期，平均注册资本仅约为2000万元；2008年平均注册资本近5000万元，是2007年的2倍多；2009年进一步增加到7000余万元；2010年至今注册资本过亿的村镇银行已司空见惯。参见董欲：《村镇银行规划重来》，载《财经》2011年第19期。
[4]银监会于2010年4月印发了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，允许银行业金融机构主发起人到西部地区（除省会城市外）和中部老、少、边、穷地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行。
[5]参见中国银行业监督管理委员会：《中国银行业运行报告》（2011年度），http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/files/2012/3B3C598F8F3548C7B7C22971E07725F1．pdf。
[6]参见丁玉萍：《银监会目标：村镇银行初定2000家》，载《中国经营报》2009年3月14日。对于这种每县一家村镇银行的做法，笔者并不赞同，村镇银行规模过小，经营区域过于狭小，极易沦为中看不中用的“盆景银行”，且极易倒闭。
[7]《村镇银行管理暂行规定》第25条。
[8]截止2011年建行开设了9家村镇银行，农行已发起设立4家村镇银行，均位于中西部地区；工行已发起设立两家村镇银行，东西部各一家；交行已发起设立3家村镇银行，分布在东、中、西部。中行9家，集中在山东、浙江、湖北等地。五大行总计27家。参见董欲：《村镇银行规划重来》，载《财经》2011年第19期。
[9]参见陈刚、吴方兰：《民间金融“带着镣铐跳舞”，期待更多“出轨”》，载《上海证券报》2008年10月18日。
[10]参见谢靓：《民资参股村镇银行喜忧掺半》，资料来源：http：//www．rmzxb．com．cn/pub/rmzxw/jjsh/myjj/t20061230_113899．htm，2012年2月17日访问。
[11]参见郭芳：《吴英终审后未见父亲，律师称不排除诉讼》，载《中国经济周刊》2012年3月20日。2011年6月温州金融办主任张震宇曾通过《中国经济周刊》呼吁，希望国家在村镇银行方面的改革步伐能够加大，在温州能够开办一家民营银行。这种观点在江浙地区颇具代表性。
[12]参见谢晓冬：《筹建村镇银行遇阻甘肃民勤苦寻发起人》，载《上海证券报》2008年4月3日；高改芳：《村镇银行起步艰难》，载《中国证券报》2008年5月14日。
[13]具体参见柴瑞娟：《村镇银行生存困境与法律制度完善》，载《理论探索》2012年第4期。
[14]具体参见许敬敷、王子光：《山西票号纪略》，载《武汉文史资料》2007年第2期；黄鉴辉：《山西票号史》，山西经济出版社2008年版，第198－203页。
[15]发展最盛时，全国共有总分票号约501个，参见刘建生：《山西票号业务总量之估计》，载《山西大学学报》（哲学社会科学版）2007年第3期。
[16]参见梁小民：《小民话晋商》，北京大学出版社2007年版，第65－137页。
[17]参见前注瑏瑤，黄鉴辉书，第59－60页；前注瑏瑦，梁小民书，第97－105页。
[18]参见宋春舫：《上海商业储蓄银行二十年史初稿》（一），载《档案与史学》2000年第1期。1932年，上海商业储蓄银行委托宋春舫编撰行史，宋根据银行档案及当事人口述，两年后完成了《上海商业储蓄银行二十年史初稿》。
[19]前注[18]，宋春舫文。
[20]除庄得之的25000元以及陈光甫、李铭、张嘉璈合认的25000元之外，其余有孔祥熙代孙中山入股的10000元，大生纱厂的张謇、浙江都督朱介人、江苏都督程德全、申报馆史量才、商务印书馆夏筱芳、北洋政府梁士诒乃至宋子文的母亲宋老太太等人都在该行入股数千元。具体参见许斌：《“小小银行”的成长足迹——上海商业储蓄银行股票》，载《银行博物》2011年第5期；蒋慧：《私营金融家与上海商业储蓄银行创建》，载《求索》2004年第9期。
[21]前注[18]，宋春舫文。
[22]参见松兰：《上海商业储蓄银行与陈光甫》，载《银行家》2002年第5期；杜恂诚：《南三行的乐与路》，载《银行家》2003年第7期。
[23]参见宋春舫：《上海商业储蓄银行二十年史初稿》（二），载《档案与史学》2000年第2期。
[24]薛念文：《1927－1937年上海商业储蓄银行的农贷活动》，载《民国档案》2003年第1期。
[25]具体参见林毅夫：《民营银行势在必行》，载《财经界》2001年第4期；徐滇庆：《民营银行可开三五百家》，载《东宇经纬》2001年第5期；张维迎：《民营银行应早点开放》，载《珠江经济》2001年第8期；伍旭川、邢慎忠：《为民营银行放行》，载《银行家》2002年第6期。
[26]参见张吉亮、郭凌凌：《民营银行的八大疑惑》，载《中国乡镇企业》2003年第9期；曹凤歧：《民营银行你的优势在哪里》，载《中国投资》2003年第9期；胡浩志、端木正：《民营银行应暂缓行》，载《当代经济》2004年第6期；杨晓平：《给民营银行热泼泼冷水》，载《资本市场杂志》2003年第12期；王培华：《八大理由：发展民营银行应缓行》，载《现代工商》2004年第23期。
