财政立宪主义: 我国宪法时刻的理论基础

发布日期：2004-10-20 文章来源：互联网

　　内容摘要：宪法的第四次修正必将开启一个新的法治里程，一个稳定的宪政结构和常态性的宪政体系终将得以完成，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”。近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度的完善的重要途径是通过审查预算进行的。财政立宪主义的理论宗旨正在于探索财政因素在宪政建设中可能的作用机理，为我国的宪政建设做出贡献。

　　关键词：宪政，宪法时刻，财政立宪主义，民主

　　引言

　　2004年3月14日，第十届全国人民代表大会通过了宪法修正案，这是现行宪法的第四次修正。我国正在经历一场重大的宪法变革，宪法的第四次修正及其实施将为未来开启一个新的宪政里程，一个稳定的宪政结构与常态宪政体系终将得以完成。毫无疑问，我国正在经历一个重要的“宪法时刻” [①].

　　不得不承认，宪政是一个舶来品，我国宪政的建设实际上是一个学习探索的过程。1954年宪法关于根本政治制度的规定，直接受到了前苏联苏维埃制度的影响，从而与法国“大革命”时期“1793年宪法”的国民公会制度有着某种联系。我国的宪政实践在世界立宪主义的谱系中必然占据一定位置，对世界宪政实践和理论做出贡献。面对我国的宪政成就，理论的滞后情况十分严重：宪法学家所研究的立宪主义的普遍原理脱离我国的历史实际而缺乏解释效力，学者们有关我国立宪历史的具体研究由于种种局限也未能提出和修正立宪主义的一般理论。

　　承认立宪主义跨文化的普遍性，并不否认中国宪政道路的独特性。如果回顾最近几年人民代表大会制度所取得的成就不难发现一个初步的规律性现象：近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度得以强化的重要途径是通过强化对政府预算的审查进行的。全国人大预算工作委员会预先审查预算草案，体现了全国人大的宪法权威；全国人大第十届二次会议除了对2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算进行审议以外，还增加了一个重要的事项，首次对7个中央部门的预算进行了审查。和其它的改革类似，人大审查预算的探索实际上是从地方先行的：2001年广东省率先制定实施《预算审批监督条例》；2002年广东省人大常委会设立预算监督室；2003年广东省十届人大一次会议上拿出了一份长达605页的“广东省省级部门预算单位预算表”，囊括了省政府所有的102个部门年度预算[②]；浙江人大常委会财经委员会成立由专业审计人员组成的预算审查处，建立预算草案确认制度和预算修正案提出制度[③].

　　如何解释这样一个现象？有人提出：公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度[④].这种观点具有一定的理论和实践意义，因为公共财政制度的建设可以成为经济体制和政治体制改革的结合点，从收入和支出两方面改造公共财政，以遏制腐败、加大政府透明性，调节收入分配、缓解社会矛盾，增强国家能力。但是，上述观点存在着理论缺陷：误解了宪政民主的实质并且缺乏历史维度。

　　一、对抗与妥协：财政与宪政的发生

　　虽然关于立宪主义的实质众说纷纭，但也存在一个最大公约数，那就是权力的制约。我国漫长历史进程中，从来没有出现过对君主专制权力的制度性制约，所以，我国的社会主义宪政必然是崭新的事物，搞清楚宪政的实质是我国宪法理论的首要课题。

　　宪政并不等同于有一部成文宪法的政体，理解宪政的实质的最好方法是回到宪政历史的源头。“宪政实际上就是指有一个国民代表机关的议会制度的现代政体” [⑤]，这是日本宪法学家美浓部教授处在宪政转型时期关于代议制的洞见，其真理的颗粒在当代更加熠熠生辉。对我国而言，人民代表大会制度的完善即意味着宪政的进步。美浓部教授提出了一个重要的问题并试图作答：立宪主义发源于英国并产生出普世的意义，而英国代议制度前身是中世纪欧洲诸国的等级会议，为什么其它欧洲诸国的等级会议未能演化为近代意义上的代议制度？他认为原因有四：（1）英国自治制度发达，而议会基于其自治的经验得以完成其任务；（2）英国的等级会议不似大陆诸国严格意义上的一种特权结集的会议，而在某种程度上代表全体国民；（3）各等级间差别也不如大陆严重，可以互相融合而共同行动；（4）英国没有出现大陆诸国14世纪以后王权得以逐渐强大的原因。

