从涉诉信访机制出发呼唤司法公信力的回归

【学科分类】司法制度
【出处】北大法律网
【关键词】涉诉信访机制；司法公信力
【写作年份】2013年


【正文】

　　我国一直有信访滋长的民间土壤和传统，民间社会流传的 “告御状”、“击鼓鸣冤”、“拦轿喊冤”等无一不是上访的传统形式。然后，我国一直缺失依法治国的传统和理念。纵观五千年的历史长河，我国一直以来就有以情代法，情大于法的传统，法家始终未能推翻儒家的大一统的地位。纵然有秦始皇、明太祖等有道明君推崇“重典治国”的理念，但其依法的前提是维护其阶级统治，未能真正树立法治的理念和治国方式。因此，我国的历史社会是一部人情与法治交叉的混编史，这当然不能形成信法、守法的法治土壤，法治的公信力一直是缺失的。

　　现实生活中人们选择解决纠纷的方式主要有两种：一是私力救济，崇尚“血亲复仇”、“以牙还牙、以眼还眼”的复仇方式；二是公力救济，通过寻求司法途径解决纠纷。通常人们在选择通过司法程序解决纠纷或许要考虑到法律的权威性、司法的公正与效率等问题。倘若公众对司法缺乏信任，那么人们必然会选择通过私力救济解决问题，有的甚至采取私力报复等原始社会实现正义的形态从而导致法治秩序的大乱。现如今大量涉诉信访案件的频繁产生不仅耗费了大量的司法资源，更加损害了司法的权威和公信力，使人们信访不信法。因此，本文有必要从涉诉信访制度的角度重新构建司法公信力。

　　一、司法公信力的概念及结构性要素

　　（一）司法公信力的概念

　　近年来，理论界和实务界针对司法公信力展开了广泛的讨论，但究竟何为司法公信力，并没有形成统一的认知。有的认为司法公信力是一定社会的司法机构通过其职权活动使国家司法在整个社会生活当中所建立起来的一种公共信用。这种信用一方面体现为民众对司法的充分信任与依赖、对司法权威的自觉服从，另一方面则体现为法律在整个社会权威己经树立，社会公众对法律持有十足信心。有的则认为“司法公信力是司法对公众的信用和公众对司法的信任，它一方面表现为司法机关是否具有值得公众信任的因素（包括正当的程序、公正的结果、适格的司法人员等方面的因素）及其履行责任的能力在客观上能为信任方所信任的程度，另一方面表现为司法机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。”还有的指出“司法公信力应是指社会公众普遍地对司法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权的运行结果的一种状态和社会现象，它表明社会公众对司法的信任和尊重程度。”仔细辨析，上述关于司法公信力概念的表述之所以存在差异，关键是学者们研究的侧重点存在差异，有的强调的司法职权在社会中的作用，有的强调了社会公众对司法权的心理认同度。笔者以为司法公信力着重强调的是司法权在社会过程中的运行状态，涉及到司法权的行使者和接受者两个方面，从法院角度，司法公信力强调的是司法权通过法院的司法活动以及法官的司法行为外化所表现出来的权威性。从社会公众角度，司法公信力强调的是社会主体以及诉讼主体内心认可司法的作用、价值及功能的尺度，直接表现是否选择通过司法途径解决纠纷以及自觉履行司法裁判文书的程度等。

　　（二）司法公信力的结构性要素

　　司法公信力的结构性要素即是司法公信力的组成部分，是法治社会，民众对法院的司法活动的期待的具体表现。关玫教授从司法权的性质和司法意识角度论证了司法公信力的结构，其指出“司法公信力一方面具有公共权力的性质，另一方面体现了人们对司法的信任和尊重的心理模态以及人民对司法的认同和信仰的程度。司法公信力至少包括司法判断力、司法自律力、裁判的说服力、司法约束力四个必备内涵，而其内涵可以通过分析其四个结构性要素：司法权威、司法独立、司法公正、司法信仰来予以阐明”。郑成良教授责任“司法公信力包括以下四个方面的要素，即司法权通过它的司法拘束力、司法判断力、司法自制力和司法排除力来赢得公众信任和信赖的能力”。纵观法律历史发展的长河，公正或正义是人类永恒的追求，是法律内在的品质，司法之所以具有公信力被公众所信服源自其公正的本质。因此，司法公信力的要素至少应当包括以下几个部分。

