关于人大代表行权履职问题的思考

发布日期：2004-10-25 文章来源：互联网

　　各级人大代表肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。他们能否切实行使好自己的职权，履行好自己的职责，发挥好国家权力机关组成人员的作用，直接关系到人民代表大会制度的优越性能否充分体现，直接关系到人民群众的民主权利能否真正落实，直接关系到权力机关在国家政治生活中的作用能否充分发挥。20多年来，随着人民代表大会制度的不断发展和完善，人大代表在政治经济社会生活等方面都发挥了重要作用，做出了积极贡献；各级人大常委会也为保证代表正确、充分、有效地行使职权做了大量工作，在实践中创造了许多好的经验和做法。但我们也要清醒地看到，对照宪法和法律的规定，与民主法治建设的需要和人民群众的愿望相比，人大代表在行权履职、发挥作用方面还存在较大的差距，有些问题亟待我们进一步研究探讨和尽快解决。

　　一、如何正确理解人大代表是一种国家职务

　　直到现在，还有不少人，包括党政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，对人大代表的性质和地位存在模糊认识，不知道人大代表是一种国家职务，而仅仅把它当做一种荣誉称号，将其等同于劳动模范、先进人物，甚至认为代表无职无权，就是开开会、举举手而已。因而出现了一些地方和单位忽视代表工作，不注意发挥代表作用，甚至侵犯代表权利、阻碍代表行权履职的现象。而有些代表也甘当“会议代表、挂名代表、举手代表、哑巴代表”，不认真履行自己的职责。这个问题必须引起我们的深思。代表工作是人大工作的基础。要搞好人大工作，必须抓好代表行权履职这一基础性工作。最首要的，就是要正确认识和全面理解人大代表是一种国家职务。

　　（一）人大代表是国家权力机关的组成人员，具有崇高的政治地位。

　　宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的根本途径，是通过选举，把权力委托给自己信赖的、能代表自己利益的人即人大代表，由他们组成国家权力机关去行使的。人大代表作为国家权力机关组成人员，肩负的神圣职责就是要集中和反映人民群众的根本利益和意志，并代表人民群众行使国家权力。代表执行职务不是孤立的个人行为，而是一种执行国家权力的行为，是代表全体人民或者本行政区域人民的利益和意志集体行使职权的。所以，人大代表是具有特殊政治身份的人，在国家政治生活中具有重要的地位和作用。

　　（二）作为一种国家职务，人大代表具有实实在在的各项职权。

　　代表的各项职权在代表法中有明确规定。如县以上地方各级人大代表在会议期间有11项职权：出席会议权；审议各项议程和报告权；被推选或受邀请列席主席团会议、专门委员会会议并发表意见权；提出议案权；选举权和被选举权；向有关国家机关提出询问权；提出质询权；依法对有关人员提出罢免案权；提议组织特定问题调查委员会权；表决权；对各方面工作提出建议、批评和意见权。代表在闭会期间有8项权利：组织、开展代表小组活动权；对本级或者下级国家机关和有关单位工作进行视察权；对本级或者下级有关国家机关负责人的约见权；提议临时召集代表大会权；应邀列席本级人大常委会和本级人大各专门委员会会议，列席或应邀列席原选举单位的代表大会及其常委会会议权；听取人民群众意见权；特定问题调查委员会参加权；对各方面的工作提出建议、批评和意见权。

　　（三）作为一种国家职务，人大代表拥有特殊的行权履职保障权。

　　根据代表法的规定，国家和社会为代表行权履职提供保障。第一，代表在代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究；第二，非经本级人民代表大会主席团或常委会许可，代表不受逮捕或者刑事审判，也不得对代表采取其他限制人身自由的措施；第三，代表所在单位必须为代表执行职务给予时间保障，按正常出勤对待；第四，代表的活动经费，列入本级财政预算；第五，县级以上各级人大常委会及其工作部门为代表执行职务提供必要的条件和服务。另外，代表法还对影响代表执行职务的各种非法行为，作了追究责任的具体规定。

