诉前调解制度的现状与前景

发布日期：2013-10-10 作者：110网律师

诉前调解制度的现状与前景时间：2012-05-18 　作者：童珏雯王珏
司法，作为最重要的一种纠纷解决机制，应当随着社会的不断发展而相应变化。目前我国正处于社会转型期，伴随着社会主义市场经济的高速发展，社会结构发生了相应的变化，贫富差距不断扩大，新的社会阶层开始出现，不同利益主体间的矛盾也急速加剧，各种政治及经济问题不可避免地出现，我国已经进入了社会矛盾的多发期。另一方面，随着社会主义法治观念的普及，随着运用法律武器维护自身合法权益的观念不断深入人心，人们不再害怕诉讼，而是将诉讼当成解决问题、厘清是非的正常手段。上述两方面共同作用的结果，就是使得大量案件涌入法院，司法资源不堪重负。事实上，提高司法体系的效率，解决讼累弊病，建立完善的诉讼外纠纷解决机制（Alter-native Dispute Resolution），正是当前世界司法改革的潮流。而调解，这种曾经风行又因种种原因而备受冷落的纠纷解决方式，再次复兴并有所发展。一、诉前调解制度独具优势的特点本文所称诉前调解，是指当事人在起诉至法院后，法院先不予立案，而告知当事人须先经法院主持双方当事人进行调解，若调解不成，法院再行立案的制度。虽然暂时还没有明确的法律依据，但是该制度目前在上海各级法院中被广泛运用。与其他纠纷解决机制相比，诉前调解制度既继承了传统调解制度的特点，也有着自己独特的优势。（一）替代审判，节约司法资源审判的目的，在于实现最大程度的正义。这种正义，不仅是个案上的正义，更重要的是通过对个案的判决，使得人们的行为获得一种法律上的预期性与确定性。为了实现这一最终目的，法官通过当事双方在法庭上的对抗还原出现实社会中已经发生的事实与法律关系，当事各方在案件中所享有的权利义务，其后再根据所查明的事实，依据现行法律与其自由心证而作出符合法律规定，符合公理正义，符合社会公序良俗的判决。审判机制在其设计之初，就是一种程序严格繁复，具有高度专业性的制度，以此来应对复杂的社会现实，厘清混乱的法律关系。鉴于此，审判从来不为追求效率，一旦进入审判程序，就无法避免冗长讼累。而在当前社会背景下，司法系统应接不暇，疲态毕现的状况也就不足为奇了。与审判制度不同，调解的目的在于追求当事各方最大程度的利益。调解制度所关注的焦点不是纠纷发生的原因以及形成的法律事实，而在于在纠纷发生之后，如何寻求出一种当事各方都能接受的解决方法。无论是非曲直，只要当事各方达成合议，调解的目的也就圆满达成。事实上，只有当事各方自己才真正清楚其在个案中的利益所在。经由审判形成的也许是案件的“应然”状态，而经由调解所达成的，可能才是当事各方“欣然”之结果。理论和实践都已经证明，调解制度是纠纷解决机制的重要组成，是审判制度的有力补充。而诉前调解制度，正是传统调解制度的发展与创新。将调解的时间范围扩大至庭审之前，在立案阶段就将一部分案件分流，避免当事各方的矛盾在庭审过程中进一步的加剧。同时，由立案法官作为调解主持人，其身份的特殊性和法律上的专业性，使得当事各方更容易对其产生信赖，最终实现理想的调解效果。这一制度的发展，使调解真正起到了替代审判的制度，节约司法资源的作用。（二）最大程度实现调审分离在我国的司法实践中，法院审判常常呈现出一种重调解、轻审判的现象。由于一些众所周知的原因，审理法官往往倾向于调解结案，因此，法官常常身兼审判者和调解主持人的双重身份。由于法官手握判决的权利，当事各方对于拒绝法官提出的调解意见与调解方案往往心存忌惮，有时迫于法官的压力只能接受；而法官对于实际上无法达成调解协议的案件，利用手中的权利拖延判决，造成久调不判的状况也不在少数；更有甚者，个别法官在审判中因人情、利益等原因，强制当事一方接受调解，使得调解制度成了司法腐败的温床。这一系列情况的存在，无一不对司法系统的公正、威严构成了严重的威胁。而诉前调解制度的确立，最大程度地实现了调审分离。