析民事诉讼与行政诉讼交叉案件审理问题

【学科分类】诉讼法学
【出处】北大法律网
【关键词】民事诉讼；行政诉讼；交叉案件审理
【写作年份】2013年


【正文】

　　案例：刘某（男）与高某（女）系同居关系，2011年10月，两人共同出资购买了一处房屋，以刘某的名义签订了合同、办理了各项手续并申请登记领取了房屋所有权证。2012年1月，两人分手，约定房产所有权归刘某，短期内使用权归高某，待高某结婚后或者7年后刘某收回房屋使用权，另外，刘某给予高某10万元补偿金。2012年3月，刘某与陈某签订了房屋买卖协议，并办理了房产过户登记手续。2012年4月，陈某要求高某让房未果，遂向法院提起民事诉讼，要求高某从该房屋迁出。诉讼过程中，高某又向法院提起行政诉讼，要求撤销陈某的房产登记，法院中止了民事案件的审理。行政诉讼认为房管部门登记事实清楚、证据充分、适用法律正确，驳回了高某的诉讼请求。高某接着又以刘某、陈某为被告提起民事诉讼，要求确认两人签订的合同无效。法院认为陈某未去现场看房，明显不合情理，且其系刘某远房亲戚，存在与刘某恶意串通的可能，判决确认合同无效。高某提出申诉，行政诉讼重审，判决撤销房产登记。民事判决恢复审理，判决驳回陈某诉讼请求。

　　这个案例即典型的民事诉讼与行政诉讼交叉案例，一个纠纷先后经历了三场诉讼，连同上诉和申诉，前后经历了八次审理，不仅造成当事人身心疲惫，更严重地浪费了司法资源。该案带给我们很多思考，如何妥善处理案件交叉问题是摆在当今司法工作面前的又一重大而棘手的现实问题。

　　一、民事诉讼与行政诉讼交叉案件的表现形式

　　行政诉讼是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。民事诉讼是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突，向人民法院提起诉讼，人民法院立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，经人民法院审理和解决民事案件﹑经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动，以及这些诉讼活动中所产生的法律关系的总和。

　　从静态的角度来看，民事、行政案件很难存在交叉问题。但在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题却经常存在，所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。

　　理论上，行政诉讼与民事诉讼交叉问题可以概括为两种：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。但实践中，民事诉讼与行政诉讼交叉表现形式错综复杂，主要有：

　　（一）案件受理过程中的交叉问题

　　1、涉及违章建筑拆除纠纷的案件，法律法规规定了行政机关的管理职能范围，法院对于该类纠纷案件的受理也有明确规定，纠纷当事人有时基于相邻关系向法院提起民事诉讼，而其诉讼请求又涉及违章建筑的拆除问题，引起民事管辖与行政主管的冲突；涉及房屋、土地权属登记引发的纠纷，房屋权属的确定以房屋登记的行政行为为准，还是由司法程序进行确权后认定，对此存在不同看法，由此引发民事诉讼与行政诉讼的交叉。

　　2、法律法规或规章授权部分企事业单位一定的行政职能，该单位向服务对象收取服务费用时，若法律法规对此均未作规定，应由法院还是行政机关主管？如《广播电视设施保护条例》授予广播电视局（实为事业单位）对破坏有线电视传播系统的违法行为享有处罚权，但对有线电视服务费的案件，相关的法律、法规均未规定；有些地方认为广电局属于法律、法规授权的组织，享有行政职能，该单位可直接作出征收决定，有线电视用户逾期不起诉或不申请行政复议的，广电局可申请人民法院强制执行；而另一些地方则认为，有线电视用户拒交有线电视收视费的，广电局只能向人民法院提起诉讼，其理由是，广电局不是行政机关，只能在法规授权的职责范围内行使其有限的行政权，对于法规没有明确授权的不能行使，用户安装有线电视后，与广电局形成了一种合同关系，用户拒交收视费的，属合同违约行为，应按民事诉讼程序进行处理。这就导致具有行政职能的组织主管范围与法院民事诉讼主管范围的交叉问题。