　　（四）作为一种国家职务，人大代表在享受权利的同时，也必须履行相应的义务。

　　根据代表法的规定，人大代表必须履行下列义务：第一，必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密；第二，要与原选区选民或原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第三，接受原选区选民或原选举单位的监督，回答他们对有关工作的询问；第四，协助本级人民政府推行工作；第五，按时出席本级人民代表大会会议。如果未经批准，两次不出席会议，其代表资格将被终止。

　　（五）人大代表作为一种国家职务，有不同于其他职务的特殊性。

　　人大代表职务与社会生活中的其他职务相比，有一定的区别，对此要有正确认识。首先是它的非职业性。即人大代表不是以代表职务为职业的，代表当选后不脱离原来的生产或工作岗位。而且由于届期的关系，没有哪一个代表能够将其代表职务作为自己的终生职务。

　　其次是它的非独立性。即人民代表大会是集体行使国家权力，代表个人不具备行使权力的独立性。人大代表要在行使国家权力的过程中发挥作用，必须依靠法定的群体力量，即人民代表大会及其常委会。这种非独立性，是社会上及有的代表本人没有把代表当作职务来看待的重要原因之一。

　　第三是它的非行政性。代表法第二十一条规定：“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”。这就是说，人大代表能对被视察单位进行法律监督和工作监督，但不能代替其具体工作。即使代表本人在上级国家机关工作，也不能以代表身份对下级国家机关作指示、下命令。

　　总之，人大代表是一种国家职务，这是不难理解的。2002年3月29日，李鹏委员长在纪念代表法颁布实践10周年座谈会上明确指出：“人大代表在国家政治生活和社会生活中享有重要地位，发挥着重要作用。人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。人民代表大会制度将近半个世纪的实践，代表法实施10年来的情况，都证明了哪里的代表工作开展得好，代表作用发挥得好，人民群众的意见和呼声得到了充分反映，那里的人大工作就有声有色，社会主义民主法制建设就卓有成效。”李鹏委员长的讲话，为我们做好新形势下的代表工作指明了方向，提出了要求，有助于我们更好地理解“代表是一种国家职务”的深刻内涵。我们要在实际工作中认真贯彻落实李鹏委员长的讲话精神，增强做好代表工作的自觉性和主动性，为代表行权履职、当家作主、充分发挥作用创造良好的环境和条件。

　　二、当前影响人大代表行权履职的主要因素

　　当前，人大代表行权履职面临着许多问题和困难，主要表现在以下几个方面。

　　（一）有些人对人大代表的性质、地位、作用了解不多，认识不深，有偏见，甚至还有歧视现象，一个有利于代表充分发挥作用的社会环境还远远没有形成。

　　一是有的地方党组织不重视、不支持人大工作，不善于运用政权组织形式贯彻党的主张。如有的地方党委经常与政府联合行文，甚至完全是政府工作也以党委文件印发，使人大无法监督和撤销其不适当的决定和命令；有些本该由人大决定的重大事项不经过人大讨论决定就付诸实施，以致于决策失误，这种现象有一定的普遍性；有的地方在选举时，片面强调和一味追求是否“100％实现党委意图”，而不考虑是否真正体现了人民的意志，甚至做出了一些干涉人大代表行使选举权的违法行为；有的纪检部门以“工作需要”为由，变相限制人大代表的人身自由，而不向人大通报；有的地方党委把权力机关的领导成员视为政府的一个工作人员，给其分配一些本属于政府工作的具体任务。凡此种种，不同程度地挫伤了人大代表和人大工作者的积极性，影响了人大作用的正常发挥，降低了人大在人民群众中的威信。

