完善对农民工群体权益保障的若干法律建议

　　[摘  要]农民工群体日益受到社会各界的关注与重视。我国农民工群体的产生是经济与社会双重因素造成的，目前我国法律法规及相关政策虽在一定程度上保障了该群体的权益，但仍然存在不少问题与不足。故现阶段对如何进一步保护农民工群体权益拟提出法律建议：构建立体化多层次的法律保护体系，并有针对性地制定倾斜保护政策；加强农民工群体与政府部门的互动，建立沟通渠道，使他们的利益要求能通过制度化的渠道来表达；建立农民工社会保障体系，将其权利保障纳入法制化轨道；探求切实可行的保护途径与方法。

　　[关键词]农民工，权益，保障，法律建议

　　在我国法治化建设步伐日益平稳而加快的进程中，公民权利的保护也越来越受到重视与关注。公民权利的保障是法治化的核心要求，也是衡量一国法治文明程度的重要标尺。我国是有着悠远历史的农业大国，农村人口占总人口的70%左右，而始于上世纪80年代的“民工潮”趋势愈演愈烈，目前已经有超过一个亿的农村进城务工人员。随着党中央对“三农”问题的重视与社会媒体对拖欠农民工工资、农民工子女上学收费高、同工不同酬等现象的关注，引发了社会各界尤其是法学界对这一群体的权利行使与保障问题的思考。农民工的公民权利是否能够实现与得到保障理所当然地成为我国现代法治文明建设进程中不可回避、不可轻视的问题，也是建设法治、文明、有序国家与社会的题中应有之义。

　　一、“农民工”群体的由来

　　新中国建立以来，我国实行的是社会主义计划经济体制，在农村，政府对土地与农民都实行计划管理，压低农产品的价格来保证国家资金的积累，以支持工业化的发展。同时，国家那时还实行严格的户籍管理制度，限制农村人口的自由流动与迁徙。农业人口只有在参军提干、考上大学等为数不多的机会中才能进入城市人的行列，否则只能在农村务农，不允许进城务工。因而，那个年代并不存在“农民工”这一群体。自改革开放以来，我国的经济体制由计划向市场转变，

　　城市地区的经济得到了巨大的发展，城市人民的生活水平与收入也大幅度提高；而农村地区由于技术、资金等方面原因的限制，发展速度远比不上城市地区，城乡之间物质条件的差异日益显现。我国农村由于地少人多，仅仅依靠家中的几亩责任田，农民的生活虽比以前有所改善，却仍然只能维持温饱或勉强达到小康水平。土地数量有限且科学技术运用于农业的滞后，致使农村出现大量剩余劳动力，这一部分农民在无法依靠传统农业增加收入，提高生活水平的情况下，只有进军城市，成为在城市务工的农民。于是，便有了“农民工”这一概括了他们身份、职业特点的称谓。计划经济体制下实行的户籍管理制度，对于社会秩序的稳定无疑发挥了很大作用，但这却是以限制了公民的迁徙自由为代价的。城市居民在这种户籍制度中，也形成了这样的观念：城市居民当然地成为该城市的主人，而农村人口也当然应该待在他们的家乡；若是农民们进城务工，就是帮助农民解决生计问题，是对农民的恩惠与施舍，俨然一种救世主的心态。当改革开放的巨大成果体现在城市经济迅速发展上时，农村与城市的落差也体现得淋漓尽致。在城市人已经不能满足城市建设需要时，农民进城务工，从经济学角度来看，乃市场

　　对劳动力资源合理配置的结果。但在为数不少的城市人眼中，这却是为农民工提供了改变自身“面朝黄土背朝天”命运的机会，是对他们天大的恩赐。也许就是由于此种错误观念的影响，农民工群体在城市里受到各种不公平的待遇：农民工的工资常常被无良老板拖欠；农民工的子女在城市入学需要交纳高于城市居民子女的择校费、赞助费、借读费；农民工的社会保障权利难以得到落实；农民工在城市里务工却与城市劳动者“同工不同酬”；对农民工报考国家公务员予以限制等等。这些现象在社会上看似普遍，实则与宪法的规定相违背。我国宪法规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；公民有平等的劳动就业权利并享有同工同酬的权利；公民有获得国家义务教育的受教育权等。显然，这些宪法赋予的公民权利依法应当受到保护，而上述农民工受到的不公正待遇问题正是对宪法的漠视与践踏。