　　3、对涉及自然资源物权纠纷的案件，法律法规规定了行政机关及人民法院民事诉讼案件各自的管辖范围，但在实践中经常存在交叉问题。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。而有些地方性法规规定，侵权纠纷案件由人民法院直接作为民事案件受理，从表面上来看，确权案件和侵权案件主管机关都已经明确，似乎不存在交叉的问题，但在司法实践中，这种交叉是经常存在的。如，甲拥有宅基地一块，县政府为其颁发了宅基地权属证明文件，乙是其邻居，因双方宅基地边界不清，且乙没有取得合法的宅基地权属证明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用权为由，向法院提起民事诉讼，法院审查甲所持的权属证明文件载明的四至及长宽尺寸与其实际使用状况不相符合，认为甲乙纠纷属土地使用权纠纷，遂裁定不予受理；甲遂向当地政府提出申请，要求确认其与乙的宅基地边界，而该政府以甲的宅基地已经确权，其与乙的纠纷属侵权纠纷为由不予受理。甲在申请处理其与乙的土地纠纷案件中可谓处处碰壁，问题在是属于侵权纠纷还是确权纠纷的争论中迟迟得不到解决。

　　（二）审理中出现的交叉现象

　　1.以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件

　　以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件，主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。

　　该类案件具有以下的特点：第一，这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件，不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。第二，在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提，不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。

　　2.以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件

　　以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。

　　该类案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性；第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中，即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。

　　3.行政争议与民事争议并重的交叉案件

　　行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。

　　这类案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。

　　二、民事诉讼与行政诉讼交叉案件产生的原因

　　民事诉讼与行政诉讼的交叉是客观存在的，究其成因，主要可概括如下：

　　1、立法上的原因以及两大诉讼的紧密性。在我国行政诉讼法颁布实施之前，我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的。1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”随着行政诉讼法的颁布实施，行政诉讼才从民事诉讼中分离出来，成为一个独立的诉讼。从世界范围看，目前，存在独立行政诉讼制度的国家中，行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。这一事实说明了两大诉讼关系紧密，故两大诉讼产生交叉有其立法上的根本原因。 此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”.这样立法机关通过立法活动将一部分民事争议或纠纷的处理权授予了行政机关行使。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……”但土地所有权争议后双方当事人首先想到的是打民事官司，立法却规定了土地争议是由政府先作出处理的，而政府对土地争议作出处理的行为又是可诉的具体行政行为，因此，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉的问题。

　　2、行政权的扩张与民众维权意识的提高。行政管理不仅涉及国家、社会的管理及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，而且，随着市场经济和社会的发展，行政权得到了扩张，国家行政干预的范围越来越广。与此同步，民众的维权意识也在不断提高，以前认为告行政机关是“鸡蛋碰石头”、“胳膊扭大腿”,现在人们却认为行政机关花费的是纳税人的钱，应当为纳税人服务，应当依法行政，不管是什么样的行政机关，只要侵犯了纳税人的利益，就应当被告上法庭。父母与子女之间、民与官之间的官司早已寻常，而行政行为往往会直接影响或者间接影响两方以上相对人的权益，并且他们对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求，有关当事人提起行政诉讼后，与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼，或者有关当事人持行政裁决、行政确认文书直接提起民事诉讼后，有利害关系的当事人则提起行政诉讼，或者有关当事人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这就决定了行政诉讼的复杂性及其与民事诉讼的交叉性。

　　3、行政确认行为、行政裁决行为、行政登记行为、行政许可行为等引发大量行政诉讼与民事诉讼交叉现象。

　　（1）行政确认行为。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”[1]如权属的确认、工伤事故的确认等。由此可见，行政机关的行政确认行为对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响，一旦确认行为在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题，使行政相对人认为其权益收到侵害，该行政确认行为必遭诉讼，同时，因该确认行为的利害关系人并不是一方，有利害关系的双方或多方为维护自己的权益，就会民事诉讼，导致行政与民事交叉诉讼。

　　（2）行政裁决行为。 行政裁决是指“依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”[2]行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的，但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，才对该民事纠纷予以裁决。

　　（3）行政登记行为。 行政登记行为是指“行政主体应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。”[3]在民事法律领域，一些民事行为实施以后，民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得，必须经行政登记后才能取得。

　　（4）行政许可行为。行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[4]行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的，如工商行政管理行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。目前在审判实践中存在交叉较多的是规划许可，如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋，国土部门作出许可并颁发许可证，甲取得了扩建房屋的资格，但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地，在甲扩建房屋的过程中，乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠，甲扩建不成遂提起民事诉讼，要求排除妨碍，而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼，要求撤销国土部门的宅基地批准许可，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