　　二是一些国家机关工作人员缺乏人大意识、公仆意识，不重视人大代表的法定权利，阻碍代表作用的发挥。有的政府或“两院”的负责人只有在开大会时，特别是需要代表投票表决时，才对代表们毕恭毕敬，一旦选举、表决完毕，目的达到，便把人大代表抛在了脑后，颠倒了“公仆”，和“主人”的关系。法律规定的为代表履行职务提供的各种条件，有些地方得不到落实，对代表依法履行职务不理解、不支持、不配合的现象时有发生。有一个镇的镇长在代表评议会上说：“你们来评议我们的工作，搞错没有哟？”；有些政府工作人员错误地认为，人大代表视察工作，提出建议、批评和意见是找麻烦；有的地方甚至还出现殴打辱骂代表、个别司法机关未经人大许可就限制代表人身自由的事件。

　　三是一些单位和群众，受传统权力意识影响，习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位，轻视人大代表。有的认为人大是“二线机构”、“橡皮图章”、人大代表是“摆设”，无职无权，只不过是开开会、划划圈、举举手而已。在思想习惯上、利益价值取向上总认为党委政府才是真正的“权力机关”。当自己的合法权益受到侵害时委曲求全，或者找党委、政府、“两院”中“管用”的人送礼求情，而不知道用法律的武器来捍卫自身的合法权益，也不找人大伸张正义。这就客观上助长了一些歪风邪气，纵容了一些腐败行为。同时，这种不良社会风气也削弱了人大代表整体作用的发挥。

　　（二）一些人大代表个体素质不高，行权履职意识淡薄，不能适应国家权力机关的工作需要。

　　一是有部分代表文化素质偏低，缺乏当家做主、参政议政能力。据我们所知，有的基层人大代表仅有小学文化程度，甚至还有个别代表是文盲或半文盲。他们对人民代表大会制度知之甚少，对有关法律、法规缺乏必要的了解，不知道如何行使代表的权利。他们表达能力差，参政议政水平低，抓不住问题的实质，提不出有建设性的意见和建议。有的当了一届代表，没有在会上发过一次言，没有提过一件议案和建议。

　　二是部分代表政治素质低，缺乏政治热情，行权履职意识淡薄。有的代表不理解人大代表是一种国家职务，忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者和体现者，是人民群众呼声的代言人，没有使命感和责任感，满足于做好本职工作，把自己等同于“劳动模范”。有的认为行权履职既无报酬，又耗费精力，还会遇到阻力，是费力不讨好的事，因而对代表工作不主动、不积极，敷衍了事，能推就推。有的当了一届代表，从未参加过小组活动，没有起到应有的作用。

　　三是个别代表道德素质低，谋取私利，甚至违法犯罪。有的利用人大代表的政治身份做“幌子”，骗取人们的信任，欺蒙拐骗；有的利用人大代表的政治身份作“护身符”，当特殊公民，违法乱纪；也有在国家公务员岗位上的代表贪污受贿，腐化堕落。这些所谓“代表”，败坏了人大代表的名声，严重损害了人大代表的崇高形象。

　　（三）代表的构成比例不合理，影响了代表整体作用的发挥。

　　目前，对代表的年龄、性别、政治面貌、文化程度、界别的划分和构成，选举法没有明确规定，各地做法也不尽相同，但存在的突出问题：一是中共党员偏多、领导干部偏多。有的区、县（市）党委政府及其部门负责人是清一色的人大代表（包括各级人大的），使人代会简直成了党委和政府布置工作的大会。特别是领导干部的比例偏大，给组织代表活动带来了困难。他们往往工作忙、时间紧，抽不出时间来参加闭会期间的代表活动。有的即使参加代表活动，也更多的是以党政领导的角色出现，位子未摆正。他们要么不发言，一发言，就是对其他代表作指示、提要求、布置工作。二是在推荐代表候选人时，照顾性安排的多。这些照顾安排的人员，有的是离退休的老干部，有的是各类企业的法人代表，有的是“劳动模范”、“先进工作者”，有的是“养猪大户”、“种田能手”等。他们要么由于身体条件不能履行代表职，要么是由于本职工作太忙，不知情，不知政，不能发挥代表作用。

