和平南路街道办事处诉刘某某等临建铺面地段管辖变更后原租赁费收取案

「案情」

原告：海口市振东区X街道办事处。

被告：刘某某，女，50岁。

第三人：海口市振东区X街道办事处。

1987年，被告刘某某在海口市X路建造了一间竹壁墙、羊毛毡屋顶的简易棚用于经营。1989年6月，原告海口市振东区X街道办事处经海口市人民政府批准设立后，于1990年3月至1993年10月期间，向被告收取上述简易棚的占道费。1993年10月，原告根据海口市振东区人民政府（1993）282号文件批复意见，在海口市X路兴建简易铁皮屋铺面房，被告刘某某的上述简易棚同时改建成面积共80平方米、砖墙体铁皮顶结构的四间简易铺面，造价19638元。1993年11月1日，原、被告签订《租赁合同》一份，约定：原告将其出资在文明二路（市罗牛山饲料公司旁）兴建的简易铁皮屋铺面第1-4号四间共80平方米出租给被告刘某某承租使用经营，被告负责安排X名生活困难户就业，具体人员由原告提供；租期三年，即1993年11月1日起至1995年10月31日止，期满后，如被告需续租，在同等条件下可优先考虑，合同另议；月租金一千元，每月5日前交付，逾期则处罚5％作滞纳金；被告须交押金一千元，合同期届满后如数返还被告；承租的铺面水、电费被告自负，被告如需对承租的铺面进行维修和内部装修等，须经原告同意，如需转租或转让，也需原告同意，并在双方签订的合同上签字盖章后才生效；被告对承租的铺面不得出卖、抵押、典当等，否则原告有权收回铺面并没收抵押金。合同签订后，被告向原告交付了低压抵押金一千元，并取得约定承租的铺面使用经营。自1993年11月起至1995年7月间，被告均依合同约定向原告交纳了租金。1995年7月，海口市振东区人民政府重新划分各街道办事处管理范围，文明二路被划归第三人海口市振东区X街道办事处管辖；与此同时，海口市振东区人民政府又发布《关于《白龙乡行政区X街道办事处管理范围调整方案》颁布实施的意见》，规定：各街道办事处管理范围调整后，被调整的村居委会的财产所有权不变。1995年7月15日，第三人向被告发出通知，要求被告从1995年7月份起向其交纳铺面管理费。1995年8月8日，被告经营的四间铺面因管理不善引起火灾被烧毁，被告遂报第三人批准后，在原址上重建成四间砖墙体、铁皮顶的简易铁皮屋铺面，面积为77平方米。铺面建成后，被告继续进行经营，并从1995年10月至1996年6月止，向第三人交纳占地费共计4700元。原告自1995年8月起，多次向被告催缴租金未果，遂于1996年9月向海口市振东区人民法院起诉。称：被告刘某某在海口市X路经营的四间简易铁皮屋铺面，系我办事处于1993年10月所建。1993年11月1日，我办事处与刘某某签订了《租赁合同》，将该四间铺面出租给被告经营使用，租期从1993年11月1日至1995年10月31日止，租金每月为1000元，被告在合同签订后一直履行合同至1995年7月。但从1995年8月份起至今，被告却未按合同的约定交纳租金，其行为已构成违约。请求判令被告给付所欠租金15000元，并解除《租赁合同》，同时责令被告搬出承租的四间铁皮屋铺面。

被告刘某某答辩称：海口市X路简易铁皮屋铺面系我于1980年建造，并一直经营使用。1993年，原告称其要为我重建铁皮屋，骗我与其签订《租赁合同》，但原告并未按约定重建铁皮屋。我们签订的虽是《租赁合同》，但原告却一直以管理费的名义收取所谓的租金。1995年7月，第三人海口市振东区X街道办事处向我发出通知，称该路段已归其管理，要求我向其交纳管理费。1995年8月，我经营的铁皮屋铺面被火烧毁后，经报请第三人振东街道办事处批准，又建成现在的四间铁皮屋。因此海口市X路四间简易铁皮屋自始至终系我所建，按规定我只向有关部门交纳管理费，且从1995年10月至今，我一直向第三人交纳管理费，故我已没有义务向原告交纳管理费。要求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人海口市X街道办事处述称：根据海口市振东区政府的规定，被告所建的四间铺面所在的海口市X路，从1995年7月1日起划归我办事处管理。同年8月8日，被告的铺面被火烧毁，被告向我办事处申请重建，并且向我们交纳占地费，我们收取占地费是符合文件规定的。原告现要求被告交纳租金是没有根据的。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