　　1.人的因素--严谨、高效的法官团队。法官只有通过将法律规范运用于审判活动，并使之产生一定的积极影响，例如惩治犯罪、保障权利等，才能在社会上产生司法公信。总之，司法权无论如何运用，都离不开法官这一司法运行的操作者。正如有的学者指出的“司法是否良善，关键在于法官是否有良善的品质司法。在恶法的前提下，不可能有完全良善的司法，但良善的法官有可能会遏制恶法的不良效果；而在善法的立法环境下，性恶的法官必然会抑制法律所张扬的社会正义”。司法公信力对法官品质的要求甚至可以具体到每一个细节，按照我国《法官法》的规定，担任法官必须具备：良好的政治、业务素质和良好的品行。其中“良好的政治、业务素质”主要指司法活动方面，“良好的品行”则既包括司法活动，还涵盖了业外活动，是对公正、高效、廉洁司法，模范遵守司法礼仪等职业道德的延伸性要求。

　　2.制度因素--司法权威及司法权的独立行使。司法公信力要求司法权的专属性、独立性，即司法权是专属于法院的权力，任何其他机关都不得行使和干涉这一权力。在行使司法权的过程中，法官应只服从于法律，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。司法权在社会运行中所产生的直接法律效果就是司法的权威性，司法之所以能够获得社会公众的认同原因也在于司法的权威性，即司法机关的裁判一旦发生法律效力，就应当具有稳定性并得到切实的遵守和执行，非由法定机关、非依照法定程序，任何机关不得更改和撤销。从个体角度，当事人将纠纷诉诸法院的目的，是希望自己被侵害的合法权益得到回复，即不仅能够获得胜诉判决，而且该判决能够得到执行。

　　3.社会因素--司法环境。司法公信力必须以社会为依托才能存在，它是构成整个法治系统的重要组成部分。澳大利亚著名法官马丁曾指出“在一个秩序良好的社会中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。”一方面，法律是运用相关规则规范社会主体的行为，调整社会关系，实现社会正义和秩序的的过程以及目的。因此，对法律的信任和依赖必须基于对法律规范的信仰。社会公众信仰法律，最直观的表现就是愿意通过司法渠道解决纠纷。进一步而言，整个社会崇尚法律治理，民众自觉遵守法律，并积极参与到司法活动中去。

　　二、现行涉诉信访制度对司法公信力的影响

　　2004年4月，最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，首次提出了“涉诉信访”的概念，即法院己经审结的诉讼案件的当事人或其亲属，通过来信、来访的方式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时，又向其他国家机关去信、去访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为。目前我国处于社会转型期，各种矛盾积聚到法院，再加上传统的法律文化、特殊的国情、制度本身的缺陷等诸多原因造就涉法涉诉信访现象。这一现象的存在无疑对我国的司法公信力造成了巨大的冲击。

　　（一）我国涉诉信访情况基本情况

　　目前我国信访情况主要呈现以下几个方面的特征：一是选择信访的人数越来越多。根据调查，当事人认为对抗法院裁判的有效的方式是：23%选择上访，30%选择申诉，24%选择找领导干部干预；当问及胜诉裁判未能执行，当事人会怎么办时，有20%选择找法院领导，向办案人员施加压力；15%选择找有关部门领导，向法院施加压力，有16%选择上访。二是处理涉诉信访案件实行属地原则。绝大部分涉法涉诉信访案件经过了基层法院的处理，绝大多数系基层法院一审中级法院二审，其中不少经申诉后，由中级法院或省高院作出裁定的案件，上访起点往往是中级法院以上，而根据目前信访工作的“属地原则”，户籍在本辖区的上访老户的息诉稳定工作，无论是本院直接作出生效判决的，还是上诉后经上级法院作出维持或改判生效判决的，甚至是其他法院裁判的，不论有无信访责任，概由户籍所在地法院负责。三是越级上访、重复信访、缠访缠诉问题严重。有的信访人信奉“会哭的孩子有奶吃”、“不闹不解决、小闹小解决、大闹全解决”的理念而无休止的信访，如在重复信访中，不乏少量偏执型信访者，无论信访的结果怎样，他都不满意。而且由于我国在纪委、政法委、人大、检察院、法院等部门均成立了处理来信来访的办事机构，部门之间又缺少信息共享平台，