　　美浓部教授的分析十分精辟，欧洲历史上王权并不是绝对的，而是受到若干其它社会力量所制衡的，这些力量包括源于武士阶层并拥有兵权的贵族、教会和一些享有高度自治权的城镇。遗憾的是，美浓部并没有回答是什么因素造成了英国与欧洲大陆的等级会议的不同结局。许多历史学家、经济学家通过对北欧以外的欧洲大多数国家的实证研究，指出赋税在民族国家和宪政的建立历程中起到了关键作用[⑥].少数个人和团体通过等级会议或者其它合法的方式与国王共享权力，其媒介正是赋税问题。等级会议一般是由君主自己提议，为取得财政上对他的支持而召开的，招集这类会议的基本目的是为了扩大君主政体的财政基础，但也加强了贵族集体控制君主的潜在能力。

　　无论是历史学家还是经济学家，在论及宪政的起源时都把组织战争作为国家的根本特征[⑦].这种国家的战争模型是符合历史的，16世纪的欧洲只有25年没有发生过大规模的军事行动，17世纪只有7年没有发生国家间的大战。马基雅维利在考察中世纪的欧洲历史时指出，战争和战争的组织方法、练兵方法是君主所必须具备的唯一的才能。欧洲中世纪绝对主义国家主要是为了战争而组建，在传统收入之外寻找大笔收入的迫切而持久的需求，使得欧洲所有中世纪君主都时常在王国境内召开等级会议以募集税捐。预算与议会制度作为民主政治制度的滥觞，两者互为表里。因而，等级会议不能被简单地看成对王权的制约，或仅为王权的工具，而应该被看成是一种权力对抗、妥协的机制：等级会议与君主成为两个权力中心，既相互对抗，又通过协商不断达成妥协与平衡。

　　在英国，最初的预算只是统治者（国王）对被统治者（贵族）的赋税要求的表征，被统治者为了“讨论”统治者的财务需求，议会制度（贵族院）渐具雏形。在17世纪内战之前的600多年里，英国政治是国王和贵族的对抗和妥协的历史。国王的强权与贵族的反叛经常是由税收问题而引起的，两者交替处于斗争的上风，结果形成了某种平衡，并以《大宪章》（1215年）的形式固定下来，成为英国法治传统的起源。阿瑟。库恩在研究英国国会制度发展时对此评论道：在爱德华三世当政时，长期枯竭的财政状况，需要国会提供更多的咨询，遂使其活动范围不再局限于确定赋税标准，变成一个讨论一般立法问题的议事机关，国会权力的得以持续提高[⑧].如果说“召集平民院开会的原初道理在于国王的财政需求，平民院的权威和影响来自、也一直是基于它对征税和政府开支的批准权以及批准之前的审议权”[⑨].一个有力的反证就是，国会一旦失去了征税的权力，地位就会急剧下降。在约克及都铎王朝，即1461年至1603年，贵族间连连内战，战时财产的没收，使得国王在财政上可以独立，赋税的厘定已非必要，在很多年（如1477年－1483年）根本就不召开国会。直到查理一世时代，国会的权力才逐渐上升，还是因为赋税问题而引起内战，经过光荣革命，最终确立了议会主权，奠定以英国宪政的基本原则。因而，“对政府费用的征集和控制是平民院生存的核心。”[⑩] 哈耶克对此有所洞见，他指出：英国的宪政起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制来实现的，从14世纪末起，英国开始了把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程，最终到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力[11].

