分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角

发布日期：2009-08-22 文章来源：北大法律信息网

【摘要】关于是否允许地方政府发行公债，近些年来一直是人们关注的话题。如果认真分析建立在1994年分税制基础之上的央地财政分权所存在的问题，就会发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。在相关配套制度尚不完备的情况下允许地方发行公债，不但不利于地方债务的化解，甚至会引发严重的经济与社会风险。
【关键词】分税制；地方公债；财政联邦主义；央地分权
【写作年份】2009年

【正文】

　　一、引言

　　当下中国央地财政分配关系既不合理，又不稳定，并非什么秘密，这也成为地方债台高筑的原因之一。于是如何化解地方隐蔽但巨额的债务就成为社会关注的一个焦点。尽管允许地方发行公债看似一个不错的选择，而且是地方财政权的应有之义，然而这项制度应否建立却在中国经历了长达八年左右的激烈争论和反复博弈。2009年2月，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布“国务院同意地方发行2000亿元债券。”4月3日和5日，新疆地方债和安徽地方债相继发行表明地方公债的发行已经势不可挡，不过发行的方式，却是以一种似乎很无奈因而显得有些奇怪的“中央政府代地方政府发行”的方式来实施。

　　本文所要做的工作并不是要从经济利弊的角度来探讨现在是否应当允许地方公债发行，我们关注的是，（1）当下中国是否具备建立地方公债制度的基本前提条件？（2）贸然发行地方公债会对中国的宪政建设提出哪些挑战？（3）如果发行地方公债并非良策，我们又应当如何依照立宪主义的要求建构合理的央地财政关系？

　　为此本文将首先回顾1994年开启的分税制改革，考察其对中国央地分权带来的影响，然后在此基础之上得出如下结论：破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。征税制度以及公债制度改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一项关涉中国宪政建设的重大问题，因此应当在立宪主义的框架内统筹考虑，并以此为契机合理建构央地的财政关系，断不可仅仅基于一时经济之需就贸然行事。

　　二、分税制与中国地方政府的困境

　　应当说，在建国后相当长的一段时间内，中国地方政府的权力和职责并不完整。特别是在计划经济体制下，由于实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。其通过运用经济计划指标等手段管理着整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）却内化为由各类企事业单位来承担。从根本上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划在多大程度上能够满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。于是，政府间关系就被扭曲为“大公司内母公司与子公司的关系，是生产性的关系”。〔1〕

　　尽管这一时期的中央和地方，也存在着某种权力的分离与分立，但这不过是在“发挥中央和地方两个积极性”的原则下，基于同一职能（即组织国民经济建设）、实现同一目标（即国家经济发展计划）进行的经济职能分工。更为重要的是，分工标准不是基于公共产品的自身范围属性，而是围绕数量上管理国民经济权力的大小——即对于企事业单位的人财物和产供销的支配权来进行的。

　　1994年分税制改革以后，一套从制度上保障中央和地方“分灶吃饭”的税收体制的建立使得中国的央地关系发生了巨大的变化。自此以后，中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，并区分了中央税、地方税和共享税。对于地方政府而言，这种改革所带来的影响是巨大的，其不但获得了法定的地方税种，进而拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府成为必须为辖区内居民提供必要公共服务和公共产品的独立政治实体，而不再仅仅是作为中央政府的代理人。

　　这种后来被钱颖一等经济学家称作是“中国式财政联邦主义”（ Fiscal Federalism， China Style）的改革，〔2〕不但促进了中国经济的高速发展，而且让人们看到了中国走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环的希望。在这个意义上，分税制的改革思路对中国央地关系的合理建构以及立宪主义的实现必将产生重大且深远的影响。可惜的是，我们却不能因此而欢呼雀跃，因为分税制实行15年来，其可能带来的积极影响已经被具体制度设计的不合理大大抵消，甚至这一制度本身的正当性和必要性也遭到越来越强烈的质疑和批判，2008年“国税与地税合并”呼声的日益高涨即是例证。〔3〕

