环境民事公益诉讼的法律实践问题探析

发布日期：2013-11-25 作者：胡志翔律师

环境民事公益诉讼的法律实践问题探析
内容摘要：环境民事公益诉讼制度的建立能够有效地保护环境公共利益，但是我国2012年民事诉讼法中的环境民事公益诉讼制度还只是初步性、试探性的，与制度化还存在一定的距离。当前环境民事公益诉讼主要面临的困境是原告资格不明确、缺乏前置程序以及法律责任的单一化。我国环境民事公益诉讼的有效运作，离不开法律支撑，因此建议通过司法解释的形式，进一步完善环境民事公益诉讼制度，应明确检察机关和环境保护组织为环境民事公益诉讼的原告；应设置环境公益诉讼的前置程序以避免滥诉并提高环境公益保障的效率；应加大适用物质性赔偿甚至惩罚性赔偿的比例。
关键词：环境民事公益诉讼；原告资格；前置程序；司法困境
目录
引言
一、环境民事公益诉讼的实践现状
（一）立法层面的现状
（二）司法层面的现状——环境民事公益诉讼的典型案例
二、环境民事公益诉讼在司法实践中存在的困境
（一）原告资格不明确
（二）诉讼程序不明确
（三）法律责任不明确
三、环境民事公益诉讼制度的司法走向
（一）以司法解释完善环境民事公益诉讼制度
（二）环境民事公益诉讼实践中应重点解决的问题
结论
参考文献：

引言
在我国，“环境民事公益诉讼是实现环境保护目标的新型手段”。[1]2012年民事诉讼法修订的过程中已经专门就环境公益诉讼做出了规定，规定可以由“法律规定的机关、有关组织”提起环境公益诉讼。从法律规定来看，我国民事诉讼法中的环境公益诉讼还是相当粗糙的，可能会对环境民事公益诉讼制度的实施产生一些负面影响。本文写作的目的是根据环境公益诉讼的基本原理与环境公益诉讼实践中存在的问题，对环境公益诉讼相关法律问题展开系统论述，希望对我国环境公益诉讼制度的完善尤其是司法实践中环境公益诉讼的推行起到一定的帮助。
一、环境民事公益诉讼的实践现状
（一）立法层面的现状
1.2012年民事诉讼法修订前
2012年民事诉讼法修订前，我国民间也开展了一些环境公益诉讼，典型的如“2010年云南省环境公益诉讼”第一案。[2]该案虽然引起了舆论热议，但是很显然，该案中所谓的“环境民事公益诉讼”缺乏基本的法律支撑，当时我国立法中还不存在环境民事公益诉讼的相关规定。在2012年民事诉讼法修订之前，我国民事诉讼法以及其他相关法律（包括实体法和程序法）中，都不存在关于环境民事公益诉讼的规定，这也是导致实践中相关所谓的环境民事公益诉讼难以进行的基本成因。
2.2012年民事诉讼法修订后
2012年民事诉讼法修订后，我国在民事诉讼法中加入了环境民事公益诉讼的相关规定，从而有可能给予环境民事公益诉讼以新的动力，促使人们使用环境民事公益诉讼这一手段加强环境保护。2012年修订后的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条文即民事诉讼法中所谓的“公益诉讼”制度，但是这一条文显得较为粗线条，并没有规定哪些机关和组织属于“法律规定的机关和组织”，也没有就此类公益诉讼的具体程序性规定作出更为明确的规定，有待在理论上进一步论证以及在实践中进一步探索。
（二）司法层面的现状——环境民事公益诉讼的典型案例
1.司法实践中的典型环境民事公益诉讼案例
第一，浙江嘉兴环境民事公益诉讼案。
2012年浙江嘉兴某起环境民事公益诉讼颇具典型。该案的基本案情是：浙江省嘉兴鑫程再生资源有限公司因违规擅自倾倒、堆放含危险化学品的污泥，导致部分污泥倾泻到河道处，不仅污染了当地土壤环境，而且还严重危害了饮用水水源的安全。2012年8月14日，南湖区检察院遂以民事公益诉讼原告的身份向南湖区法院提起的民事公益诉讼，依法请求法院依法判令被告嘉兴鑫程再生资源有限公司清除擅自倾倒、堆放在嘉兴市南湖区大桥镇东方码头含危险化学品的800余吨污泥，排除妨碍，消除危险，恢复原状；并由被告承担诉讼费。最终，原被告双方最终在法庭的主持下，达成调解协议：嘉兴鑫程再生资源有限公司于2012年9月10日前将堆放在南湖区大桥镇东方码头含有化学危险品的800余吨污泥进行清除，并对现场进行清理,清除清理完毕之后形成书面报告，送交嘉兴市环保局和嘉兴市南湖区人民检察院；对因泄露污泥造成的河道污染,于十五日内拿出具体的实施方案进行处理，并将方案告报至嘉兴市环保局；被告承担本案诉讼费。[3]
