民工欠薪案件的特点及处理方式比较

【学科分类】债权
【出处】北大法律网
【关键词】民工欠薪；债务
【写作年份】2013年


【正文】

　　去冬今春以来，民工欠薪案发案呈上升趋势，特征和2008年秋末冬初极为相似，民工讨薪，老板跑路，发案率高，涉案人数多，多为群体事件，矛盾激烈，处理极为艰难。本文就这一现象作一些分析探讨。

　　一、作为债务的民工欠薪

　　欠薪问题是就业过程中产生的消极事件，在微观方面与用人单位和劳动者相关联，在宏观方面既与政府宏观调控方针下的财政金融政策和产业政策密切相关，也与政府的社会管理有关，在开放时代也与国际国内的经济大环境有关。

　　欠薪在本义上是债事的一种。没有清偿的债务是市场交换的各方尚未出清的状态。个人生活永远无法完全自给自足，从而债务是人类生活中无法回避的事件。在会计单位的资产负债表中总有应收账款和长期负债（基建技改等投资贷款）与短期负债（流动资金贷款）等项目。凡是有经济活动的地方就有债权债务事宜。在各国的民法典中总有关于债事的规定。从《拿破仑法典》颁布以来，民法和经济法对于债事的规定日趋完善。债事的主体小至个人与企业，大至社会团体和国家。凡是债务，总有债务契约凭证，债权债务主体，形成债务的事由、数额、期限、清偿条件和地点，必要的第三方监督等基本要素。

　　在我国的《民法通则》中，对于债务的规定有较详细的规定。《民法通则》第一百三十五条规定： 向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。《民事诉讼法》第一百四十九条规定： 人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》法释〔2000〕29号第一条规定：适用普通程序审理的被告人未被羁押的第一审刑事自诉案件，期限为六个月；有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长三个月。适用简易程序审理的刑事案件，审理期限为二十日。

　　换言之，如果债权人通过非诉讼方式清偿债务未果，则通过诉讼方式清偿债务的时限一般不能超过两年，一旦立案却不能过急，一般半年内不能认定法院违犯办案规则，最快的也得20日以上。依法清偿债务的可靠性相对较高，但也不能保证凡是经过司法程序解决的债务问题都能完全清偿。小的局部的债务问题会引发局部的经济社会矛盾，大的普遍的债务问题会引发全国乃至全球的金融危机。

　　欠薪案相对于普通的债务有其明显的特殊性：欠薪案一旦发生，总有四方主体登场--劳动者、用人单位、政府主管部门、法院；欠薪案的根本特征是薪资代表生计，无薪即无一家人的烟火，是一个人或家庭的真正的热钱。对于欠薪追讨的把握既不能和普通债务一样缓慢或和银行还贷一样定时定点，也不能和医院急珍一样争分夺秒，大体以不影响作为债权人的劳动者的生活且在法定时限内尽快结案较为符合实际（劳动监察程序为60日以内）。

　　欠薪案的其它附带特征是：法定凭证不足，债务关系不清，欠薪数额不准确，清偿比较急迫，人员来源复杂，人数多，债务人不积极配合或逃匿，当事人对法规知悉程度差别极大，有些甚至是文盲，遇到少数民族还有语言不通的问题，有些地区还会遇到外籍来华打工者等。具体表现为：首先是欠薪事实存在但既无劳动合同，也没有工资欠条，甚至有些没有记工表，有些约定是计件工资，却按记时工资报案。其次，目前现实工程施工过程中工程任务层层转包导致债权债务主体不清，是一包还是第几包也不易搞清，法定的形式债务主体和实际债务主体之间由于种种规范和不规范的合同协议约定，致使债务主体混乱，工程款和工人工资常常混在一起；由于维稳的需要，为民工讨薪一般以政府强力为后盾走快车道，民工维权的行政和司法成本都极低，部分老板为了尽快要回工程款，也私下请民工为自己帮忙以讨薪的方式追债。第三，欠薪案件事关社会稳定，处置不当极易引起罢工，械斗，游行，静坐示威，自杀或他杀，越级上访等事件。第四，一旦发生欠薪事件，民工不恨老板恨政府，认为自己是弱势群体，是政府没有管好企业主才使自己领不到工资，甚至不问企业主去向，直接要求欠薪先由政府垫资然后再向欠薪单位追偿。第五，民工欠薪案多发在夏收前和元旦春节以前。

　　二、以市场和收入分配的观点看欠薪

　　欠薪本身也是市场交易的非出清状态。真实的市场运行过程不可能在每个循环周期的每个阶段，都能实现交换的出清。欠薪本身是支付时限和支付信用违犯事先约定，且新的可靠的约定又没有产生。