　　三、民事诉讼与行政诉讼交叉案件的处理方式

　　1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”.我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。

　　1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院也陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件，但如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中仍没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第一百五十条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼”.该条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法依据。

　　此外，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”根据该规定，法院可以审理行政案件中的民事争议。以上是关于民事诉讼与行政诉讼关于案件交叉问题的相关法律规定。

　　（一） 司法实践中，民事诉讼与行政诉讼交叉案件的审理状况

　　行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理，我国的法律无明确规定。在司法实践中，处理民事与行政交叉问题，有的法院是先行政后民事，有的是先民事后行政。但司法实践中的问题是复杂多变的，应根据具体情况分别采取不同处理方式。

　　1、先民事诉讼后进行行政诉讼。行政诉讼与民事诉讼交叉时，一般是民事争议发生在前，在民事争议起诉后，审理中涉及到行政争议，有的法院按照时间的顺序，选择先民事后行政的审理方式。理由是：行政机关依法作出的具体行政行为具有确定力，不得随意变更或撤销；同时行政机关的行政行为又具有公定力，不论该行政行为合法还是违法先应推定为合法有效，除非经行政诉讼被撤销。在民事诉讼中，法院完全可以采信行政行为所确认的事实和法律关系，并据此对民事案件作出裁判。但这种审理方式会造成案件的反复，如甲出卖一批钢材被工商行政管理部门查处，经鉴定，该批钢材系不合格产品，工商行政管理部门以甲出卖不合格产品为由处以没收钢材、罚款一万的行政处罚，甲被处罚后起诉供应其钢材的乙，理由是乙供的货为不合格产品，要求乙返还钢材货款，民事案件审理中，乙作为工商行政管理处罚的利害关系人又提起行政诉讼，要求撤销工商行政管理部门对甲作出的工商行政管理行政处罚。在这起交叉案件中，按照先民事后行政的处理方式，民事判决采信了行政处罚所确认的钢材为不合格产品，乙供应的产品不合格，遂判决乙返还货款，而行政案件在审理中却发现行政行为不合法，作出了撤销工商行政管理部门作出的处罚决定的判决。民事案件与行政案件对同一事实的认定出现了差异，导致同一法院作出的判决自相矛盾，在行政案件生效后，又通过审判监督程序对民事案件进行了纠正，造成案件审理的反复，影响法院裁判的权威。

　　2、先行政诉讼后民事诉讼。 在行政诉讼与民事诉讼交叉时，有的法院选择先行政后民事的审理方式，即将民事案件中止审理，等待行政案件作出裁判后再对民事案件作出裁判。他们认为，在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出具体行政行为违法，但民事案件不能判决撤销该具体行政行为或确认该具体行政行为违法，故应当先行政后民事。

　　但是，一律按先行政后民事的处理方式也会出现尴尬情形，因为有的民事诉讼是行政诉讼的条件，例如甲、乙兄弟两人共有一套房屋，产权证上登记的是甲的名字，某日，甲将房屋卖给丙，甲、丙双方签了合同，丙付了部分房款，在丙向房产管理部门申办房产转移手续时，房产管理部门以该房系甲、乙兄弟两人共有为由不予办理，丙提起行政诉讼，要求法院判决房产管理部门履行职责办理登记过户，而乙则作为第三人参加行政诉讼，同时乙因不同意出卖房屋，起诉要求法院确认甲、丙房屋买卖关系无效。在这起行政诉讼与民事诉讼交叉的案件中，如果按照先行政后民事的处理方式，则会出现两种结果：一是判决房产管理部门履行法定职责在一定限期内给丙办理登记过户，行政判决否定了行政机关在履行职责过程中的审查权，直接确认了房屋买卖合同的效力，这样的结果显然不是以事实为根据而作出的判决；二是判决驳回丙的诉讼请求，虽肯定了行政机关在履行职责过程中的审查权，但行政判决直接确认了买卖合同无效。无论行政案件如何先行判决，均必须在行政判决中肯定或否定房屋买卖合同这一民事法律关系的效力，而行政判决直接确定民事法律关系容易造成了司法混乱。

　　3、行政、民事同时审理。 当行政诉讼案件与民事诉讼案件交叉时，有的法院为避免先行政后民事的尴尬和先民事后行政的反复，采取了同时审理的做法，即使是在民事案件的审理过程中才进行的行政诉讼，因为民事案件的审理期限长，行政案件的审理期限短，民事诉讼完全可以等待行政诉讼。这种表面看是同时审理实质是民事等行政的审理方式必然导致民事案件的审理期限过长，违背 “公正与效率”.