「审判」

海口市振东区人民法院经审理确认上述事实在案。认为：原告海口市振东区X街道办事处于1993年10月在海口市X路建造四间铁皮屋铺面的财产所有权属原告所有。1993年11月1日，原告与被告刘某某订立了《租赁合同》一份，将该四间铺面出租给被告经营使用。1995年8月8日，被告因使用不当将四间简易铁皮屋铺面烧毁。其间，海口市振东区人民政府重新划分各街道办事处管理范围，海口市X路划归第三人海口市振东区X街道办事处管理，第三人要求被告向其交纳管理费，被告遂向第三人报请批准后于1995年10月重建了77平方米的四间简易铁皮屋铺面，故现由被告经营使用的四间铺面系被告所兴建，应由被告继续使用。由于原告所建造的四间铺面已被烧毁，被告已重建铺面，故原《租赁合同》已终止。原告以该铺面为其所建为由，要求被告交纳15000元租金的诉讼请求，于法无据，不予支持。但被告自1995年8月1日至8月8日仍使用原告铺面，故被告应向原告交纳铺面租金267元。由于被告管理不善，致使原告的四间铁皮屋铺面被烧毁，被告因此应赔偿铁皮屋建造费19638元给原告。从1995年7月1日起，海口市X路已划归第三人管理，故被告报经第三人批准后于1995年10月建成的四间简易铁皮屋铺面，由第三人实施行政管理，收取被告管理费，合理合法。基于原、被告订立的《租赁合同》已无法履行，故原告收取被告的合同抵押金1000元应予退还被告。依照《中华人民共和国民法通则》第七十一条、第一百三十四条第一款第（七）项之规定，该院于1997年5月6日作出如下判决：

一、位于海口市X路由被告刘某某于1995年10月（临时）搭建的四间铁皮屋铺面归被告继续使用，由第三人海口市振东区X街道办事处收取被告管理费。

二、被告须于本判决发生法律效力之日起十日内，支付简易铁皮屋建造赔偿费人民币19638元给原告。

三、被告须于本判决发生法律效力之日起十日内支付租金人民币267元给原告（从1995年8月1日起至1995年8月8日止）。

四、驳回原告要求被告支付人民币15000元租金的诉讼请求。

五、原告须于本判决发生法律效力之日起十日内退还《租赁合同》抵押金1000元给被告。

宣判后，原告海口市振东区X街道办事处不服，向海口市中级人民法院提出上诉。称：原审认定事实正确，但判决刘某某赔偿建造费后，其新建的铺面归其使用有错误。因为铺面除具有建筑材料的价值外，还具有土地的使用价值。纠纷之铺面是上诉人经振东区人民政府同意兴建的，上诉人已取得该铺面土地的使用权，尽管该路段重新划归振东街道办事处管辖，但依照文件，该铺面土地仍归属上诉人使用。振东街道办事处为自身利益越权批准刘某某建造铺面属无效行为，所收取的管理费于法无据，应予退还。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，依法予以改判。被上诉人刘某某答辩：原审部分认定事实不清。上诉人从未改建过我的铺面，仅凭《租赁合同》武断认定，显属证据不足。一审已对上诉人提交的"发票"当庭不予确认，但又以该票上的数额作为赔偿依据，显然是错误的。请求二审法院查明事实，秉公处理。

被上诉人海口市X街道办事处答辩称：纠纷铺面所占用地属公用地，所有权和使用权均属国家所有。该铺面烧毁后，刘某某向我办事处提出申请重建，经调查属实，我办事处批准其在管辖范围内重建铺面，并按规定向其收取占道管理费，合理合法。请求二审驳回上诉人的上诉。海口市中级人民法院经审理查明：1987年以前，被上诉人刘某某已在海口市X路罗牛山饲料公司旁公用地上建造了一间简易铺面用于经营。1989年6月，上诉人经海口市振东区人民政府批准设立，其从1990年3月起始对被上诉人刘某某在其辖区内的铺面收取占道费。1993年11月1日，上诉人与被上诉人刘某某签订了《租赁合同》，约定上诉人将其出资在文明二路（市罗牛山饲料公司旁）建造的简易铁皮屋铺面第1-4号共四间（80平方米）出租给被上诉人刘某某，租期自1993年11月1日起至1995年10月31日，月租金人民币一千元；押金人民币一千元，合同期满后退还等。合同签订后，从1993年11月至1995年7月，被上诉人刘某某每月向上诉人交纳管理费人民币一千元。1994年元月，被上诉人刘某某向上诉人交纳押金人民币一千元。1995年7月，海口市振东区人民政府调整所辖各街道办事处管理范围，海口市X路划归被上诉人振东街道办事处管辖。之后，被上诉人振东街道办事处向被上诉人刘某某发出通知，要求其从1995年7月1日起交纳占道管理费。同年8月8日，被上诉人刘某某经营之海口市X路铺面被烧毁，经被上诉人振东街道办事处批准同意后，被上诉人刘某某在原址上重建四间简易铺面。后上诉人要求被上诉人按《租赁合同》继续支付1995年8月起的租金未果，遂诉至法院请求解决。