　　（四）代表小组活动不经常、视察效果不好、联系选民不够。

　　由于代表法没有对闭会期间代表开展活动以及代表联系选民工作做出有约束力的具体规定，使闭会期间的代表活动基本上处于放任自流的状态。代表小组每季度开展一次活动缺乏制度保证，不仅活动的次数少，效果也不明显，有的地方甚至尚未组建代表活动小组；代表持证视察的为数不多；有的代表除参加会议以外，其他活动基本上没有参加。

　　视察工作中存在的主要问题是：在视察的内容上，准备工作不充分，确定的选题过多、过散，缺乏针对性，没有抓住事关全局的重点问题和群众关心的热点、难点问题；在视察的形式上，集中视察多，分散视察少；全面视察多，专题视察少。有的视察声势浩大，随行人员众多，代表们忙于应付，根本没有时间和精力深入调查研究。一些视察报告的重点在于肯定成绩和总结经验，对发现的问题和整改措施着墨不多。视察结束后，对代表提出的建议、批评和意见，缺乏跟踪监督和反馈落实，甚至个别单位对代表提出的问题无动于衷，我行我素，极大地挫伤了代表视察的积极性。

　　由于缺乏法律的具体规定和制度的制约，代表法关于“代表应当与原选区或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”的规定在实践中很难落实。有的代表从未走访过选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声，以致于时间一长，许多选民已经忘记了谁是自己选出的代表，更谈不上去监督代表了。

　　（五）部分代表在会议期间所提议案、建议质量不高。

　　目前，代表在会议期间行使得最多的权利是提议案权和建议权。应当说，有很多议案、建议提得准、提得及时，质量很高，得到了大会主席团和承办单位的采纳，产生了很好的社会效果。但也勿庸讳言，有许多议案、建议质量不高，没有起到应有的作用。主要表现在：

　　一是准备不充分，能力有限，无从下手。有的代表成天忙于自己的工作，不能深入思考一些问题；有的代表受时间、精力、能力和所处环境的限制，缺乏充分了解社情民意的畅通渠道，尤其是对国家机关的工作情况不清楚，力不从心，出现了“想提提不出，不知提啥好”的现象。

　　二是过多的强调地方和局部的利益。如有的建议要求解决铁路、高速公路的走向问题，甚至还有个别代表要求解决自己的工资和待遇问题等，过多地强调了局部和个人利益。特别是要资金、要项目的建议占相当大的比重，使代表成了本地区本部门本单位的“利益代言人”。

　　三是有的建议超出了本级人大的职权范围。如有的市、县人大代表提出县、乡换届选举要同步进行的建议，涉及到修改宪法，超出了市、县级人大的权限；有的代表提出要对公安系统和纪检部门实行垂直领导体制，在土地政策上开口子、减免农业税等建议，这涉及到国家管理体制和改变国家根本战略的问题。

　　此外，有些议案、建议的内容、格式不符合要求，文字表达不清。还有个别建议没有经过调查研究，缺乏事实和法律依据。

　　（六）有些单位办理议案、建议质量不高，挫伤了代表提议案、建议的积极性。

　　一是民主法治意识不强。有的承办单位及其责任人，搞不清楚人大的性质和地位，认为人大无实权，通过的议案可落实可不落实，无关紧要；代表不是上级领导，提出的建议可理睬可不理睬，无碍大局。基于这种心理，致使不少议案和建议得不到认真办理。

　　二是办理结果质量不高。有的承办单位接到建议后，不作任何调查研究，不管建议有无价值，立即书面答复代表：你的建议很好，我们准备马上办理。但往往是答复一完毕，“办理”也就完结，建议成了泡影。有的承办单位对代表的建议不是自己认真办理，而是要求代表本人或代表所在单位去落实。有的建议因涉及面广，需要几个部门共同研究解决才能落实。但往往因无人负责，甚至相互推诿而很难得到办理。有的承办单位避重就轻，只办理难度小的建议，对难度较大的则搪塞一番，敷衍了事；涉及资金的建议则基本以“财力困难”为由，扔到一边，不予办理。