　　首先，这次改革划分中央与地方事权范围的基础既不牢固，也并不明确；其次，由于改革的目的更多的是为了解决因“税收包干”所引发的中央财力不济和宏观调控能力脆弱等问题，因此，在事权与财权的厘定过程中出现了“财税权上收，事权下放”的现象。中央政府不但趁改革之机将大量优质税源上收，而且将很多本来应由其承担的公务下放到地方（比如义务教育）； [①]最后，这次分税制改革尽管赋予地方政府以地方税的征收权，但是税源集中或者增收潜力巨大的税种（比如增值税、企业所得税、个人所得税）都被列为中央税或者共享税，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。其所带来的后果今天已经可以看得很清楚，即央地财政出现了“中央财政蒸蒸日上、省级财政稳稳当当、地市财政摇摇晃晃、县级财政喊爹叫娘、乡镇财政集体逃荒”的反差，很多问题由此滋生。

　　通常说来，地方政府有三种选择：一是寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；二是寻求预算外资金的支持；三是“暗度陈仓”，通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式达到筹集资金的目的。这三种方式所带来的后果都是严重的：第一种方式带来了形形色色、大大小小的“驻京办”、“驻省办”，近些年某些腐败都是通过这个途径完成的；第二种方式在早些年表现为行政事业乱收费，近几年则转变为土地出让金。改革开放三十年中，恰恰是这两种方式导致了官民矛盾的激化和社会的不稳定； [②]第三种方式尽管较为隐蔽却危害更大，因为“曲线举债”不但造成了监管困难，而且导致经济风险向银行集中，进而可能影响国家的经济安全。

　　2008年国务院发展研究中心“地方债务课题组”对中国各级地方债务进行了初步摸底。“发现到目前为止，中国地方政府的债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。”〔4〕这些数据不但意味着很多乡级政府已经破产，而且预示着《预算法》的“地方公债禁令”形同虚设。如同贾康教授所描绘地那样，“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’（指正规发债）还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”〔5〕令人担忧的是，这些连 “越墙而入” 都不用的负债多为隐形负债和或有负债， [③]民众难以知悉，中央政府难以监管，甚至地方政府自己也难以估算，如遇风吹草动，难免会带来财政风险和金融风险。

　　三、地方公债的发行与其所带来的宪政问题

　　面对地方政府早已绕开《预算法》大举借债并因此背负沉重债务的现实，一些支持者建议尽快拆掉“地方公债禁令”这一早已 “年久失修的大门”。然而如果从宪政的视角加以审慎分析，我们将会发现，如果相关宪政问题没有得到有效解决就贸然发行地方公债，将带来极为严重的宪政危机。为此，我们将首先介绍地方公债支持者的论证逻辑，然后进行逐一地分析。

　　（一）地方公债支持者的论证

　　从学科划分角度来看，地方公债支持者多为经济学家，他们通常都是从经济学的“公共产品”和“信息不对称”出发，经由财政联邦主义（Fiscal Federalism）而得出支持地方政府发行公债的结论的。即认为，与私人物品相比，公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性两大特征，由于无法避免搭便车（free rider）行为，因此需要由政府提供公共产品。1956年，针对某一公共产品究竟应当由中央政府来提供，还是由地方政府来提供这一问题，蒂布特（Tiebout）发表了《地方支出的纯理论》一书，并在书中提出了著名的“用脚投票”理论。该理论认为，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足居民的要求，他们即可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区。这种“惩罚”机制将促使地方政府按照选民的要求供给更多的公共产品。 [④]其后，经过马斯格雷夫（Musgrave）和奥茨（Oates）的努力，这种讨论中央与地方财政分权的理论逐渐发展成为一种后来被称为传统“财政联邦主义”（ Fiscal Federalism）的理论。特别是在1972年，奥茨（Oates）从信息不对称的角度提出的“奥茨分权化定理”（Oates’ decentralization theorem），从而弥补了“用脚投票”理论的不足。该理论认为，地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量要有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近民众，更了解辖区内选民的需求。奥茨甚至认为“地方政府之所以被创建出来，是由于偏好在地方区域内都相差无几，而在地方区域之间却相差悬殊。”〔7〕