　　（二）涉诉信访制度对司法公信力的影响

　　首先，从法院角度，涉诉信访制度与司法终局性存在冲突。司法权威通常表现为当事人的服判息诉，裁决的目的能得到顺利的实现，法官受人尊敬，当事人对法律和法院的信任等。权威来自于权力相对人对权力的服从和尊重，司法权正是一种以公正为表征，以强制为保障的权力。人们诉求法院，希翼获得公平的裁决来改变不公正的境遇，而这种希翼本身就包含了其对法院命令的服从。按照目前的信访制度，任何人不管在判决生效的什么时候，也不管是针对哪一级法院，不管信访过多少次，法院都要负责到底。这与法院的功能在一定程度上存在冲突之处。法院是作为解决利益争端、为个人提供权利救济的权威性机关，在审理任何案件中，都必须给出一个最终的裁决方案，并使该方案在法律效力上具有稳定性。法院做出的判决、裁定、调解书一经生效就具有法律上的强制力，任何公民、法人、社会组织应当按照法院的生效裁判去履行。如果对生效裁判视而不见，总是要求将已经生效的裁判予以改变或者废止，那么司法裁判程序将是一个永远没有结束的程序。

　　其次，从程序角度，涉诉信访制度与程序正义之间存在冲突。现代法治的一大进步就在于重视程序的价值。程序正义是指法律程序自身的正当性和合理性，它是法律程序的内在价值追求。一种法律程序，只有在其内在的道德标准符合正义的要求时，才具有完全的正当性，由此产生的实体结果才能人们所接受。而涉诉信访从根本上说是一种罔顾程序正义的制度设计，人们希望借助涉诉信访，找到程序内没有或根本无法发现的真实，进而实现自己的实体利益诉求。而程序真实所强调的是诉讼活动中所追求的真是应当是程序内的真实，应当在程序所限定的范围内寻求真实，对真实的寻求应当受到程序的约束。如果涉诉信访者孜孜以求的是案件在正常审理程序中没有发现或者不可能发现的事实真相，那么就没有借助诉讼程序对该案件再进行处理的必要。我国的涉诉信访是违反程序规则的结果，支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变化不定的所谓规则，它的非程序性和不确定性和程序正义的理念存在严重的矛盾。因此，涉诉信访不可能提供明确无疑，普遍适用和理性可计算、可预期的权利救济，它与程序正义的理念无法调和。

　　最后，从司法功能角度，涉诉信访制度与司法的独立性存在冲突。一方面，从法院与其他部门的关系角度，信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。在现实中不少当事人在法院败诉后不甘心失败，千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访，以形成对作出生效判决的法院和法官的围攻之势，扰乱了司法的正常秩序。另一方面，从上下级法院角度，无论是现行的涉诉信访制度考核制度，还是信访案件的化解方法，偏向于行政化的管理方式，与上、下级法院之间的指导与被指导的功能存在一定的冲突。

　　三、提升司法公信力的具体措施

　　（一）建立信访终结程序，完善信访案件的处理流程

　　如果涉法、涉诉信访无终结机制，那么诉讼程序将永远没有终局性和权威性。所谓信访终结程序就是指信访案件在经过办理、复查与处理程序后，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，信访人仍然存在缠访、闹访现象的，各级信访部门将不再予以受理、交办、通报的制度。同时，针对涉法、涉诉信访所反映的问题多涉及到法律问题，因此对该信访案件还必须要纳入到法律程序中来处理，规范涉诉信访的审查程序。信访部门收到涉法、涉诉信访案件，应分别进行处理：对属于诉前、诉中信访的，坚决不予支持，引导信访人转向诉讼程序；对已经走完了所有的救济程序仍然不服的，经审查确因裁判错误而导致信访人的信访，则应依法按照管辖的规定交由司法机关处理，明确纠纷的专属管辖权，信访部门将无权处理该信访案件，以杜绝“法外处理”。总之，通过信访终结程序降低当事人的心理预期，明确信访制度的功能性导向，引导当事人通过司法程序解决问题，从而提高司法的公信力。