　　三是答复代表态度不好。不管承办的议案、建议是否复杂，能不能办，不向代表作耐心细致的解释说明，而是用一两句不痛不痒、摸不着边际的话敷衍应付。有的单位对承办的若干项建议不是视内容给代表逐一答复，而是将所有建议以一份答复件打印出来，再分别填上代表姓名后寄给代表，千篇一律。有的答复件不愿正面触及代表所提建议内容，尽讲些无关紧要的大道理。

　　四是监督检查不力。在议案和建议办理及答复过程中，人大及其常委会监督和检查不够。一般是将议案和建议转交有关部门后，就顺其自然，由他们自己办理，只要到时候能给代表一个答复就行。至于办得如何，进度怎样，效果好不好，代表满不满意等等，则缺乏跟踪监督和检查的具体措施。凡此种种，无疑对代表行权履职的积极性以极大的负面影响。

　　（七）监督代表在实践中很难实施。

　　一是选民和选举单位缺乏监督代表的意识，不行使对代表的监督权，各级人大也没有把监督代表列入工作内容，致使监督代表这一法律规定成为虚设。事实上，各级人大代表一经产生，就与选区选民或者原选举单位很少联系，处于没有监督的状态，即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表的义务，只要不触犯刑律，就可以任期届满。虽然报刊上时有人大代表被终止代表资格的报道，但几乎没有代表因不积极履行职责和义务而被罢免的案例。形成了只有终止代表资格，而无罢免代表职务的特殊现象，甚至很多地方把代表资格和代表职务混为一谈，用终止代表资格替代罢免代表职务这一法定程序。

　　二是法律规定太原则，操作起来很困难。法律只规定了监督代表的主体是选民或原选举单位，没有规定由谁来组织、如何监督、监督的程序和监督的处置等。由于人大常委会无权对本级人大代表进行监督，只能原则性地提出一些要求，而原选举单位又不便于监督上级人大代表，更使监督代表工作处于虚设状态。另一方面是选民或原选举单位对自己代表的行权履职情况缺乏了解和掌握，无法监督。客观上形成了“能看到的无权监督，有权监督的又看不到”这样一种被动局面。另外，法律虽然规定了选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表，但对罢免的条件却没有明确规定，因而在实践中很难实施。

　　三是对代表进行监督的制度不健全。代表行权履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定。即使进行监督，也只能凭选民的感觉，这就有可能因种种非理性因素而扭曲对代表的监督工作。目前，我市一些区、县开展了选民评议代表的工作，总的来说效果是好的，但急需制定、完善相关的制度规定。

　　（八）乡镇人大机构配置不科学，乡镇人大代表作用难以发挥。

　　目前，乡镇人大设主席1人，可设副主席1—2人。主席、副主席在闭会期间“负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”，并没有实质性的处置权；乡镇人大主席团人员少，最多不过2—3人，远远不能保证乡镇人大充分行使法律赋予的“保证权”、“决定权”、“任免权”和“监督权”。这种情况，既不利于基层民主政治建设，也不利于经济社会的发展。

　　乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任也存在一些弊端。兼任后，如果书记“开明”一些、民主一些，能摆正关系，统筹能力强，则人大工作就好开展一些。我们发现，许多兼任人大主席的乡镇党委书记根本没有精力和时间考虑人大工作。另外，由党委书记兼任人大主席，使人们产生“党委代替了人大，人大可以不要了”的错觉。在这样的乡镇，即使配有专职副主席，工作也很难开展起来。

　　（九）有的人大常委会代表工作软弱无力，没有尽到职责。

　　一是代表大会“曲终人散”，常委会跟踪联系不够，大会的决议决定难以贯彻落实。代表大会对本行政区域的经济和社会发展、财政预算等重大问题作出决议之后，代表们应把大会精神带回去，宣传到各个角落。但是由于跟踪联系和约束不够，代表们对大会精神的宣传贯彻显得苍白无力，很难使其变成全地区人民的意志和行动。

　　二是代表工作的基础地位尚未体现出来。现在，不少人大常委会的“机关化”作风太浓，“飘”在上面多，“坐”在机关多，下基层调查研究少，脱离了同人大代表的紧密联系，不能及时听取和反映人民群众的意见、建议、呼声和要求。