第二，云南昆明环境民事公益诉讼案。
云南昆明三农公司、羊甫公司畜牧小区项目自2008年6月起，在环保治污设施未通过竣工验收的情况下，养殖废水渗入地下水系统，导致相关村组人畜饮水发生困难。经环境监测部门多次抽样检测，证实该龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标。污染事故发生后，官渡区环保局经过相关行政调查程序，给予三农公司责令停止生猪养殖，罚款50万元的行政处罚，并根据环境后评估评审结果和现状通知其立即停止畜牧小区建设，重新进行环境影响评价。由于2010年3月又发生污染事故，环保局提起了诉讼。
该案中，在判决方式上有所创新，在这次诉讼中，采用了赔偿损失的民事责任承担方式，二审判决被告三农农牧有限公司、昆明羊普联合牧业有限公司向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币4304520元的判决。这是目前为止国内环境公益诉讼案件中最大金额的民事赔偿，其社会影响大，对环境污染危害行为的企业与个人行为起到一定的司法震慑力和教育、引导作用。
第三，江苏无锡环境民事公益诉讼案。
2008年12月15日凌晨，李华荣、刘士密等5人经合谋后，到无锡市锡山区农林局附近的沪宁高速公路旁，采用锯树的方法，盗伐高速公路防护林内的活意杨树19棵。在用三轮摩托车搬运过程中，被夜间巡查民警发现，并当场抓获了刘士密。后在刘士密的指认下，抓获了李华荣，其余3人因是临时纠集在一起，无法确认身份，尚在追查之中。
庭审中，两被告人对公诉机关的指控，以及在法庭调查阶段当场出具的相关证据均未提出任何异议，当庭承认了所有犯罪事实。刑事部分的审理判决如下：以犯盗伐林木罪判处被告人刘士密有期徒刑1年，缓刑1年6个月，并处罚金人民币2000元。此外，根据我国民法通则的相关规定，两被告应承担民事责任，请求法院依法判决两被告补种树木。法院对检察机关的诉讼请求表示支持。
2.上述典型案例的比较与分析
笔者从以下方面对上述三起典型的环境公益民事诉讼案例进行比较：第一，原告资格。浙江案和江苏案的原告是检察机关，云南案中的原告是行政机关即环保局；第二，处理结果。浙江案和江苏案的判决主要以排除妨碍、消除危险和恢复原状为主，并未涉及物质性的赔偿，而云南案则判决被告向昆明市“环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币4304520元的判决，从而成为全国首例判决巨额经济赔偿的环境民事公益诉讼案；第三，判决方式。浙江案最终以调解结案，能够很好地回避当前有关环境民事公益诉讼立法规定较为粗线条的现状，以免产生法律争议。江苏案以刑事附带民事诉讼的方式实现环境民事公益诉讼，云南案则直接以民事判决的方式审结案件。上述三个案例表明2012年《民事诉讼法》修订前实施前，各地对环境民事公益诉讼的实践不尽一致，各种实践方式各有特色，但是在《民事诉讼法》实施后如何建立统一的、明确的环境民事公益诉讼，还有待进一步探索。
二、环境民事公益诉讼在司法实践中存在的困境
通过对环境民事公益诉讼之立法规定和环境民事公益诉讼实践的分析，笔者认为当前环境公益民事诉讼在司法实践中还将存在如下一些困境：
（一）原告资格不明确
环境公益诉讼中的原告资格必须明确，此处所谓的原告资格，是指哪些主体能够提起环境民事公益诉讼。按照民事诉讼法第55条的规定是“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境民事公益诉讼，但是民事诉讼法并未就此做出更为明确的规定。“法律规定的机关和有关组织”究竟是指哪些机关和组织，这是环境民事公益诉讼实践所面临的第一个难题。
