调解制度的历史沿革及发展现状

调解制度是我国从长期的实践中总结出来的具有中国特色的东方经验，与我国特定的文化背景相一致，有利于社会的和谐和稳定，有利于把讲理与讲法结合起来，对于化解矛盾、彻底解决纠纷具有裁判所无法替代的作用。民事诉讼调解作为我国一项重要的法律制度，在民事纠纷化解方面发挥着重要作用。新中国成立后，其作为解决民事纠纷的一种方式，受到了人们的高度重视，并取得很大的成就，被称为维护社会稳定的“第一道防线”。 

    法律是上层建筑，它在一定的文化范围内对特定社会在特定的时间和地点提出的特定要求产生反映。在不同的文化背景下，解决纠纷的机制和方式是不同的。中国传统文化是一种强调和追求和谐的和合文化，传统的调解制度与中国古代的社会思想特别是占统治地位的儒家思想有着密不可分的联系，儒家思想以重义轻利为价值导向，认为“君子喻于义，小人喻于利”，应当做到“存天理，灭人欲”。因此，当人们的权利义务关系发生争执时，就必然要求当事人通过和解互谅互让，从而大事化小，小事化了，平息纠纷。儒家以中庸为人的最高美德，要求人们凡事不可过分，旨在维护和谐的局面。因此人们更多地选择调解方式来解决纠纷，从而形成了颇具特色的解纷机制和解纷文化。儒家思想扼杀和轻视人的权利，然而这种和合文化对于调节人际关系，促进社会稳定有序发展具有不可低估的积极作用。即使在今天，和谐对于人类社会生活仍有不可磨灭的作用。调解作为经济社会中最方便，最快捷地处理民事争议和简单刑事案件的传统方式，从民间习惯上升到法律层面，再发展成为现行民事审判的一项基本制度，经历了一个漫长的历史发展过程。

    史载，我国早在西周就有调处民事争议的裁处，秦汉以来的司法官更是奉行调处息诉原则，到两宋调处呈现制度化趋势，至明清调处已趋于完善。我国自古就是礼仪之邦，崇尚儒家文化，特别是汉武帝独尊儒术以来，封建统治阶级不断地进行儒化教育渗透，使全社会追求和谐，讲究以和为贵，以及无讼的状态。调解与统治阶级的思想和传统儒家文化的追求相统一，就由最初的发生纠纷由本族有威望的长老、士绅或者族长协调处理的民间习惯，发展到元朝由有半官方身份的村长进行调解、裁判。到清朝的《大清律例》就授权乡村里老官员调解家庭关系方面的纠纷。

    辛亥革命胜利后，孙中山先生开始全面引进西方法制，建立近代化的资产阶级政治体制。但是，由于各种各样的原因，这套法律制度并未能在中国土地上生根发芽，传统的调解仍成为解决纠纷的首选。直至中华民国时期也有调解制度的规定。伴随着中国革命政权的建立、发展，诉讼调解经过了萌芽、形成和发展三个阶段。

    一、萌芽阶段。

    人民调解制度，萌芽于苏区。在1931年11月中华苏维埃共和国制定的《苏维埃地方政府暂行组织条例》中，就规定“乡苏维埃有权解决未涉及犯罪行为的各种争执问题”，初步形成了近似于法院职能的裁判组织，用调解的方法解决争议。抗日战争时期中国共产党在陕甘宁边区革命实践中总结出来：调解工作是巩固团结，加强抗日民族统一战线的有效方法，是人民司法工作的得力助手和必要补充。各边区政府都很重视调解工作，制定了调解制度，先后颁布了一系列的调解条例、命令、指示。最具有代表性的有1942年的《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《晋西北农村调解暂行办法》，1943年的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》规定“除了一切民事纠纷均应实行调解外，一些重大刑事罪以外的一般刑事罪亦在调解之列”。1945年《山东省政府关于开展调解工作的指示》规定的调解原则一是调解必须双方自愿，调解人必须以说服教育的方式，使双方当事人同意，不得强迫命令或威胁。二是调解必须以法律为准绳，照顾善良习俗。三是调解不是诉讼必经秩序。调解范围是民事纠纷和轻微刑事案件。调解种类有：民间调解、群众团体调解、政府调解、司法调解。调解方式一般分为赔礼、道歉、认错、赔偿损失或抚慰金以及其他依善良习惯得以平息争执的方式，并规定了制作和解书的要求。典型的马锡五审判方式就是例证,调解制度从而走出了狭小的范围，上升到诉讼的高度与国家的司法制度紧密关联。