　　经过这番论证，经济学家们不但从经济学的角度证明了地方政府存在的合理性和必要性，同时也为地方政府发行地方公债进行了正当性和合法性的证明。道理很简单，既然需要地方政府提供无法由中央政府提供，或者由中央政府提供将会产生不经济的公共产品，那么赋予地方政府必要的税收权和举债权都是理所当然的事情了；否则的话，地方政府就会因为没有足够的财力支撑，要么消极怠工无所作为，要么陷入财政危机之中无法自拔。

　　来自政治哲学层面的论证同样发人深省。有学者曾经分析到“如果一个人认为，个人应该是自主的，各级政府应该是自治的，其权力是有限的，政府应该对选民负责，中央政府不是全知全能全善的家长，每个个人和当地政府最能判断自身的利益需求，并通常有权利和能力处理好自己的事务，那么，这样的人通常会主张地方政府具有发行公债的权利”，并认为“根据这样的政治哲学，地方的发债权是其固有的，不是中央政府授予的，如果承认个人应该是自主，地方应该是自治的，地方政府具有发行公债的权利就是理所当然的。”〔8〕

　　（二）模式的理想化与中国国情的无奈

　　然而，不得不指出的是，支持者们的论证实际上是建立在一种理想主义模式的基础之上，因为这种论证需要有议会民主、迁徙自由以及契约自由等宪政主义前提的支撑，而在中国，这些前提恰恰是最为缺乏的。

　　首先，作为一个前提性的条件，财政联邦主义理论中所预设的地方政府不但需要对地方议会负责，而且受地方议会（以及议会背后的选民）有效监控，而直到目前为止，中国依然处在为实现这一宪政目标为奋斗的征途上。尽管从宪法和法律的规定来看，地方政府由地方人大产生，并对地方人大负责，但由于种种众所周知的原因，这些规定往往被虚置，地方人大的财政预算约束几乎是一纸空文。

　　依据公共选择理论（public choice theory）所建立的“利维坦” 模型认为，如同市场决策反映买卖双方的选择一样，“政府力求把来自宪法所规定的各种税收来源的收入最大化”，而并非社会谋福利。〔9〕假如我们当下即允许地方政府发行地方公债，却无法对其进行有效的监控，可以预见到，在GDP政治考核体系下，地方政府就有可能为了增加政绩拼命“举债”。其结果是，尽管“举债权的主要意义在于它对公共开支的时间流量而不是其总体水平的影响。但是在或然性利维坦的假设下，……举债权意味着，收入最大化的政府，在自身掌权但预期自己不会一直掌权的情况下，利用举债手段把全部未来各周期——包括这个利维坦已经不复存在的周期——的税额的全部价值据为己有”就有可能发生。〔10〕如此一来，那最后的结果只能是，领导个个高升，此一地方的一代乃至数代民众所要承担的地方债务却像雪球一样越滚越大。

　　其次，尽管从理论上来说，如果某一地方政府不能有效且充足的提供公共产品却大肆举债的话，那么人们可以采取蒂布特所说的“用脚投票”策略迁移出该地方，从而对地方政府的征税权和举债权进行财政约束。然而“用脚投票”理论一个极为重要的缺陷是，其忽视了不同地区迁移的成本问题。如同拥有权利却并不意味着该项权利一定能够行使一样，如果迁移的成本（包括经济、心理等）太高，那么人们并不会或者不能够“用脚投票”的。

　　另外，中国的问题更为复杂。因为直到目前为止，公民的迁徙自由权依然仅仅停留在学者们的呼唤之中。尽管近些年来户籍制度有所松动，然而却并没有达到蒂布特所描绘的“一旦政府不能满足其要求，那么居民可以‘用脚投票’迁移到自己满意的地区”的地步。如果迁徙自由这一前提没有实现，却希望通过不同地方政府之间相互竞争而达到“对利维坦的财政嗜好的间接限制”，那对于该地区的民众以及这些民众的后代来说不过是一个美丽的梦想。