　　农民工群体是经济与社会双重因素造就的一个底层群体。目前，数以亿计的农民进城务工，已经成为了一个有相当规模、具备职业和身份特征的社会群体。他们进入城市，成为城市的建设者，不仅提高了自身的物质生活水平与文化素质，也为城市经济建设的加速发展做出了不可忽视的贡献。然而，由于城乡二元结构的存在，农民工从一开始就不是以一种平等的身份进入城市，在一些城市居民眼中似乎“二等公民”，他们虽然工作、生活在城市里，却始终未能真正融入城市，未能把自己的生活方式转变为城市的生活方式，与城市居民一样享有法律赋予的公民权利与各种社会保障、福利。事实上，进城就业的农民工应该看成是产业工人的重要组成部分，他们集中在城镇，从事建筑、餐饮等服务业，以非农业劳动的方式获得报酬，成为真正的产业工人。在当前加速发展的经济、文化建设过程中，法治文明更不可忽视，我们当然有必要对于这一群体公民权利及利益保障问题予以关注、研究。

　　二、“农民工”的权利保护现状

　　（一）现阶段我国法律法规及政策对农民工权利的保护

　　近年来，随着中央对农民问题的重视，也为了响应依法治国方针，我国立法机关及各级行政部门陆续制定与修改了相关的法律法规与政策性规定，逐步加强与完善对于农民工群体的权益保护。

　　1、《劳动保障监察条例》

　　该《条例》是由温家宝总理签发的423号国务院令公布的，自2004年12月1日起施行。根据这一条例，如果用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬，由劳动保障行政部门责令其限期支付劳动者的工资报酬；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上、1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。

　　2、养老保险类

　　《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号）：参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满 55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。

　　《关于非全日制用工若干问题的意见》（劳社部发[2003]12号）：从事非全日制工作的劳动者应当参加基本养老保险，原则上参照个体工商户的参保办法执行。对于已参加过基本养老保险和建立个人账户的人员，前后缴费年限合并计算，跨统筹地区转移的，应办理基本养老保险关系和个人账户的转移、接续手续。符合退休条件时，按国家规定计发基本养老金。

　　3、工伤保险类

　　《工伤保险条例》：对农民工参加工伤保险做出了明确规定，要求各类企业、有雇工的个体工商户应当参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。未参保期间用人单位职工发生工伤的，用人单位要按照《条例》规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。《条例》在“附则”中特别强调：与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者都在参保范围。

　　《劳动法》：用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。劳动者在退休、患病、负伤、因工伤残或者患职业病、失业、生育时，依法享受社会保险待遇。

　　《职业病防治法》：职业病，是指用人单位劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。关于职业病病人保障问题，法律明确规定，用人单位必须依法参加工伤保险。职业病病人除依法享受工伤保险待遇，依照有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求。

　　《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（劳动和社会保障部令第19号）：非法用工单位伤亡人员，是指在无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的职工，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工。《办法》对非法用工单位伤亡人员的赔偿范围和标准，单位拒不支付一次性赔偿及有关争议如何处理等问题，做出了明确规定。

　　《关于非全日制用工若干问题的意见》（劳社部发[2003]12号）：非全日制用工，是指以小时计酬、劳动者在同一用人单位平均每日工作时间不超过5小时累计每周工作时间不超过30小时的用工形式。用人单位应当按照国家有关规定为建立劳动关系的非全日制劳动者缴纳工伤保险费。从事非全日制工作的劳动者发生工伤，依法享受工伤保险待遇；被鉴定为伤残5~10级的，经劳动者与用人单位协商一致，可以一次性结算伤残待遇及有关费用