由于在诉前调解制度中，调解主持人一般为与审判无关的立案法官，当事各方无须担心如果调解不成会在审判过程中承担不利的法律后果，也不用担心因为在调解过程中的某些陈述或表态给法官带来先入为主的印象，影响之后的审理。因此当事各方才能毫无顾虑地畅所欲言，表达自己真实的意见想法。由此达成的调解协议才是最大程度上当事各方的真实意思表示，也惟有此才能获得执行上的便利性，真正实现调解制度利于执行的优越性。二、诉前调解制度存在的问题每一种制度的建立都不可能一蹴而就，都需要一个逐步完善的过程。不可讳言，诉前调解制度目前尚不成熟，存在着诸多的问题与争议。相较其优势而言，这些问题与争议更值得我们关注与解决，我们在实行诉前调解制度的过程中也必须慎之又慎。（一）法院于立案前介入的正当性如前所述，诉前调解发生的时间是在法院正式立案之前。目前的实际操作多为当事人向法院申请立案时，法院收下当事人立案材料，但并不给予正式立案，而是给当事人一个诉前调解号，等待法院通知当事人前往法院进行诉前调解，如调解不成再予立案。此种操作方式，造成了一个令人不安的事实：法院在其立案受理前，即案件进入诉讼程序前便介入了民事案件的调解。在以往的法院调解中，法院在案件进入诉讼程序后，在诉讼的各个阶段可以由法院主持各方当事人进行调解，此类调解归根到底仍是一种诉讼活动，是法院行使审判权与当事人行使处分权的集合，而调解无非是法院结案的一种方式；除此以外，法院对于在诉讼外的调解中所行使的权利，都局限于被动消极地事后保障与审查。《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第十八条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”虽然《人民调解法》并未明确排除法院在正式受理案件前介入调解的正当性与合法性，但是综观该法条的规定，法院对于适合调解案件的应有处理方式已经呼之欲出。同时，从逻辑上而言，法院一旦在诉讼外介入案件的调解，便陷入了同一主体既参与调解过程，又审查调解结果的悖论。在目前尚未有立法支持法院实行诉前调解制度的现实环境下，诉前调解的正当性及如何保障司法审查权的正常行使都是不容回避的问题。（二）强制启动诉前调解违背调解的自愿性原则调解最重要的特征在于自愿性，调解的本质即是当事人对自身权利的处分。正是由于调解自愿性的特征，使得调解相对于诉讼来说拥有更为便利、更为经济、并且更具有可执行性的优势。我国民事诉讼法明确规定，法院主持调解，要遵循当事人自愿的原则。与此相反，在现今上海的司法实践中，多数法院都将诉前调解作为一种立案的前置条件，诉前调解的启动是强制的。即使当事人明确表示不愿意进行调解，法院仍然不会立即予以立案，而是强制安排各方当事人调解，遵循当事人意愿而启动诉前调解程序的法院可谓凤毛麟角。有学者认为，诉前调解制度的强制性仅仅是启动时的强制，实际上是为当事人提供了一条更能反映其自身意志和真实意愿，同时又是成本低廉的纠纷解决途径。虽然其启动是强制的，但是对于调解的结果并不存在强制，即使当事人拒绝诉前调解也不会承担额外的诉讼成本或诉讼风险。因此其并未破坏调解的自愿性原则。然而事实上，强调调解结果的自愿性实际是模糊了调解与审判的界限，如果调解的结果都须予以强制，那么其与审判的区别又如何体现？既然声称诉前调解是为纠纷当事人增设的一项权利，那么当当事人明确拒绝仍无法放弃此项权利时，这又如何能称之为一项权利？抑或实际上增加了当事人的诉讼义务？毫无疑问，上述理论是无法站住脚的，如今普遍不问当事人意愿强制诉前调解的情况也是不恰当的。（三）诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害笔者曾经亲历的一个案件中，律师及当事人向法院提交了立案材料后，法院强制启动了诉前调解的程序，并通知双方当事人前往法院调解，经多次诉前调解不成功后，法院就此将案件搁置，既不立案也不明确答复当事人不予立案，时间长达半年之久，最后是当事人写信至法院院长反映了这一情况，该案才得以正式立案。