　　再次，尽管从理论上来说，允许地方公债发行并不意味着地方政府就完全可以举债成功，因为还存在是否有人愿意购买的问题。如果无人购买，那么任凭各级地方政府如何大规模的发行也是无济于事的。新疆地方债上市首日即遭遇跌破发行价的尴尬，以及随后安徽地方债所出现的“全天无一单成交”的糟糕表现即说明了这一点。不过情况并不如此简单，由于个体投资者对于地方债的反应冷淡，地方债参与者就以银行、保险公司和大机构为主。〔11〕这意味着，如果地方债出现极大风险，参与市场交易的这些金融机构就必然将面临呆账坏账的危机。尽管三十年来，中国的经济体制改革已经使金融机构越来越市场化，并在很大程度上摆脱了地方政府的控制，然而当地方公债的发行是作为国家经济刺激计划的一部分时，在“积极响应国家政策”的背景下，就可能会出现布伦南和布坎南所谓的利维坦强迫个人（在这里更多表现为金融机构）购买，或者用征税和其他特许诱使人们购买其所发行的地方公债的现象。〔12〕而那将是噩梦的开始。

　　最后，西方法治发达国家多已清晰地划分中央和地方事权，并在此基础之上建立了比较完善的分税制，因此当地方政府面临偿债危机甚至可能破产时，中央政府可以视情况决定是否进行救援，或者宣布地方政府破产。 [⑤]然而诚如上文所谈到的那样，由于1994年的分税制改革并非建立在财权事权对称的基础之上，那么地方政府就有可能一方面毫无顾忌地举债搞“政绩工程”，另一方面在出现债务危机时以财权、事权不对称之类的理由要求中央财政进行转移支付。 [⑥]因为中国的中央政府断然是不会对地方政府危机置之不理，或者直接宣告某一地方政府破产的。这当然不是我们想要的结果，因为，如果地方债务危机需要中央政府来最后拯救的话，不但将造成地区的不公平，而且将刺激更多的地方政府更加不负责任。

　　在这一问题上，中央政府“代发地方公债”似乎是一个控制风险的不错选择，然而，这种依赖于行政审批的做法可能会适得其反——其不但可能会强化跑“部”“钱”进的恶性循环，而且可能会引发更大的道德和政治风险。因为这种模式的实质是，用中央政府的信用而非市场信用或者地方政府信用来确保地方公债。如果审查不严或者发行后监管不严，其结果可能比地方政府独立发行公债更严重。

　　1999年巴西金融危机即是例证。1999年1月6日，刚刚上任的巴西第三大州米纳斯吉拉斯州州长伊塔巴尔？佛朗哥宣布，该州欠联邦政府的154亿美元的债务拖延90天偿还；另有11个州也要求与联邦政府重新谈判债务问题，加上传出巴西中央银行行长易人的信息，这使得整个巴西的信誉成了问题，早已十分脆弱的外国投资者信心更加动摇。随即，他们开始抛售股票和有价证券并大量撤资，美元的外流不断加快，仅1月12日一天就有12亿美元外逃，达到了顶峰。当有关巴西中央银行行长易人及货币贬值的传闻成为事实后，饱受巴西金融动荡（在当地被称为“桑巴效应”）惊吓的投资者纷纷逃离拉美新市场，致使拉美各国以及亚太地区香港、新加坡和澳大利亚等主要股市分别下泻了4.09%，2.01%和0.85%。伦敦、纽约、巴黎、苏黎世、法兰克福、西班牙等世界著名股市全线下泻，其中西班牙股市跌幅达6.5%，创历史纪录。〔12〕

　　有支持者曾经建议，只要中央政府在“门槛”上做足文章，即最少经过四道“门槛”：（1）当地人大要进行严格审议；（2）中央政府进行严格的总量控制和审批把关；（3）信用评级；（4）投资者有买或者不买的选择权，那么就可以降低地方公债发行所带来的风险。我们认为这样的分析是有道理且切中要害的，但需要注意的是，除了第二个门槛以外，剩余三道“门槛”的建立都需要以数十年乃至数百年计，其绝非一蹴而就的事情。