　　4、 医疗保险类

　　《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）：城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。

　　《关于非全日制用工若干问题的意见》（劳社部发[2003]12号）：从事非全日制工作的劳动者可以以个人身份参加基本医疗保险，并按照待遇水平与缴费水平相挂钩的原则，享受相应的基本医疗保险待遇。参加基本医疗保险的具体办法由各地劳动保障部门研究制定。

　　《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发[2003]10号）：灵活就业人员，是指非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员。《意见》要求，各地要统一认识，积极将灵活就业人员纳入基本医疗保险制度范围，并就灵活就业人员参保方式、激励措施和待遇水平等问题提出明确的指导意见。

　　（二）对农民工群体权益保护的不足之处

　　上述法律法规及政策性规定的确表明我国近年来在保障农民工群体权利和利益方面取得的一些进展，但是，由于农民工在城市务工时由于各方面条件的限制往往没有和单位签订正式的劳动合同，因而上述的很多保险类权益无法获得保障。立法总是滞后于问题的出现，社会在进步的同时也不可避免地会带来很多立法与制定政策时未曾考虑到的负面问题。

　　1、 农民工子女的受教育问题

　　我国宪法赋予每个公民都平等地享有受教育的权利，我国实行九年义务教育。那么，农民工的孩子，当然应该和城市居民子女同样地有受教育，上学堂的权利。但几乎各个城市地区教育行政管理部门都对农民工子女入学作了限制性、不合理的规定。比如要交纳择校费、借读费，或者捐资助学，摊派费用等等。本来应该人人享有的平等受教育权，无形中就被各种部门的各种规定剥夺了。尚且不说这笔对于农民工而言不小的费用加重了自身的经济负担，更可能存在的隐患是留给他们处于幼年的孩子从小就会有“二等公民”的阴影，对其将来的成长会造成不良影响，若是滋生仇视城市、社会情绪，给社会安定也可能会带来危害。

　　2、拖欠农民工工资的问题

　　这是近年来引起中央和社会普遍关注的热点。农民工由于大都没有和用人单位签订劳动合同，劳动权益无法受到法律的保护，这也给一些无良老板榨取他们血汗钱提供了可乘之机。虽然在这些年在中央的高度重视下，各级政府相关部门都为追讨民工工资作了大量工作，这一问题得到大范围解决，但形势仍然不容乐观。今年据全国总工会的资料最新统计，仍存在拖欠农民工1000亿工资的惊人数字，这一数据告诉我们解决拖欠农民工工资问题已成为事关国家稳定的大事。

　　3、农民工的劳动权保护问题

　　我国宪法赋予每位公民都平等地享有劳动的权利。然而由于二元劳动力市场的存在，农民工在城市的就业市场一直受到不公正待遇。长期以来，不少城市在就业方面普遍实行总量控制、先城后乡的政策，设置种种职业、工种限制。如1994年11月，劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条规定：“当本地劳动力无法满足需求，并符合下列条件之一的，用人单位可跨省招用农村劳动力。（一）经劳动就业服务机构核准，确属因本地劳动力普遍短缺，需跨省招收人员；（二）用人单位需招收人员的行业、工种，属于劳动就业服务机构核准的，在本地无法招足所需人员的行业、工种；（三）不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内，无法招到或招足所需人员。”有些城市政府甚至下发红头文件，要求一些部门和行业清退农民工，为本地下岗失业人员腾位子，即所谓的“腾笼换鸟”。甚至在实施限制农民工就业政策的同时，还收取相当的管理费，进一步巩固就业壁垒。

　　4、农民工的社会保障问题

　　一直以来，我国城市居民都享受着国家提供的各类社会保障与福利，如最低生活保障、退休养老保险、医疗保险等；而长期存在的城乡二元社会结构，使我国城乡居民处于不同类型的社会保障体系之中，享受着不同等的医疗卫生资源。根据1999年1 月国务院颁发的《失业保险条例》，失业主体仅限城镇企事业单位职工，农民工连续工作满一年后失去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇。在这样的社会保障体系构架下，城市职工能够享受的是一种较为稳固的公共性保障，而农民工则几乎无所依靠。