　　从微观方面看，造成欠薪的主观原因是经营者不诚信或与劳动者关于作业质量有争议，客观原因是产品滞销，经营环节出现意外资金链断裂等。

　　从宏观方面看，民工的打工机会和收入都与整体的经济周期有关。在经济周期上升阶段，根据菲利普斯曲线，经济形势表现为微弱或温和通胀，就业形势好，工作好找，工资高，欠薪发案率很低，除非是经营很差的企业，一般很少有人举报欠薪；在经济周期的平稳阶段和下降阶段，就业率处于下降态势，工作难找，伴随微弱或比较严重的通货紧缩现象；在滞胀阶段，企业产品积压，货款回收困难，尽管货币充裕，但仍有一些欠薪事件，因为这时企业可以贷款发薪。最为可怕的是危机阶段，企业开工是为了应付固定支出，保本或微亏经营；或者有好的预期，但实际上一旦投资生产，则仍然会产品滞销，此时，民工没有工资，老板投资经营成本沉没，也无法贷款发薪，只好跑路藏匿。虽然《刑法》二百七十六条有关于恶意欠薪的定罪规定，但即使运用司法手段抓人判刑，拍卖资产，破了企业的产，钱还是弄不够，事情还是解决不了，最终在群众无休止地闹访缠访下，还得政府花钱了事。在危机阶段，企业三角债问题也曾经困扰着各级政府和各行各业。

　　从劳动力供给和劳动用工的历史阶段看，除非进行全样本的人口普查，单纯地谈论刘易斯拐点没有意义。目前普遍认为中国劳动力总体状况是总量过剩，局部短缺，但从实际事务中看，总体过剩似已经不符合实际。在开放的大背景下，劳动力在地区之间，国家之间和资本一起流动，中国人去外国打工，外国人到中国打工的人员流动将和国内各省之间流动一样频繁。决定这种流动速率和流动量的是工资收入水平和就业机会。从企业招工的边际倾向就能测知劳动力的供给情况，十二三年以前，企业招工条件多是要求21－25岁以下，未婚；八九年前是35岁以下，到四五年前是50岁以下，身体健康。目前，农村年轻劳力已经严重不足。近五四年以来，民工工资从每日30－60元涨到如今的120－400元。民工工资是自由市场形成的价格，一般能反映劳动力市场的真实均衡价格。由此看来，劳动力供给是下降趋势，随着中国综合国力的不断强大，加之中国社会老龄化的到来，势必会有更多的外国年轻人到中国打工或定居。从劳动者的人力资本构成看，近十几年来，有技术的员工工资逐年高于平均水平，且拖欠比例较低，最需要保护的是人力资本构成低的员工。中国的用工传统也对劳动者不利，亚当斯密在《国富论》对此有经典的描述：中国工匠是沿街叫卖自己的手艺，且常常生活拮据；英国工匠是坐在家里等人来请，且一个工匠的收入就能让一家人衣食无忧；由此近代以来中国的发明创造比英国少。也就是说，我们的老传统是劳动者总是处于被动求职的状态，劳动技能也不受重视。就劳动者自身而言，人生三十不学艺也是国人长久以来的基本信条--少年不出名就不在成年后搞继续教育，认为成年教育机会成本太高，即使三十以后学了艺，本领高了也不一定收入高。由此我们的人力资本积累速度总比发达国家慢许多。在改革开放以来这一落后的传统观念有所转变。中国长期以来是资本和实物比人的技艺更有地位，人们也总迷信权力的地位又高于资本和物质生产资料。医院的以药养医的现状难以改变就是一个明显的例子。在现实的分配格局中，劳动收入占社会总收入的比例一直偏低且难以提高。好在十八大已有提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重的安排。在建国以来的前三十年低收入高积累的年代大家对相对平均的低收入没意见，近三十年来，劳动收入占比过低已经成为造成社会两极分化的因素之一。在一些经营者的观念中，欠了劳动者工资不会有什么大碍，亏了一批人还能骗来一批人。在近十年以来，因为新农村建设成绩卓著，农民工相对于经营者的谈判地位大幅上升，工资低就跳槽，工伤职业病待遇也大幅提高。与此同时，少数人却走向另一个极端，一有事情就集体上访政府或超级上访，并提出许多不合理要求，本应该自己承担的责任也要政府完全承担，给基层政府部门施加无限压力，辱骂政府工作人员，直至最终闹到违犯法纪的地步才肯罢休，才肯坐下来冷静谈判。对于自己的公民，政府按为人民服务的宗旨可以一再迁就让步，如果是来自外国的劳动者呢？

　　笔者认为，普通交易合同可以有定金，劳动力作为商品出卖的合同只有试用期却没有定金，用人单位却有违约金条款（实际只针对劳动者违约收钱，用人单位违约根本不会出钱），明显对劳动者不公平，工资保证金也只有在个别行业才实行。在立法上劳动合同没有定金约定，对于劳动者在全国大市场找工作的潜在成本就没有合理补偿。过去国有企业一个好的传统是对新招聘人员报销来企业的路费或发放安家费。这种成本也是劳动力资源优化配置的成本。