　　三是代表联络工作机构人手少、任务重，影响了代表工作的开展。他们既要为本级和本级选举出来的上级人大代表行权履职服务，又要承担指导下级人大的代表联络业务工作，指导包括县、乡级在内的下级换届选举工作、任免工作、培训工作、代表议案建议办理等任务，但他们只有几个人，有的区、县（市）甚至只有1个人。明显与如此繁重的任务不相称。

　　四是平时组织活动较少，监督作用发挥不力。目前，人大常委会考虑更多的是如何实现自身职能和加强自身建设，较少顾及代表的活动。因此，对代表的联系时紧时松，对代表活动的组织时多时少，直接影响了代表作用的发挥。

　　五是宣传工作不到位，代表中的先进事迹难以总结推广。

　　三、解决代表行权履职有关问题的对策建议

　　（一）进一步加强对人大制度和代表法的宣传，营造一个有利于人大代表行权履职的社会环境。

　　要坚持不懈地宣传人民代表大会制度。应采取各种形式，特别是充分运用新闻媒体，经常向广大人民群众进行根本政治制度和宪法、地方组织法、代表法等法律法规的宣传；要在党报、党刊、电台、电视台开辟“专栏”、“专版”、“专刊”，宣传人大制度，宣传人大工作和人大代表行权履职的事迹；各级人大常委会要定期组织对代表法的实施情况进行检查，督促“一府两院”及有关单位认真学习贯彻代表法。通过这些措施，使各个部门和广大干部群众切实提高对人大代表地位、性质和作用的认识，在全社会树立尊重代表、支持代表依法行权履职的良好风尚。

　　（二）采取有效措施，严把“入口关”，大力提高人大代表的个体素质。

　　在提名推荐代表候选人时，不管是组织推荐还是选民推荐，都要坚持代表的资格条件。代表不是荣誉称号，选代表也不是评先进，除了必须符合法律规定的一般资格条件外，更重要的是看他能否胜任代表职务。不能仅为考虑代表的广泛性、代表性或代表的结构比例，就降低标准，把一些参政能力不强的人选为代表。

　　首先，要改进代表候选人推荐方式，扩大选民推选名额。尤其在第一轮提名时，应依法让选民充分发表意见，充分行使提名权，把符合代表条件和结构要求的候选人都提出来。可以说，选民联合提名越多，选择的余地越大，就可以多中选好，好中选优，从根本上解决代表的“先天素质”问题。

　　其次，要对选举程序进行必要的改革，引入竞争机制。要在坚持差额选举的前提下，让正式代表候选人直接与广大选民见面，向选民发表参选演讲，阐明自己对人大代表的认识以及当选后的打算或设想，回答选民提问，以便选民做出正确选择。这是改变目前选民对代表候选人缺乏了解、甚至一无所知状况的有效途径，是改变当选代表只对上负责而不对选民负责的有效措施，也是当选代表认真履行职责的持久动力。公开竞争有助于人们选举权的充分行使，既增强换届选举工作的透明度，也有利于今后对当选代表进行监督。更重要的是，竞争机制的引入对于保证代表素质，提高人大工作效能具有十分重要的意义。

　　第三，要加强和改进对代表的培训工作，提高他们的代表意识和履职能力。每届代表选出后，人大常委会要及时组织对其进行培训。特别是那些缺乏人大知识和法律知识的代表，要通过党和国家的大政方针、政治理论、有关法律法规、人民代表大会制度理论、人大业务知识、代表工作等方面知识的培训，提高行权履职的能力和水平。

　　第四，建立激励机制，充分调动人大代表的积极性。人大常委会应建立制度，定期在人大代表中开展评先评优活动，树立优秀代表的典型，宣传优秀代表的事迹，从而激发代表积极向上的进取意识、比学赶帮的竞争意识，争做合格代表、优秀代表。