　　三、现阶段进一步加强和完善对农民工群体权益保护的建议

　　“人类社会产生以后，任何人都不由自主地被卷入社会生活之中。他们必然要为社会作出特定的贡献，也必然要从社会享受一定的利益和待遇。”①作为社会群体组成部分的城市居民与农村人口，本来应该平等地享有国家法律赋予公民的权利与各种社会保障、福利，却由于我国城乡二元结构的影响而未能实现，农民工群体处于社会弱势群体的地位，②因此我们有必要对如何更好地保护这一群体的权益问题提出法律构想与建议。

　　1、构建立体化多层次的法律保护体系，并有针对性地制定倾斜保护政策

　　我国宪法明确规定，我国公民在法律面前一律平等，并且平等地享有受教育权，劳动权等基本人权。随着我国经济建设步伐的加速与政治文明的发展，对农民工群体权益的保障不应仅仅局限在宪法这一根本大法上，还应当通过各个部门法律、行政法规、地方性法规来真正落实宪法的规定，使宪法赋予的各项权利得到具体、全面、充分的保障。同时，针对目前面临的普遍现实问题，相关部门可制定倾斜保护政策，及时而又高效地予以解决。比如，对于农民工子女上学难的问题，很多城市地区的行政管理部门做出明确规定：今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。对于拖欠农民工工资的现象，2004年《劳动保障监察条例》颁布，从法律上保障了农民工索取劳动报酬并获得惩罚性赔偿的权利，这一举措也能够激发与鼓励他们的劳动积极性，增强维权意识，保护自身合法权益。还可以通过制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照，限制其经营权。③

　　2、加强农民工群体与政府部门的互动，建立沟通渠道，使他们的利益要求能通过制度化的渠道来表达

　　在国家机关制定相关法律法规及政策时，适当增加与农民工群体的沟通渠道，听取他们的意见与建议，让他们的利益要求一方面得到正常的表达，同时也不会造成对社会稳定的影响。这种让他们“参与游戏制定规则”的方式，能够使规则制定更加合理、完善。

　　3、建立农民工社会保障体系，将其权利保障纳入法制化轨道

　　长期以来，城市居民都享受着国家的社会保障资源与各种福利，而农村人口则和城市人口处于完全不同的社会保障体系类型中，仅能享受极其有限的公共医疗卫生资源。卢梭有一句名言：“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以，法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”④应当以法律的形式，将农民工纳入社会保障体系之中，建立农民工社会保障系统，使其有法可依。

　　4、探求切实可行的保护途径与方法

　　从保护主体而言，主要有宏观层次的国家保障、中观层次的团体保障以及微观层次的自我保护三种途径。⑤国家保障包括宪法、法律法规及行政机关指定的各项相关政策规定，在制度上对农民工群体的权益予以维护。在此基础上，可以发挥一些社会团体、组织的作用，建立农民工维权组织，来表达自身的利益诉求。建议将农民工纳入《中华人民共和国工会法》的保护范畴，吸收农民工入会，使工会成为他们的合法权利维护者，还可以设立专门的农民工法律援助机构来进一步完善对其权益的保护。另外，农民工自身作为微观层次保护的主体，应当注重法律知识的积累，接受普法教育，加强自身的维权意识，利用法律为武器来捍卫自己的合法权益。

　　注释：

　　①何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第219页。

　　②如劳动和社会保障部社会保险研究所何平在2003年两会期间答记者问时说，弱势群体主要包括四种人：下岗职工；靠打零工、摆小摊养家糊口的人及残疾人和孤寡老人；进城的农民工；较早退休的“体制内”人员。

　　③伍华安：《农民工欠薪问题的立法思考》，载《人民日报》 2004年12月29日 第十四版。

　　④卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第70页。

　　⑤覃有土、韩桂君：《略论对弱势群体的法律保护》，载《法学评论》，2004年第1期。

　　华中科技大学法学院·陈姗姗 郑友德