　　四、困境与改革：分税制的路径

　　当然，这样的分析并不是对业已形成的庞大却隐蔽的地方债务视而不见，在认真梳理这些年来围绕“地方政府能否发行公债”的争论之后，我们发现，徘徊在“资本市场发展的失衡以及地方政府资金短缺要求发行地方公债”与“地方政府的发债权力如何得到有效规制而不至滥用”之间的矛盾，不仅直接关涉中国地方人大对地方政府权力的有效制约问题，而且与更为合理的分税制改革以及整个宪政体制完善密切相关。

　　我们认为，选择发行地方公债，还是选择改革分税制，来规范地方政府业已混乱的“曲线举债”行为，进而从根本上化解上万亿的地方债务并不仅仅是一个经济问题，更是一个如何在合理财政分权的基础之上建构合理央地关系的宪政问题。为了更好的说明这一问题，我们需要借助于布伦南和布坎南的“纳税人—政府”模型进行分析，并以此来观察中国的“中央—地方”财政分权。

　　在布伦南和布坎南看来，立宪层面的问题的本质是，“如何约束政府的自然倾向，以便使它所产生的结果同潜在纳税人—选民—受益人从初始的立宪视角出发观察自己的后立宪阶段的角色时所欲求的结果相一致”。因为如果征税规则和制度被国家频繁地改变的话——比如经常变动各种税种的税基和税率划分规则，那么它们就不会被视为是“政治结构持久的或近乎持久的特点”，这样，“未来的纳税人当然易于受到把征税能力里用到极致的政府的剥削”，根据亚当·斯密以来的“理性经济人”假设，我们可以推断，所有的纳税人在进行立宪的那一刻，即签订社会契约时，都更愿意让基本的征税规则纳入到宪政制度中，并使其具有“近乎恒久安排”的宪法的性质。 [⑦]

　　虽然央地财政分权并不是布伦南和布坎南财政立宪主义理论的直接分析对象，不过我们却可以做类似的分析。因为中国业已形成具有中国特色的财政联邦主义，该种体制之下地方政府不但有较为独立的地方税种，而且日益成为提供地方公共服务和公共产品的民主政治实体。由此可以推测，为了避免中央政府随意地变动央地之间的税收征收及其他财政规则，他们必然会赞同这样一种主张，即赋予央地财政分权“基本的征税规则具有‘近乎恒久安排’的宪法的性质”。

　　近代以来税收法定主义的形成和发展史验证了这一推测。因为税收法定主义的首要原则——课税要素法定原则即要求“有关课税主体、纳税义务者、课税物品、课税标准、课税物品的归属……应尽可能在国会（国民代议机构）制定的法律中作明确、详细的规定。”〔13〕这里的“课税主体”法定，不仅仅是要求政府内部征税机构法定，而且包括中央与地方征税权力的法定。这即是为何税收法定主义几经调整，央地征税权的划分标准和各自征税范围却依然是在宪法或者宪法性法法律中进行调整的原因。

　　当下中国央地财政问题的症结却恰恰在此。首先中国的宪法关于税收问题的规定甚为简单，既没有规定税收法定原则，也没有规定央地征税权的划分，能够找到的仅仅是第56条关于“公民有依照法律纳税的义务”的规定；其次，尽管《税收征管法》第3条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”可以被视为是对宪法“税收法定主义”原则阙失的补漏，然而这种努力并不成功。因为经过1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》和1985届全国人大《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》两次授权， [⑧]国务院获得的税收立法权几乎扩大到无所附加的地步——到目前为止，除了《税收征管法》之外，现行有效的法律规范中仅有《个人所得税法》和《企业所得税法》是以法律的形式通过，剩余的税收法律规范中有超过80%是由国务院以条例或暂行条例的方式制定的；〔14〕最后，建立和规范当下中国央地财政关系的“契约”仅仅是国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993）和《所得税收入分享改革方案》（2002）。 [⑨]而这种仅仅靠行政系统内部的博弈而建立起来的包括央地财政分权在内的现行财政和税收体制是难以持久而稳固的。