　　第五，精简代表人数，提高专职化程度，实行职务补贴制。人大代表既然是一种国家职务，就应该有与执行该职务相适应的待遇。目前绝大多数人大代表都是兼职，执行代表职务时付出的劳动没有任何报酬，应当努力解决这个问题。建议由财政拨出专款，对各级人大代表执行职务给予适当补贴。考虑到目前各级人大代表人数多，财政补贴有困难，可以考虑逐步精简代表人数，提高代表专职化程度，从而更有效地发挥代表作用。

　　（三）改进会议期间代表审议的组织形式，提高审议质量。

　　一是合理分组，可采取按代表团分组审议和按专题分组审议相结合的方法，组织若干专题审议。这样有利于发挥代表的特长，突出审议重点，拓展审议深度，提高审议的针对性和实效性。

　　二是制发代表审议卡，让代表以书面形式简明扼要地反映审议意见。这样既避免了记录人员因工作紧张而遗漏代表的意见，又便于会后整理。

　　三是进行业务培训，提高会议审议质量。如在会议期间安排一定的时间，采取“以会代训”形式对代表进行财政预算、国民经济计划、法律等方面的培训，使代表对会议安排审议的各个报告审深审透，并安排代表交流审议经验，在此基础上作出决议决定。

　　（四）进一步改进代表活动的组织方式和活动方式

　　第一，抓好代表小组活动。科学地组建代表小组和联组，选好组长。小组的划分，除了根据便于组织、便于活动的原则，按层级、地域划分外，还可根据实际情况，在大中城市或代表相对集中的地区组建专业代表组，以利于发挥代表的专业特长，提高参政议政的水平。要建立和完善代表小组活动的各项制度，使之规范化、经常化。活动内容要有针对性，每次只围绕一到两个问题开展活动，力争取得实效；方式要多样化，如与学习法律、法规、政策相结合，与视察、检查、调查相结合，与评议“一府两院”的工作相结合，与为人民群众办实事相结合等。

　　第二，改进视察方式，提高视察质量。要早做计划早安排，提前做好各项准备工作。要根据视察的内容和主题，精心选择具有相关专业知识的代表参加，保证每次视察活动既有领导层的代表，又有专业人员代表，既有擅长文字写作的代表，又有口头表达能力强的代表。这样就能抓住重点，看准问题，提出层次深、有见地的意见和建议，并使视察的对象心悦诚服，真心实意搞好整改。在视察方式上，要坚持明察与暗访相结合；全面视察与专项视察相结合，集中视察与个人持证视察相结合。并在实践中总结经验，不断创造新的视察方式。视察结束后，要向有关部门送达“视察意见书”，指出存在的问题，提出整改建议，设定办理期限，要求被视察单位认真研究，按时整改。

　　（五）切实加强代表议案、建议办理工作，真正让代表满意。

　　人大常委会应设立议案、建议专门督办机构，提出当年议案、建议办理的具体要求，随时进行检查和督促，掌握进度和质量，并对有关办理、答复工作进行必要的指导。及时组织代表对办理情况进行视察、调查和专项评议，并将有关情况及时向常委会报告，根据常委会的审议意见继续进行跟踪督办。对重大问题或多年得不到解决的议案、建议，要由常委会重点督办，一抓到底，使办理工作真正落到实处。

　　要严肃办理工作，实行办理人员责任制。由承办单位主要领导总负责，对本单位所承办的议案建议做统筹考虑，及时研究，重要问题亲自办理。分管领导负专责，集中精力，组织专人潜心抓好办理工作。由承办人员具体负责，及时对议案、建议内容进行调研，拿出办理方案，为单位领导决策提供可行性参谋意见，然后组织落实并做好办理结果的答复工作。

　　要维护议案的严肃性和法律效力。对代表大会审议通过的议案，必须认真办理，限期落实，承办单位不得以任何借口简单应付或拒绝不办。要从实际出发努力办好建议。能够办理的，要认真负责地、尽快地去办；因条件限制，在短期内难以办好的，要做好规划，积极创造办理条件；并向代表做好解释工作，取得代表的理解。只要承办单位和承办人员把工作做到家了，尽管问题不可能全部解决，也能使人大及其常委会满意，使人大代表满意，使广大人民群众满意。