　　宪政之母的历史说明了：宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物。马克思曾经指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”国家权力在经济上实现自己的形式就是税收，人民权利在经济上实现自己的形式主要是针对国家的财产权。我国有学者认为，权利与权力的关系是宪法学的一个根本问题，甚至是“宪法学的全部内容”，二者统一的本源是社会的物质财富，本质上都是社会经济过程的产物。[12]还有学者指出，对产权和政权这一冲突的解决应该成为最为根本的宪法“问题” [13]，人民的财产权、经济社会权利和国家的权力尤其是财政权之间的关系是我国未来社会发展的一个极其重要的问题。实际上，国家财政来源于公共税收，合理的税制税负及纳税人或纳税人的人大代表机关对公共财政支出的监督就成为关键的环节之一。人大审查预算及公共财政制度的建设的目标并不是为了单纯限制政府的权力，其宪政意义在于提供了人民代表大会监督制约政府以及社会各阶层之间的利益平衡的媒介。

　　二、权力与权利：财政与民主宪政的演进

　　虽然英国的议会主权因议会掌握财政大权而确立，议会的预算控制权成为英国宪政的柱石[14]，但是，英国的宪政和民主并不是依靠议会抓牢财政权而得到进一步发展的。财政的重心逐渐转移到内阁，议会的财政权仅仅体现为税法的通过和预算的审查，议会主权反而通过内阁向议会负责等控制机制得以巩固。民主的推进，选举权的扩大，与赋税也不再具有直接的因果关系了，因为人民拥有了争取民主权利的其它手段。人民的财产权和国家的财政权的关系发生了深刻的变化。

　　美浓部教授正确地指出：政治的主要势力由议会移于政府是各国的共同趋势，立法及预算，形式上虽然经过议会的决议，其实只不过是依据政府的提议要求，形式上加以承认罢了。因为国家的职能范围日益扩大，程度日趋复杂，对于如此复杂的任务，必须具有专门的知识与经验，而议会不过是由诸多平凡人构成的合议组织，充分的审查判断能力受到怀疑[15].财政因素对民主宪政的影响的衰减是有其深刻的社会背景的，通过选举制度和政治权利保障制度，社会各阶层的利益博弈机制得以成熟，预算审查失去了作为议会和政府之间讨价还价的主要媒介的意义，因而也就失去了在宪政产生初期的显著地位。“无代表不纳税”固有的民主意义黯然失色，甚至有可能退化为“无纳税无代表”的反民主思想。由事实为证：塞缪尔。亨庭顿在《第三波-20世纪后期民主化浪潮》一书中极少提及赋税因素[16]；中东一些自然资源出口国家，其民主宪政的发展与赋税之间也不存在必然的联系，等等。

　　在宪政体制下，阶级冲突退居其次，政府角色和功能由消极而趋向积极，预算的内容已非只是单向、消极的赋税分摊；政府预算的重心由岁入方面转移到岁出方面，其对国民经济和人民福祉的影响亦相当深远和广泛。随着福利国家的扩张，政府和经济之间关系空前密切。二十世纪七十年代以来，如何处理政府和经济之间的关系成为政治和经济理论的主要课题之一。公共选择学派提出了财政立宪理论，主张在立宪的阶段就制定出近乎永久性的、基本的、稳定的财政制度，限制政府的税收和支出；作为宪法学的财政立宪主义，有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。美国芝加哥大学法学院孙斯坦教授在《自由市场和社会正义》一书中主张制定调整政府和经济之间关系的“财政宪法”[17]；乌尔弗拉姆（Gary Wolfram）教授在《纳税人权利和财政宪法》中提出，财政宪法就是“保护纳税人的权利免受无限政府侵害一套程序性安全装置” [18].