　　正是在这个意义上，我们认为，如果说1994年的分税制改革提高中央税收能力是迫不得已的话，那么经过14年的高速发展，这一历史性的任务已经完成。如今国家有能力也应当依据立宪主义原则，通过合理划分事权在宪法上建立“近乎恒久安排”的央地基本征税规则，而不是守住既得利益却贸然允许发行地方公债。

　　而对于试图“借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型”的建议， [⑩]我们认为尽管值得认真面对，但这种建议可能只是一厢情愿。因为在政治参与普遍淡漠的当下，希望通过民众去监督地方公债的发行和使用，进而催生或者“倒逼”宪政民主实现，实在是过于理想化。如果一国民众对于直接关系其切身利益的《物权法》的制定都不大关心，却期待他们去监督更加专业化和技术化，因而具体其切身利益更加遥远的地方公债实在是勉为其难。所以，地方公债的发行应当审慎行之。

　　此外，还应当看到，即使确实需要建立地方政府公债制度，那也应当由全国人大以法律的形式来实行，因为地方公债制度实质上是国家财政制度的重要组成部分，按照《立法法》第8条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于法律保留的事项，即必须由全国人大制定法律予以建立。在这个意义上，《预算法》第28条规定的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定是不符合《宪法》和《立法法》规定的，国务院决定建立地方公债制度后，仅仅是将该决定汇报给全国人大常委会也是不符合《宪法》和《立法法》规定的。

　　五、结语

　　盛洪教授曾经感慨，中国的“政府部门尤其是行政机关经常会因为一个技术性的问题而改变规则，学者们在讨论问题时，也经常以具体的经济合理性来否定法律上的正当程序。”〔15〕当下的情况似乎又在为这一论断做注脚。

　　近些时期以来，面对全球性金融危机的蔓延和经济的不景气，不但学界中地方公债的鼓吹声音逐渐占据了主流，中央政府也因为承受不住经济层面的压力而改变了自身在地方公债问题上所持有的审慎态度。对此需要慎思的是，在相关宪政前提尚不具备的情况下，能否仅仅为了保一时经济增长之需，就贸然允许地方政府发行公债，或者实行程序上似乎严格但实际上风险更大的中央政府“代发地方公债”呢？如果不按照立宪主义的要求进行分税制改革而将希望寄托在地方公债的发行上，这是否是解决问题的根本所在呢？

【作者简介】
苗连营（1965—），男，汉族，河南延津人，郑州大学法学院教授，博士生导师；程雪阳（1984—），男，汉族，山西稷山人，郑州大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生。

【注释】
*基金项目：本文为国家社科基金项目“构建社会主义和谐社会中的宪政建设研究”（立项号06BFX014）的阶段性研究成果，曾经递交中国政法大学法学院“中国公法时代高端论坛—第一届‘公共财政法律问题’国际学术研讨会”。中央财经大学法学院高秦伟博士和武汉大学熊伟教授对本文提出了很多宝贵的建议，一并表示感谢。