　　（六）加强乡镇人大建设，积极推进基层政治体制改革。

　　建议设立乡镇人大常设机构，赋予一定的职权，以加强对乡镇人民政府的监督，真正发挥我国最基层国家权力机关的监督保证作用。目前，有的乡镇人口已逾十万，有的乡镇人口稀少，却地域辽阔、山高路远。如果没有一个专门机构，很难组织乡镇人大代表开展活动。同时适当增加召开乡镇人民代表大会次数，及时处理重大事项。

　　建议对代表法作必要的修改，赋予乡镇人大代表与县级以上地方各级人大代表同等的权利。现在，一些地方人大常委会虽然在贯彻代表法的实施办法中对乡镇人大代表组织小组活动、开展视察等方面作了一些规定，但现行代表法没有明确规定乡镇人大代表有特定问题调查权、自行组成代表小组权和视察权。

　　（七）采取有效措施，切实加强对代表的监督。

　　一是要加强监督代表的立法工作。在制定监督法的时候，应把监督代表和人大常委会组成人员作为一项重要内容，解决由谁监督、怎样监督的问题。监督法出台前，地方人大可根据实际需要，按照选举法、代表法等法律的原则和精神，制定相应的地方性法规或规范性文件，把监督代表和人大常委会组成人员纳入法制轨道。

　　二是要加强代表工作的信息交流。各级人大应把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，及时向代表的原选举单位反馈，特别是代表在会议期间和视察时的审议意见，必须反馈给代表所在的选区选民或原选举单位。这既是监督代表的重要内容，也是反映代表是否联系人民群众，是否反映了人民群众的意见和要求的重要依据。

　　三是公示代表身份，建立代表联系选民责任制。可采取一定的方式，向选民或原选举单位公布代表的姓名和联系地址、电话，以便于群众联系和监督，如设立人大代表公示牌，设立代表征集群众意见箱，确定代表接待选民日等措施，促进代表与群众的联系，听取和反映群众的意见和要求，接受群众的监督。

　　四是开展代表述职活动。代表应定期向选民或原选举单位报告自己行权履职的情况，有条件的可以采取当面述职的形式；有些暂不具备当面述职条件的，也可以采取书面述职的形式。代表述职汇报可以与联系选民和原选举单位的工作结合起来，既汇报自己行权履职的情况，又联系群众征求意见，一举两得。

　　五是规范选民评议代表活动。一些省、市人大在相关的地方性法规中规定了选民评议直接选举的人大代表的制度，这不失为解决如何监督代表的一种有效形式。有的区、县在这方面进行了一些具体实践，取得了很好的效果，应加以总结推广，以逐步解决对非直选代表的评议问题。

　　（八）改进人大常委会工作，为代表行权履职提供条件服好务。

　　各级人大要切实加强对代表工作的领导，将代表工作纳入常委会的重要议事日程定期研究。做到有计划、有安排、有检查、有考核、有监督。要重视代表联络工作机构的建设，配齐配强代表联络工作干部。要保证代表工作业务经费的使用，不断改善代表工作的环境和条件。上级人大代表联络工作部门要加强对下级相应部门的业务指导，定期召开会议总结交流代表工作的好做法和成功经验。

　　要建立行之有效的代表活动制度，使代表工作有章可循。如代表学习制度、代表视察、调查、参加执法检查和评议的制度，重大事项征求代表意见的制度等。要拓宽代表知政参政的渠道，努力为代表行权履职创造条件。如邀请代表参加或列席人大及常委会的各种会议；组织向代表通报人大及其常委会、“一府两院”的工作情况，让代表及时了解本行政区域经济社会发展情况；安排代表参与一些社会经济活动，旁听法院审理有典型意义的案件等。

　　要切实做好代表的接待和后勤服务工作，认真听取代表的意见和建议，不断提高服务质量，真正使人大常委会成为“代表之家”。

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