　　（二）关于民事诉讼与行政诉讼交叉案件处理的建议

　　在我国的司法实践中，行政与民事交叉案件审理方式基本采取上述三种方式。而目前世界其他国家解决民事与行政案件交叉问题主要有五种方式：第一，行政附带民事诉讼。法院受理行政争议后不再受理民事案件，民事争议必须和行政争议一并解决。第二，行政案件和民事案件分开审理，先行政后民事，行政判决作为民事判决的依据。第三，行政案件和民事案件分开审理，各自作出判决，但行政案件判决的效力高于民事判决。第四，只作为民事案件审理，不进行行政诉讼。第五，行政案件与民事案件同时审理，但行政案件审理过程中，中止民事案件的审理，待行政案件审结后，再审理民事案件。[5]借鉴国外的审理方式，结合我国司法实践的需要，以及现有的法律规定，笔者建议对民事诉讼与行政诉讼交叉案件的审理方式应当采取以下原则。

　　1、将先行政诉讼、后民事诉讼作为一般审理原则。 在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，一般情形下先审理行政案件，然后再审理民事案件。一般情形具体而言是指在民事案件中，行政行为本身不是案件的诉讼标的，但民事案件的解决有赖于行政行为效力问题的先行解决，在这种情形下，行政行为成为民事诉讼的先决问题。[6]例如：甲持宅基地使用证起诉乙侵犯了其宅基使用权，乙则以政府的颁证行为违法提起行政诉讼。这两个案件中，乙提起的行政诉讼的胜诉与否，直接影响民事侵权诉讼的裁判，即政府颁证行为的合法与否成为民事诉讼的先决问题，故应先中止民事诉讼，待行政裁决结果出来后再行审理民事诉讼案件。

　　2、将先民事诉讼后行政诉讼作为特殊审理原则。 在行政主体确权的具体行政行为中，有的不是行政机关的自由裁量行为，而是属于羁束行政行为，如颁发所有权证的行为，如果当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，另一方当事人以权属争议为由必然提起民事诉讼，产生了民事诉讼与行政诉讼的交叉。行政机关颁发证照，主要是依据当事人提交的基本权利证明，只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。如上例所举的甲、乙兄弟两人共有房屋被甲单方卖于丙，丙要求房产管理部门办理过户登记的案件，在这种情况下，民事案件的审理成为行政案件审理的先决问题，应先解决甲与丙的买卖关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决房产管理部门履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少讼累都是有利的。

　　3、民事诉讼与行政诉讼案件一并审理的原则。 在行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决。可以采取行政附带民事诉讼进行一并审理的方式，即人民法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。我国目前关于行政附带民事诉讼直接的法律依据就是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 依据此规定，行政附带民事诉讼有严格的条件限制：第一，存在两个相互关联的争议，即民事争议和行政争议，且行政争议是基于行政机关的裁决行为引发的；第二，行政争议和民事争议由同一法院审理；第三，基于当事人的请求。对符合条件的行政、与民事交叉的案件一并进行审理，不仅能提高诉讼效率、节约法院的司法成本，同时能真正落实司法为民的要求、节约当事人的诉讼成本。

　　总之，民事诉讼与行政诉讼案件的交叉问题纷繁复杂，需要通过实践来验证上述理论的合理性，希望在司法实践过程中，逐步完善该类制度，妥善处理两者的冲突问题。




【作者简介】
张广才，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。


【参考文献】
{1}姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年，第197页。
{2}姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年，第202页。
{3}姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年，第199页。
{4}罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1998年，第425页。
{5}《一个案件、八份判决-从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，姜明安在座谈会上的发言，王光辉整理，载《中外法学》1998年第2期，第117页。
{6}羊琴：《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决--以行政行为效力存在差异为基础》，载《广东法学》2004年第1期，第18页。