　　在民主宪政的发展历史中，财政因素从权力对抗的关键中介装置演化为宪政体制内程序性的“财政议会中心原则”和“税收法定原则”，再到二十世纪下半叶人民权利主张得以表达的媒介，财政因素与宪政的关系经历了一个历史“循环”。从20世纪下半叶开始，在人民强烈的要求下，一些发达国家，如美国、加拿大和英国纷纷采取了积极步骤，加强税制的公正和透明，加强对人民的财产权的保护。特别引人注目的是建立一套广泛的纳税人权利的努力，包括制定和修正一般行政程序法或单独的赋税程序法和一些“纳税人权利宣言”、“纳税人宪章”、“纳税人权利法案”的出现。这些变化越来越具有全球化的趋势[19]，影响到立宪主义的发展方向。

　　实际上，财政制度不仅是各国宪法文本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章，探讨国库与法律的关系[20]；日本当代宪法学家庐部信喜把宪法学体系分为三部分：总论、基本人权和统治机构，财产权和财政分别是基本人权和统治机构部分的重要内容[21].遗憾的是，我国宪法学对于宪法的研究，多侧重在人权宪法与政治宪法部分，至今尚未把财政宪法作为重要的研究课题[22]，对于财政宪法的研究十分薄弱，财政立宪主义理论的宗旨正是在于探索财政因素在我国宪政建设中可能的作用机理，对我国的宪政发展做出应有的理论贡献。

　　三、公共财政：我国宪政建设的制度通道

　　第四次宪法修正确认“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，保障弱势阶层成员也能享受经济社会发展的成果，获得公平适度的生存条件，必将成为社会公正的新的成长点。社会保障制度的进一步落实要求我国政府必须对市场进行适度的干预，参与对财富的分配和再分配。我国公共财政制度的建设已经起步，并取得了一定成就，作为保护两代人权的制度平台的公共财政制度，承担着双重任务：确保个人能够依其能力与努力，自由地从事经济与社会活动，使财产权受到充分保护；使个人创造的财富再分配，使社会的全体成员能够分享到社会经济发展的果实，确保人民最低限度的物质与文化。

　　近年来，建立和完善公共财政制度和政治体制改革是相辅相成的：剥离政府活动与营利活动、缩小公共职能以限制行政权力、实现国家权力中立化；完善行政法和行政诉讼法制度审查具体行政行为和抽象行政行为、限制政府在分配方面的活动。如前所述，公共财政制度的完善成为我国加强人大制度的现实路径。人民代表大会体制对财政预算的审议以及对年度基本开支项目、公共投资、再分配、拨款以及各种津贴进行认真而仔细的公共审议，这是宪法的基本制度的要求；而在编制和审议财政预算案的程序中，人民代表可以逐步学会妥协的技巧，提高从事政策竞争和政策参与的能力[23].正如有学者指出，“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。” [24]

　　公共财政制度的完善也是我国正确处理中央地方关系的关键之一。无论大国还是小国、联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。我国从20世纪80年代开始的财政制度改革的核心是中央和地方政府的财政收支的划分，分税制和转移支付制度的完善既可以推进我国的地方制度的建设又可以使单一制的国家结构形式获得制度保障。

　　现阶段，我国公共财政制度的建设作为经济体制改革与政治体制改革的结合点，其宪政意义十分重大。放在世界宪政的大视野中观察，其中国特色体现在：公共财政制度同时具有国家权力制约和阶层利益平衡的媒介功能。我国宪政实践呼唤既符合世界宪政规律又符合中国历史事实的宪政理论，对我国公共财政制度的建设做出贡献。

　　参考文献：

　　[①]著名的美国宪法学者阿克曼（Bruce Ackerman）曾在1987年（美国立宪两百周年）时提出“宪法时刻”理论，所谓“宪法时刻”就是宪法典范移转之生命周期的关键历史时刻，他认为美国的立宪史上有三个重要的“宪法时刻”，分别是建国（founding）时期、内战重建（Reconstruction）时期和新政（New Deal）时期。See，Bruce Ackerman， We the People， vol 1， Foundations. Cambridge：Harvard University Press， 1991