[①] 根据财政部预算司的估算“2002年中央财政收入占全国财政收入的比重为55%，比1993年提高了33个百分点。1994年以来，中央财政支出占全国财政支出的比重基本维持在30%左右，与1993年分税制前的水平持平。”参见财政部预算司张弘力等：《分税制财政管理体制的调整完善情况及进一步改革的思路》，财政部官方网站 http：//www.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/lilunyanjiu/200806/t20080619_47034.html ，最后访问日期为2008-11-14.
[②]关于1990年代中期乱摊派、乱收费的社会学实证调查，可以参见曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2004年9月版；关于土地财政的现状以及危害的调查可以参见王家敏：《土地财政凶猛》，载《瞭望东方周刊》，2008年第46期；亦可参见《土地财政与政府行为》，新浪网特别策划http：//finance.sina.com.cn/blank/tdczyzf.shtml，最后访问日期为2008-11-14..
[③]或有负债主要是指由于今天的行为将导致未来经济利益损失的各种潜在的义务。包括以政府名义筹集资金形成的亏空、地方金融机构不良资产及债务、公益性国企事业单位亏空、欠债、损失挂帐、政策性投资公司呆坏帐损失、下级政府的财政负债等等。
[④] Charles M. Tiebout， “A Pure Theory of Local Government Expenditures”， Journal of Political Economy， 60， October 1956， pp 415-24.
[⑤]当地方政府出现面临偿债危机时，各国根据各自的债务管理体制采取的应对措施分为三种情况：一是中央政府行政接管，如法国；二是中央政府重组地方政府债务，不过相关责任的实施条件和程序都以法律进行明确界定，如澳大利亚和南非；三是地方政府自行处理（如阿根廷），此种情况下，中央政府明确宣布放弃对地方政府的救助制度，省政府出现债务危机时，中央政府拒绝援助省政府，同时，还要求省政府将共享收入作为还款担保，只有在清偿了债权人的债务之后才可重新获得。参见张志华等：《国外地方政府债务管理情况综述》，载《经济研究参考》杂志，2008年第22期。
[⑥] 当然，人们可能会批评本文对于地方政府及其行为的预测过于悲观和不信任。对于此一诘问，我们分享了霍布斯和密尔的逻辑。霍布斯曾经很无奈的谈到，“虽然恶人在数量上少于正派人，但是由于我们无法区分他们，于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要，即使这偶尔会针对最诚实最公正的人”；密尔则说，“掌权者为了达到自己的目的，会滥用政治权力，不是因为事情一贯如此，而是因为这是事物的自然趋势，自由制度的特殊功用便是对它加以防范。”分别转引自前引布伦南和布坎南书，第6页（译者的话），第16页。需要说明的是，在这一点上，宪政经济学实际上继承了霍布斯、休谟到密尔以来的古典自由主义关于人性恶的假设。
[⑦] 相关详细讨论可以参见前引布伦南和布坎南书，第20-38页以及第223页往下。需要说明的是，布伦南和布坎南的知识来源和所采取的论证路径是接承了霍布斯以来的社会契约论的脉络，并受到了罗尔斯关于“无知之幕”（ veil of ignorance）以及哈耶克关于宪法和征税权的论述的影响，同时亚当·斯密以来西方经济学的“理性经济人”假设成为其论证的前提。
[⑧] 1984年的授权不仅内容疏简，缺乏对委任立法在程序上的必要监督，而且在授权的内容上也不明确。1985年的授权更是一次一揽子的授权，因为这个规定实际上是以“空白支票”的方式给予了国务院在税收立法领域以非常宽泛的权力——在当下中国，几乎没有什么税收事项与经济体制改革和对外开放没有直接或者间接的关系。
[⑨]关于央地财政分权，1995年的实施《预算法》不过是在第8条进行原则性的宣示，即“国家实行中央和地方分税制”具体分税制的制度设计则全部委托给国务院来处理。
[⑩]需要说明的是，除此之外，在以下两个方面，我们也并不认同刘军宁先生的论述：（一）其认为“视中央集权大一统的家长制政体为理想模式的人士通常反对地方政府发行公债”；（二）其所得出的“无论如何，反对地方政府发债，效果上维护了中央集权大一统”的结论。当然，其所得出的“地方应否发债，这个难题是本质上是制度性，而非技术性的”这一论断我们是赞同的。

【参考文献】

〔1〕林尚立. 国内政府间关系〔M〕, 杭州：浙江人民出版社, 1998年6月版, 第297页往下.
〔2〕 H. Jin,Y.Qian,B.R.Weignast, “Regional Decentralization and Fiscal Incentive: Federalism, China Style,” Journal of Public Economics, February 2001,89,pp.1719-1742; Y.Qian, Gabriella Montinola, Barry Weingast, “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,” World Politics, October 1995, 48(1), pp. 50-81.
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〔15〕盛洪.宪政经济学与宪政改革〔M〕,载前引布伦南和布坎南书，中文版序，第5页.

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