海口市中级人民法院认为：上诉人虽与被上诉人刘某某签订了《租赁合同》，约定将上诉人出资兴建的铺面出租给被上诉人刘某某，但上诉人并无充分证据证实合同约定之铺面系其出资兴建。相反，《租赁合同》签订前，该位置的铺面却系被上诉人刘某某出资所建。《租赁合同》签订后，上诉人向被上诉人收取的是"管理费"，并非合同约定的"租金".上诉人实际是对被上诉人刘某某占用自己辖区内的公用地收取行政性管理费用，故双方所签《租赁合同》并非真实意思表示，应确认为无效，不受法律保护。上诉人依该《租赁合同》要求被上诉人刘某某支付租金无理，本院不予支持。上诉人和被上诉人振东街道办事处在行政管理范围调整后，谁应继续向被上诉人刘某某收取铺面占道管理费，属行政管理调整问题，非法院审理范围。原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）、（三）项之规定，该院于1997年11月11日作出如下判决：

一、撤销海口市振东区人民法院民事判决。

二、驳回上诉人海口市振东区X街道办事处的诉讼请求。

「评析」

正确处理本案，必须弄清以下两个问题：

1、本案中经营的铺面的性质

本案案情并不复杂，之所以引起纷争，主要是因为振东区人民政府重新调整行政管理范围后，原告和平南路街道办事处与第三人振东街道办事处为了争得被告所经营的铺面的管理费，协调不下而产生的。原告认为，被告经营的铺面系原告所建，应属原告所有；根据区政府调整行政管理范围的实施意见及与被告的租赁合同，原告仍然有权收取"管理费".而被告和第三人却认为，铺面系被告所建，被告一直向原告交纳的是管理费而非租金，在管理范围变更后，应由第三人收取管理费。笔者认为铺面的归属与铺面的性质有关。在一审中，有一种意见认为，象本案中的这种铺面，在海口市比比皆是，它的特点是流动性、随意性大，且可以任意拆卸、搬迁，它属于一种临时搭建的非永久性的建筑，不属于财产。笔者认为这种看法是可取的：（1）财产分为不动产和动产，作为不动产来说，一般应作产权管理登记，所有者对不动产拥有占有、使用、收益和处分的权利。但本案争议的简易铁皮屋根本无法占有。人民政府根据需要设立街道办事处来分段管理所辖区域，实际是对分管地段土地使用权的管理。任何不动产都是建立在土地使用权的基础上，没有土地使用权，就不能合法地在此基础上建立不动产，更不能占有不动产和拥有产权。本案的原告和第三人虽然是区政府下属的街道办事处，但只享有管理铺面的权利，并不拥有土地使用权，也就无法拥有简易铁皮屋铺面的所有权。况且，简易铁皮屋也不具备不动产的特征，它流动性、随意性大，可任意拆卸、搬迁，不符合不动产的概念和特征。（2）类似本案中的简易铁皮屋铺面，它并不是建立在城市规划许可范围之内的建筑，是管理者为了服务市民，便于某些经营需要，从实际情况出发，而临时搭建设立或允许他人自行设立的建筑，管理者向使用人或经营者收取一定的费用。这类铺面不具有不动产的特征，但它又不可能脱离土地使用权而独立存在，因为离开了这个基础，铺面就变成几块铁皮，无法发挥作为一间铺面的作用和使用价值，所以这类铺面应视为不属于动产。由此可见，这种简易铁皮屋铺面不属于财产类，不具有财产价值，它只是具有建筑材料（铁皮）的价值。对于这一点，一、二审法院均如此予以认可，都强调继续使用铺面而不是占有铺面。结合本案来说，如果辖区管理发生变化，给原搭建铺面的原告方造成损失，区政府内部可以就建筑材料价值部分进行协商予以补偿。

2、本案是否属于法院审理范围

本案在二审时，二审法院认为上诉人和被上诉人振东街道办事处在行政管理范围调整后，谁应继续向被上诉人刘某某收取铺面占道管理费，属行政管理调整问题，而不属于法院审理范围。据此，驳回原告的诉讼请求。从本案看，原告与第三人均是振东区政府下属的街道办事处，本案也涉及到占道管理费的问题，但原告起诉的对象是被告刘某某，与原告发生直接法律关系的也是被告刘某某；而且在原告的诉讼请求中，其要求解决的是针对被告的租金交纳及铺面回收问题，而不是针对第三人的管理权问题。第三人是一审法院在审理案件过程中追加进来的，第三人只是同本案的处理结果有法律上的利害关系，是没有独立请求权的第三人，所以本案完全符合民事诉讼的起诉条件，应属民事纠纷案件。二审法院认为该案不属于法院管辖范围，笔者认为不妥。从另一个角度来说，这样做不利于保护作为公民的被告方的合法权益。笔者认为，本案主要解决的不是振东街道办事处与和平南路街道办事处谁应向被告收取占道费的问题，而是被告刘某某应向谁交纳占道费的问题。作为行政管理的一方，刘某某是被动的，她已经履行了自己的义务。但因为行政管理无法协调的缘故，原告诉至法院，可见被告才是真正的权益受害人，法院在查清事实、分清是非的基础上，应给予其明确的判决，否则作为"行政夹缝"中的当事人，还将继续受到不该有的困扰。