    二、发展阶段。

    建国之后，1982年试行民事诉讼法颁布之前，三十多年的时间里，虽然以调解方式解决民事纠纷的做法十分普及，但是作为一项诉讼制度，诉讼调解的发展较为缓慢，当时特定的政治条件是造成这种状况的主要原因。1956年，最高人民法院提出了“调查研究，就地解决，调解为主”的民事审判工作方针；1964年，这一方针被发展为十六字方针，即“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”。至此后很长一段时期，调解成为我国民事诉讼中法院审判工作的基本政策导向。在该政策指导下，一些法院片面追求调解率，以此作为考核法官办案质量高低的标准，由此产生了大量的强迫性调解案件。因此，1979年我国在起草《民事诉讼法（试行）》时，对“调解为主”的原则做了修正，将“调解为主”改为“着重调解”。这一原则的核心是要求法院立足调解处理民事案件，将调解贯穿于审理的始终，在万不得已时才以判决结案。但是，该原则虽在用语上避开了“调解为主、审判为辅”，但就其实质而言，仍然保持着调解为主、和解优先的作法，在实践中仍存在着大量的盲目性追求调解率而所产生的强迫调解。

    三、形成阶段。

    1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁行是我国法制史上的一个里程碑，它是新中国第一部民事诉讼法典，诉讼调解制度也从此正式形成。1979年9月，我国开始起草民事诉讼法。立法过程中，对“调解为主”的提法作了检讨。由于“调解为主”难免有“审判为辅”的意味，加之审判实践中一些法院将“调解为主”方针加以量化，要求调解结案的比例必须达到70%以上甚至90%。并以此作为考核审判人员办案质量高低的标准，导致了审判人员为追求调解结案率，强迫或变相强迫当事人达成调解协议的不良后果，“调解为主”的提法带有很大的片面性。1991年我国开始修订《民事诉讼法（试行）》。立法机关再度对调解原则进行修改，规定“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解。调解不成的，应当及时判决”。理论界将其称为自愿合法调解原则。同时，立法机关还将有关调解的规定从“普通程序”前移至“总则”部分，这样，既可以避免将调解误认为开庭前的一个必经程序，又表明调解适用于包括一、二审、再审在内的审判程序。自愿合法调解原则突出了自愿调解，从而使这调解原则更加符合人民法院民事诉讼调解的本质，同时，它否定了“着重调解”，纠正了调解与判决的关系。1992 年以前，审判实践中以调解方式结案始终是我国民事诉讼中审理案件的一个重要手段。

    四、发展现状。

    自1993年以来，受西方司法制度的影响，民事审判方式进行改革，当事人主义、一步到庭、坐堂问案、注重法律效果而忽略社会效果的判决一度为相当一部分人士所推崇。全国法院调解结案率明显减少，但与判决结案相比，仍占相当比重。

    当前，我国正处于社会转型期。对敌斗争严峻，刑事犯罪高发，社会矛盾凸显，利益关系复杂，越来越多的矛盾纠纷涌向了维护社会公平正义最后一道防线的人民法院。近年来，人们对法律意识的萌醒并没有必然导致法律素养的提高，加之信访法律制度的缺失，信访对司法的不恰当介入，致使少数案件当事人边诉讼边上访，不上诉而上访，上诉申诉终了仍上访，有的当事人甚至采取自焚、卧轨、冲击党政机关等极端手段，严重干扰了正常的社会秩序，影响了社会稳定，成了困扰各级党委政府的一大难题。

    党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“要形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”，“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。2007年12月25日，胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和大法官、大检察官座谈会上强调指出: “要以定分止争为目标，实行人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，调节经济社会关系，化解社会利益矛盾。”中央政治局常委、中央政法委书记周永康在全国政法工作会议上指出: “政法机关的重要职责之一，就是依法调节经济社会关系，实现定分止争，促进社会和谐。就是要重视发挥人民调解对化解社会矛盾的积极作用，深刻认识调解是适应我国国情的选择，是我们的一大政治优势，不断强化调解意识，把调解的理念贯穿于政法工作当中。”为贯彻落实胡锦涛总书记、周永康同志的重要讲话精神和全国人民调解工作会议部署，2008年2月，洛阳市委、市政府联合出台了《关于建立人民调解行政调解司法调解相互衔接配合的调解机制的意见》，为我们做好新形势下的矛盾纠纷排查调解工作，推进和谐社会建设指明了方向，规划了蓝图。今年年初，河南省高级人民法院决定在全省法院开展“调解年”活动，再次肯定了调解对维护社会稳定的积极作用。