　　对比各类就业群体的就业状况，目前大学毕业生在就业市场上最为被动。全社会的诚信体系不完善也是影响就业成功的一大因素。

　　承包制是改革开放以来的一大体制创举，从农村到城市，渗透到各行各业的管理活动之中，对经济社会的发展起到了巨大的推动作用。各类用人单位也千方百计运用承包制提高管理效率和生产运营效率。但经过多年演变之后，承包制中发包方和承包方之间变得类似传销网络中的上家盘剥下家的关系，使得挣钱的不干活，干活的不挣钱，工程总预算投资真正用到工程建设本身的资金呈递减趋势。承包制对劳动用工领域的影响也无处不在。导致欠薪的重要原因就是劳动关系混乱，劳动关系混乱的主要原因就是企业资质的不当出让和项目劳务的层层转包。

　　从劳动力市场的用人主体来看，大型企业中凡是有大型工程，必须招用民工的项目也常常是欠薪大户，项目内部层层转包，受到宏观调控政策的影响也最明显，一旦银根紧缩，最易出问题的也是这些行业，如石油勘探开采，铁路公路机场码头等基建大项目。各类建筑施工企业是最易发生欠薪的用工者，好在出台民工工资保证金政策之后有所缓解，但对于用种种手段规避保证金的项目，欠薪案件仍有发生。在经济发达地区，既有境内外资企业欠薪逃跑的事件发生，也有中国人在境外务工拿不到工资陷入困境的事。服务业也有欠薪，一方面是经营效益下滑后欠薪，另一方面是员工主动跳槽欠薪。该行业目前虽然大多不收服务履约保证金了，但为了控制员工流动总是迟一月多才发上月工资，当员工感到工资低，主动跳槽后总有一至二月的工资拖欠。总之，欠薪案多发在灵活用工的单位或行业。灵活用工的单位因为人员流动快，只有少数单位缴纳工伤保险，一般不缴纳养老失业保险。

　　从工程项目来看，与欠薪案件相关的政府项目和非政府项目各占一半。各类工程项目欠薪一方面是项目论证投资和项目施工的时间差导致各类生产要素价格波动较大，或因种种原因所致的工期延长导致项目本身严重超预算，或因各方配套资金不按时到位造成工程停顿；另一方面是实施报账制的项目本身有工程验收后资金才能到位的时间差。

　　从用工形式看，欠薪案件中所涉及的多数劳动者没有签订劳动合同，因为劳动力市场形势变化极快，用工方认为签订了劳动合同对员工没有约束力或约束力小而不愿意签订，员工认为签订了劳动合同一旦有好岗位自己却不能去应聘，从而也不愿意签订。这样形成的事实劳动关系危害很大，一是欠薪证据难取，二是工伤或职业伤害更难处理。

　　从社会管理方面看，劳动关系监管的网格化目前还没有全面推行，综合治理机制也没有全面实行，乡镇，街道社区对企业的监管重点在效益和税收方面，工会也只是以企业是否有基层工会组织为主，通过工会维护职工权益也多是以形式化的关注为主，很少涉及劳资权益关系及福利水平的谈判争取和调整的实质关怀，劳动关系的监管和用工矛盾的化解仍是以劳动监察大队为主的单打独斗，显然不能适应经济社会发展的需要。富士康的连续跳楼事件充分暴露了全社会对劳动关系重视监管方面的严重缺失。在改革进程中，多种所有制并存，企业的主人由工人阶级变为企业主以后，职工正常的权益诉求表达和维护显得尤为迫切。做好事前的基础组织管理工作和危机预防工作总胜于事后兴师动众式的救火行动。

　　三、欠薪案件的处理及困境

　　目前企业工资是自主决定，政府劳动部门只要看其最低工资不低于法定线即可，企业工资的总体结构和支付能力一般没有常规的管理手段和管理渠道。这是造成欠薪危机的制度漏洞之一。防止欠薪的长效机制就是建筑领域的民工资保证金制度。普通机制就是劳动行政监察。

　　监察处理欠薪案件的行政主体是劳动监察部门，一旦行政措施失效，就得由公检法等司法主体处理。处理欠薪案件的三要素是办案主体，办案方式，办案时效。

　　民工讨薪， 一般不管行政程序或司法程序，多要求两三天以内结案，最好当天结案。如果三天没有结果，民工就会到政府上访或闹访，甚至上街游行。目前行政程序从调查取证、发整改指令、告知、处罚，再到移送法院强制执行按一般程序走下来慢的一般得用105天以上，快的一般也要15－60天。且行政程序能作处罚但不能保证拿到欠薪，行政程序本义上还主要是说服、规劝、调解的过程，真正解决欠薪的强力手段是扣押资产和限制人身自由。最坏的情况是企业真正到了破产边缘，要钱没有，要命一条的状况，那时司法手段也无效了。