而在此半年时间中，原告当事人不仅耗费了大量的时间精力，并且其经济上的损失也进一步扩大。据笔者了解类似的情况不在少数。诉前调解制度设计的本意固然在于通过诉讼外纠纷解决机制分流一部分案件，缓解司法系统的沉重负担，但其重要意义也在于为发生纠纷当事人增设一种新的纠纷解决的途径，故而其应当是一种双赢的制度设计。然而在前述案例中，由于缺乏对诉前调解制度范围及期限的规制，诉前调解制度竟然成为个别法官拖延立案，逃避疑难案件审理，突破法定审限的工具。这不仅与诉前调解制度设计的初衷相背离，更严重的后果在于侵犯了当事人的诉讼权利。如果连作为公民的程序基本权的裁判请求权都无法维护和保障，那么即使该项制度有再多的优势，其存在都将是弊大于利的。为了使诉前调解制度发挥其应有的纠纷解决作用，对于诉前调解的范围与期限必须明确规范。三、思考与建议（一）健全诉前调解制度如前所述，现阶段的诉前调解制度还存在着诸多的问题与缺陷，但是发展诉前调解制度作为审判的有力补充仍是毋庸置疑应当坚持的，因此如何在现有制度基础上，不断完善和健全诉前调解制度就成了当务之急。纵观世界各国，对于诉前调解制度也做了诸多尝试，其经验值得我们思考借鉴。首先，诉前调解制度适用的范围应当有针对性。对于一些诉讼标的较小，纠纷当事人互为家庭成员或邻里关系以及诉讼当事人一方为特殊群体（主要是弱势群体，如残疾人）的案件可以加大对当事人的引导，尽量争取当事人能够启动和适用诉前调解程序。如果强调所有的案件都必须适用诉前调解制度，可能反而会增加司法系统的负担，同时也无法取得良好的调解效果。其次，对于当事人一方明确拒绝不愿意进行诉前调解的案件，法院不应当再安排诉前调解；而对于经过诉前调解，纠纷当事人最终无法达成协议的案件法院应当立即立案，不得无故拖延。（二）发展其他纠纷解决机制诉前调解制度并非唯一的替代性纠纷解决机制，发展其他纠纷解决机制对于解决司法体系中现存的问题同样具有深远的意义，其中富有代表性的是人民调解制度。人民调解制度在我国有着良好的基础，其组织健全，分布广泛，在调和法律与社会公序良俗的冲突上有着审判所无法替代的优势。然而，长期以来，人民调解却没有受到充分的重视，在立案困难，诉讼成本高昂的今天，人们也宁愿挤法院诉讼这一座独木桥，而不求助于人民调解制度。究其原因，调解协议缺乏法律强制执行力应当是根本问题。虽然调解制度是相对便利及经济的纠纷解决机制，但是这只是相较于诉讼而言的，当事人毕竟也需要耗费相当的时间与精力，而这样辛苦得到的结果却没有司法强制力，当出现一方不按调解协议履行的情况，当事人仍需重新启动诉讼程序，面临漫长且复杂的审判过程，同时发生进一步的经济损失。这样的现状，无疑将打击当事人采用人民调解来解决纠纷的积极性，制约了该制度发挥其应有的作用。正是由于认识了这一点，在2011年1月1日生效的《中华人民共和国人民调解法》中明确规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”该法条的颁布在一定程度上加强了司法体系对人民调解制度的保障，但由于缺乏进一步的具体细致的规范，探求一种通过司法系统赋予人民调解下的调解结果以法律上的执行力的制度设计，实现诉讼外调解制度与司法系统的无缝对接，仍是我们所面临的巨大挑战。四、结尾诉前调解制度是一种具有广阔前景的诉讼外纠纷解决机制，对于减轻司法系统的负担，增加人们解决纠纷的途径都具有极为重要的意义；诉前调解制度又是一种仍处于初创及完善阶段的司法创新制度，其理论体系尚待确立，相关法律规范亟待健全。笔者行文之时，恰逢我国民事诉讼法修改草案将诉前调解制度列入其中，诉前调解制度正式纳入我国司法程序指日可待。在此背景下，探讨诉前调解制度的发展方向显得尤为有意义，只有尽快地建立诉前调解的理论体系，制定诉前调解制度在法律上的具体规制，才能够为健全社会主义法制，创造和谐社会发挥其应有的作用。

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