    调解是中华民族横亘古今，最具有生命力，也最为世界所注目的法律传统。作为解决纠纷的一项制度，调解对促进和谐社会有重要作用。但从目前来看，民事诉讼调解在本质上是一种以合意为核心要素的解决纠纷的方式，这种合意是私法上意思自治原则在纠纷解决领域的延伸，与审判相比，贯彻的是一种当事人主义。我国现行的民事诉讼调解制度长期以来在维护社会安定和维持良好的社会秩序方面发挥了重要的作用，但随着市场经济的不断发展，法制建设的不断完善，人民群众法律意识的提高，现行民事诉讼调解制度开始日益显现其诸多弊端，严重制约了我国法制现代化的进程。 

    目前我国民事诉讼调解制度的缺陷, 主要有在实践中，合法原则与民事诉讼调解之间的冲突和在司法实践中自愿原则与民事诉讼调解之间的异化以及在实践中查清事实、分清是非原则与民事诉讼调解的冲突。合法是民事诉讼调解有效的前提条件，它既包括程序性合法也包括实体性合法。所谓的程序性合法，是指在调解的过程中应当符合民事诉讼法规定的要求；我国民事诉讼法规定，法院调解贯穿于审判程序的全过程，也就是说，可以在审判程序的任何一个阶段进行。但这同时也就意味着调解并没有独立的程序，因此，民事诉讼调解具有非程序化的倾向，这给法官提供了过大的任意空间，产生了如下一些问题：法官过分依赖调解结案，导致案件反复调解、久调不决、诉讼效率低下等。我国民事诉讼将自愿原则处于调解原则的核心位置，它是法院调解制度能否健康发展，能否真正有效发挥作用的前提条件。自愿原则在实践中体现为程序上的自愿和实体上的自愿两层含义。在程序上，首先，这种自愿原则体现为当事人同意人民法院以调解来解决纠纷或者主动向人民法院申请用调解的方式解决纠纷。其次，在自愿原则的支配下，当事人可在任意诉讼阶段提出要求调解，一旦进入调解程序，势必将中断原来的诉讼活动，这样便容易产生调解的任意启动，导致案件的诉讼程序缺乏连贯性，给人民法院的审判工作带来负面的影响。自愿原则应该体现为当事人双方在人民法院调解达成的协议必须是互谅互让、自愿协商的结果。民事诉讼调解是建立在当事人双方合意基础上的较为灵活的解决纠纷的方式，并非一定要查清事实，分清是非。只要当事人之间的合意既不违反法律的禁止性规定，又不侵犯第三人的合法权益，应允许该调解协议内容有效。而查明事实，分清是非原则却明显带有浓厚的职权主义色彩，并且过于绝对，这与法院判决没多大的差别，若强调事实清楚而进行严格调查，则既耗时又耗资、牺牲了程序利益，这样，就忽视了民事诉讼调解本身具有的省时、省力、节省司法资源、灵活、高效的特点。民事诉讼调解制度相对于判决本身所具有的优势也就得不到充分、有效的实现。

    为了更好的节省有限的司法资源，实现民事诉讼调解制度的法律价值地位，维护和促进社会稳定，不能因现在有调解制度的诸多弊端而“因噎废食”，应当更加重视调解在我国解决纠纷机制中所发挥的独特作用，总结经验教训，考虑我们的历史文化背景和经济基础，积极转变工作理念，创新调解制度的管理模式，加快立法进程，大胆借鉴国外的先进制度及做法，探索民事诉讼调解制度的专业化、社会化以及其建设之路，充分发挥民事诉讼调解在这新时期解决矛盾纠纷的功能和作用，使之不断地完善我国的民事诉讼调解制度。我们一定要进一步完善法律规定，充分发挥司法调解的功能作用，认真调处每一个民商事纠纷，最大限度地做到案结事了、胜败皆明、定分止争。张锁乾