　　欠薪案件的恶化程度大体有三类：轻度恶化的特征是老板在，有钱，只是双方结算有争议，通过重新算账调解就能化解；中等恶化是经营正常，企业流动资金暂时短缺，不够结清工资，老板也能找到，通过签订分期付款协议或争取多渠道筹资一般也能化解；严重恶化的欠薪案件的特征是没有劳动合同，没有工资结算清单和工资欠条，老板逃匿，讨薪工人也没有老板的身份信息和通信联系方式，调查其用工资质时会发现或者工程层层转包，或者企业法人代表和实际用工者通过各种契约合同规避自己的责任，最后跑路者多是以自然人身份用工的非法用工者。此时即使找来原初的法人代表，他们只知道自己收多少承包费却不知道应该支付多少工资（民工代表此时也乘机欺诈高报欠薪数额）。处理这类案件一般是强制法人代表层层追寻转包人，先行支付无争议部分，逐步解决有争议部分，且法人单位承担欠薪兜底责任。

　　最难处理的是老板逃跑，工人无生活费，老家无依靠的三无人员，一旦发案，立即将劳动行政部门陷于人道主义危机之中--讨薪还是救命？这时只能动用政府多个部门的力量，动用财政或民政手段，或先行垫付工资然后依法追偿，或先行民政救济再行依法追偿 。

　　经过多年实践，对于一些棘手案件，走监察程序太慢，就在监察的同时一并对欠薪案件作为劳动争议仲裁立案。走仲裁程序一般劳动者在40日之内就能进入申请法院强制执行阶段。如果监察程序执行快，就中止仲裁程序。对于一些守法诚信程度比较好的，欠薪额度不大，经营暂时困难，产品积压的企业，帮助其在限定时间内略低于市场价格自行出售一部分产品清偿工资，比法院强行查封拍卖效率更高，各方也比较容易接受，也避开了行政主体执法程序违法的可能。

　　另外，在处理欠薪有争议的案件的过程中，在查清事实的基础上，对于一些细节性问题的调解则就应借鉴并充分体现司法的“海瑞原则”--穷人得实惠，富人保名节，即让老板多出一些钱而免于应付更多的诉讼而专心经营，让劳动者多得一些损失补偿尽快息讼投入新的工作岗位，有利于矛盾的化解。

　　恶意欠薪罪进入《刑法》以后，尽管威慑力增加了，也为恶意欠薪设立了最后的法律界桩，但欠薪者在资金财产真正无法清偿工资支付债务的情况下，会选择服刑而不还债，这时欠薪问题仍然会返回政府有条件限定的救济渠道。

　　四、行政司法两种处理方式的比较及思考

　　经济领域出现的问题最终要上层建筑调节，欠薪也不例外。但从行政和司法实践看，经济案件的当事人任何时候都是责任主体或施事与受事主体，行政是管理主体，司法机关是调节或强制主体。具体办案过程中，行政手段快而不能有足够的强制性，司法手段能够强制但时效相对较差。从群众自身来说，有了问题目前宁可缠访政府三个月也不愿意到法院三周内诉讼解决，原因是法院能断得清不一定执行得了，行政不一定追求全部断得清但能完全或大部分办得到。

　　在市场经济体制下，一般是经济活动的参与者自行承担经济活动的收益或损失。企业承担经营损失是目前各界共同认可的，但劳动者应该不应该承担经营损失呢？行政司法手段都要不回的工资一定要政府全额承担无限责任吗？如果欠薪案件最终都要政府承担无限责任，那不是和计划经济时代一样了么？笔者认为，一般情形下，应当支持职工的工资刚性，宁让老板亏损，不让职工工资少一分，但在企业经营遇到不可抗力或市场急剧恶化面临破产的情形下，应当按照破产原则处理企业欠薪--有多少剩余资产变现就按剩余资产变现的剩余资金优先清偿职工工资，不足部分职工应当自动放弃，以免无休止讨薪，耽误新的工作机会；如果生活仍有困难就申请民政低保救济。这样，职工在选择企业时也会更慎重，事前维权也会更认真！目前有一种倾向，即对拿低工资不闹事的人没人过问，但每日拿几百元高薪的人一旦欠薪群体闹事就成了各级政府的头等大事，甚至助长了一些民工的不法恶意讨薪。

　　维护劳动关系的健康稳定任重而道远！




【作者简介】
杨晓春，甘肃省泾川县人力资源和社会保障局副局长。