　　[②]参见，南方网广东2004年两会焦点话题，//www.southcn.com/news/gdnews/lh/2004lh/jd/200402050813.htm

　　[③] 参见，《中国青年报》评论：《让纳税人的钱花在实处》，2004年2月26日。

　　[④] 王绍光：《美国“进步时代”的启示》，中国财政经济出版社2003年。

　　[⑤] [日]美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗、何作霖译，中国政法大学出版社2003年，第279页。

　　[⑥] See，Richard Bonney，Edited ，The Rise of the Fiscal State in Europe c. 1200—1815.， Oxford University Press.1999.这部论文汇编是研究欧洲财政历史的著作《Formative Years Of European Fiscal History》的第三卷。

　　[⑦] 参见，杨龙：《当代西方新政治经济学的国家理论》，//www.tszz.com/scholar/yl/yl002.htm

　　[⑧] [美]阿瑟·库恩：《英美法原理》，陈朝璧译，法律出版社2002年，第6页以下。《大宪章》第1 条的最后宣告“朕与嗣君当以诚意永久遂守本宪章俾世世保守之”。依据《大宪章》设立的25 人委员会，开创了有组织地控制王权的先河。以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世召开了由贵族、教士和自治城市的代表组成的“模范议会”，爱德华一世以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。

　　[⑨] J.Griffith and M. Ryle，M. Wheeler Booth Parliament：Function， Practice And procedures.Sweet & Maxwell Ltd，1989 ，p247 .转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第667页。

　　[⑩] A. Adonis， Parliament Today， Manchester University Press，1993， p177. 转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第《议会之母》，667页

　　[11] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。

　　[12] 参见童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，载《中国法学》1995年第6期。

　　[13] 赵世义、刘连泰、刘义：《现行宪法文本的缺失言说》，载《法制与社会发展》，2003 年第3 期。

　　[14] 1742年，英国政治家H.约翰对议会控制财政评论到“如果没有每年的同意，行政权根本就无法行使。”洛宾逊对此解释到“应该认为，这一赋予议会在决定国家的开支水准、开支的门类安排的程序中以中心角色的理论是英国宪政的柱石之一。”A. Robbinson， Parliament and Public Spending：The Expenditure Committee of the House of Commons，1970-76. Heinemann Education Books，1978 p1，转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第668页。

　　[15] 美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年，第316页。

　　[16] [美]亨廷顿：《第三波-20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年。

　　[17] [美] 孙斯坦：《自由市场与社会主义》，金朝武、胡爱平、乔聪启译，中国政法大学出版社2002年，第295以下。

　　[18] Gary Wolfram，Taxpayers Rights and the Fiscal Constitution，Protecting the Rights of Taxpayers，in Donald P.Racheter and Richard E.Wagner （edited），Politics，Taxation， and the Rule of Law -The Power to Tax in Constitutional Perspective ， Kluwer Academic Publishers， Boston Hardbound， 2002.

　　[19] 经济合作与发展组织在1990年发表了题为《纳税人权利和义务：OECD国家的法制概览》，国际财政联合会（IFA）进行了几个有关纳税人权利的主题调查，如《赋税与人权》（Taxation and Human Rights ，1988）和《涉税事件机密信息保护》（Protection of Confidential Information in Tax Matters，1991）

　　[20] [英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年，第343－355页。雷宾南翻译为“财”，实际上就是“财政”（Revenue）。

　　[21] [日]芦部信喜：《宪法》，李鸿喜译，月旦出版社股份有限公司1994年。

　　[22] 在大多数《宪法》教材中，“财政制度”的理论地位是不明确的。

　　[23] 季卫东：《季卫东：政治文明建设方兴未艾》，《21世纪经济报道》，1月2日。

　　[24] 贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。

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