[27]此次审议称被为“三堂会审”，参加会议的60位专家主要来自国务院发展研究中心、银行界和学界三个方面，其中学界人数最多，名单包括吴敬琏、林毅夫、徐滇庆、刘国光、樊纲、陈平、茅于轼、张曙光、江其务、黄达、盛洪、汤敏、巴曙松、钟伟等；来自银行界的专家有郭树清、谢平、夏斌、易纲、刘士余、曹远征、刘志强等。作为有望在中国诞生的第一批民营银行，该次会议当年吸引了整个金融界的关注。参见李利明：《5家试点民营银行择日报批民营银行渐行渐近》，载《经济观察报》2003年7月26日；霍中彦：《“民营银行方案”口气大暴利心态难越银监会》，载《新闻晨报》2003年7月24日；袁满：《向民间资本开门今三堂会审首批5家民营银行》，载《北京晨报》2003年7月22日；郭凯、孙明：《吴敬琏等“书生上谏”五民营银行等待最后审批》，载《21世纪经济报道》2003年7月26日。
[28]参见李民：《银监会“婉拒”民营银行》，载《法人》2003年第2期。
[29]参见黄金老：《我国银行体制改革的顶层设计在于力推银行产权多元化改革》，载《中国改革》2011年第9期。
[30]参见邓海建：《商业银行暴利：羡煞人还是急煞人？》，载《羊城晚报》2012年2月21日。
[31]据国家统计局统计，2011年我国CPI涨幅为5．4%，而当时银行活期存款利率仅为0．5%，一年定期利息仅3．5%，。具体参见中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www．stats．gov．cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440．htm，2012/4/4访问。
[32]参见中金公司毛军华、罗景：《中国民间借贷分析》，http：//www．cicc．com．cn/CICC/chinese/operation/page4．htm，2012/4/4访问。
[33]温州目前民间借贷利率水平已超过历史最高值，一般月息是2到6分，有的高达1角，甚至1角5，年利率达180%。而大多数中小企业的毛利润不会超过10%，一般在3%－5%，借高利贷无疑是饮鸩止渴，因此老板“跑路”逃债不足为奇。参见洪振快：《温州民间金融60年：呼唤金融制度深层变革》，载《新京报》2011年10月15日。
[34]参见王文宇：《论中国银行体制的改革——以内资民营银行准入限制缓和为中心》，载《清华法学》2010年第1期；熊继洲等：《台湾民营银行的监管及启示》，载《上海金融》2003年第7期；姜明、王晓芳：《从台湾民营银行面临的困境看大陆的金融自由化》，载《华东经济管理》2004年第5期。
[35]参见徐滇庆：《开放民营银行的前车之鉴》，载《新经济》2001年第6期。
[36]参见吴秋生：《票号式诚信及其在现代金融诚信建设中的借鉴意义》，载《江西财经大学学报》2010年第1期；庄少绒：《票号制度与中国传统法律文化》，载《法律文化研究》2006年第2辑。
[37]参见李智、张京昌：《从上海商业储蓄银行的经营管理看金融创新》，载《金融理论与实践》2001年第4期。
[38]参见宋春舫：《上海商业储蓄银行二十年史初稿》（六），载《档案与史学》2000年第6期。
[39]《村镇银行管理暂行规定》第23条和《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》第34条均规定，投资村镇银行的非金融机构企业法人应符合下列条件：（一）在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；（二）有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；（三）财务状况良好，入股前上一年度盈利；（四）年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上（合并会计报表口径）；（五）入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；（六）有较强的经营管理能力和资金实力；（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
[40]《浙商银行股份有限公司章程》第30条，参见http：//www．czbank．com/czbank/，2012/4/12访问。
[41]《浙商银行股份有限公司章程》第31条，参见http：//www．czbank．com/czbank/，2012/4/12访问。
[42]《浙商银行股份有限公司章程》第32条，参见http：//www．czbank．com/czbank/，2012/4/12访问。
[43]参见浙商银行：《股东与股本》，http：//www．czbank．com/czbank，2012/4/12访问。
[44]参见民生银行：《股东结构》，http：//www．cmbc．com．cn/news/gb_tzgx/gbxxfh/new．shtml，2012/4/12访问。
[45]中国人民银行上海市分行金融研究所：《上海商业储蓄银行史料》，上海人民出版社1990年版878页。
[46]前注[36]，庄少绒文。
[47]参见戴建兵、曹艳荣：《论金城银行的用人及行员管理特色》，载《金融教学与研究》2002年第1期。
[48]参见兰日旭：《陈光甫与上海商业储蓄银行的用人机制》，载《中国金融》2011年第20期。
[49]前注[36]，庄少绒文。
[50]参见崔海霞、王文青、任咏梅：《对是否建立农村信用社存款保险机制的分析》，载《安徽农业科学》2007年第12期。