　　（二）扩大公民的司法参与度，保障司法的公开透明性

　　一般而言，诉讼当事人和社会公众可以通过参与司法的过程感受到自我价值的存在，从而增强其对司法的认同感和信任度。因此，司法机关应从拓宽社会参与司法的渠道和建立有效的司法回应机制等方面着手，提高司法的社会参与度。一是要不断扩大司法公开的范围。除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等特殊情况，有关司法信息都要及时、全面地公开，以便诉讼当事人和社会公众选择适当的方式和时机参与到有关司法活动中来，要采取得力措施防止有关司法机关和司法人员借口保密而出现该公开的事项不公开或公开不及时、不全面等情况。二是要不断丰富社会参与司法的形式。可以通过组织社会公众参加有关座谈会、论证会、听证会和鼓励社会公众通过电话、传真、信件、电子邮件等方式反映意见和建议等形式，让社会公众更好地参与到司法活动中来。三是要努力实现社会参与司法的规范化、制度化。要以制度或法律的形式明确社会公众参与司法的方式和条件、公众在参与司法活动中的权利义务以及司法机关在社会参与司法时应尽的义务等等。所以通过让公众积极参与到司法过程中去，让其切身感受到司法的公开、透明，消减其内心对法院的抵触性，从而减少涉诉信访案件发生的可能性。

　　（三）强化法官职业化建设，兼顾法官能力和品行建设

　　从司法实际运行的角度看，在民众的眼里，法官就是司法的化身，甚至是法律的化身，民众几乎是从法官的形象来窥测和评判司法的整体形象。从这个意义上说，法官在整个司法活动中处于核心地位，其形象就代表了司法的形象。司法公信力的提升很大程度上取决于法官的职业素质和办案水平，取决于他们的司法技能和工作作风。因此，提升人民法院的司法公信力应该首先从加强法官职业化建设，提高司法能力入手。如强化法官的大局意识和服务意识、加强法官职业素养和技能锻炼、加强法院队伍的廉政教育和职业道德教育等等。同时，法官是一种特殊的职业群体，其特殊之处在于法官被誉为司法公正的守护神、社会正义的化身。无论多么完善和公正的法律最终是要依赖法官这个特殊的职业群体来实现。要求法官具有强烈的社会责任感和使命感，坚定地站在国家利益和广大人民群众的立场上，以对人民高度负责的精神主持正义、公正司法。

　　（四）强化法院的司法规范化，树立良好的司法形象

　　司法公信力是通过法院及法官一系列的外在表现出来的，只有强化法院内部的规范管理，展示法官的良好形象，避免在当事人中间造成负面影响，从而提高司法的公信力。具体而言，一是严格规范司法行为，建立依规、有序的行为规范体系。譬如落实当事人诉讼权利义务告知、诉讼风险提示等项制度，明确告知的主体、内容、方式和程序，做到依法告知、及时告知、如实告知、全面告知。二是规范执法尺度，探索建立法律统一适用机制。在法院内部开展经典案例评讲，编纂审判指南，总结审判经验，避免同一法院针对同一事件作出迥异的判决。三是加强审判质量管理，建立系统、科学的审判管理体系。完善案件质量评查制度，在开展案件质量常规检查、重点检查的基础上，进一步提高专项检查的规划性与针对性，实现专项检查的常规化和制度化。

　　四、结语

　　涉诉信访案件的大量产生与当前司法体制以及法治环境有着莫大的关联，大量的社会纠纷没有通过司法途径最终解决，而是流入到社会形成不稳定的因素。当事人通过上访来对法院的裁判施加压力，这极大的损害了司法的公信力，即使维护的是自身正当的权益，也极大损害了司法的程序正义。因此，解决涉诉信访顽疾，不仅需要完善信访机制，更需要呼唤司法公信力的回归。




【作者简介】
靳有强：扬州市江都区人民法院小纪人民法庭庭长，在职法律硕士。刘江龙：扬州市江都区人民法院小纪人民法庭书记员，法学学士。