将“法律规定的机关和有关组织”明确化的方法有两个，一是在现行法律中寻找依据，以明确究竟哪些机关和组织有资格提起环境民事公益诉讼，二是制定新的法律，明确哪些机关和组织可以提起环境民事公益诉讼。遗憾的是，现行立法并没有规定哪些机关和组织可以提起环境民事公益诉讼，目前也没有制定明确的法律对此做出规定。这一现状所造成的实践困境是，由于立法过于模糊，造成人们缺乏明确的法律预期，如相关主体不知道自己是否有资格提起环境民事公益诉讼；同时也可能造成一些法律障碍，如某些主体向人民法院提起环境民事公益诉讼，但是地方法院基于各种原因而拒绝受理，其理由是原告不具备法定资格。
（二）诉讼程序不明确
环境民事公益诉讼的公益性质决定了其程序应不同于普通的民事诉讼，但是现行民事诉讼法并未对此做出相关规定。环境民事公益诉讼在程序上最大的特点是应有一个前置程序，这一前置程序的作用是将环境公益诉讼以非诉讼的方式解决，这里的“非诉讼”不仅仅包含调解、和解等争议解决方式，还包括行政解决方式，即在正式进入诉讼程序前，应尽量通过这些方式使环境公共利益得到切实保护，而不宜通过繁复、冗长的诉讼程序保护公共利益。
环境民事公益诉讼的前置程序其必要性主要体现在：第一，环境民事公益诉讼中的争议必须尽快地得到解决，因而有必要以前置程序的方式保护环境公共利益，尤其是应以环境行政执法的方式保护环境公共利益，只有在执法机关不作为或者执法不到位的时候，才能通过司法诉讼的方式以判决、裁定、执行等方式保护环境公共利益；第二，环境公益民事诉讼前置程序的设置可以解决滥诉现象，同时也可能提高争议解决的效率。
（三）法律责任不明确
环境民事公益诉讼的“民事”性质决定了环境民事公益诉讼中的法律责任应是多元化的，除了排除妨碍、消除危险、恢复原状外，还应包含最为重要的物质赔偿形式，且应以物质赔偿形式为主。环境民事公益诉讼中的物质赔偿具有如下意义：第一，提高侵权行为人的违法成本，同时使物质赔偿具备宣示意义，使其能够对其他潜在的侵权行为人产生一种警示，起到一定的震慑、惩罚作用；第二，当然环境民事公益诉讼中的物质赔偿更多地是为了补偿遭受侵害的环境公共利益，如可以利用赔偿金来修复环境。
当然，环境民事公益诉讼中的物质赔偿属于实体法问题，而非程序法问题，但是从当前环境民事公益诉讼实践中单一而保守的环境民事公益诉讼赔偿形式来看，目前的法律责任还不足以有效地保护公共利益，亦即当前开展的所谓的“环境民事公益诉讼”徒具其表，仅仅具有尝试性。这一现状所造成的困境是，环境民事公益诉讼不能更好地开展，诉讼成本投入与维权效果之间极不匹配。
三、环境民事公益诉讼制度的司法走向
（一）以司法解释完善环境民事公益诉讼制度
由于当前立法并没有详细地规定环境民事公益诉讼制度，这些立法现状对当前高涨的环境民事公益诉讼需求来说是一种阻碍，因此有必要通过司法解释的方式来完善环境民事公益诉讼制度，这是我国环境民事公益诉讼制度具体化的主要方式，其理由在于：第一，民事诉讼法在2012年才修订过，可预期的短时间内不可能再修订该法，因此不能寄希望于民事诉讼法的再次修订；且修订民事诉讼法的立法成本是极高的；第二，民事诉讼法第55条较为粗放的条文似乎表明立法者将条文的具体化交予了最高人民法院，由最高人民法院以司法解释的形式将环境民事公益诉讼具体化；第三，环境民事公益诉讼的实践也将进一步暴露环境民事公益诉讼中存在的问题与障碍，实践经验的积累也将有助于促进司法解释的形成。鉴于此，当前我国应主要以司解释的方式完善环境公益民事诉讼。当然，从长远来看并不排斥以立法解释或立法修订的方式实现环境民事公益诉讼制度的完善。
（二）环境民事公益诉讼实践中应重点解决的问题
基于上文关于应以司法解释的形式完善环境民事公益诉讼的理念，笔者认为环境民事公益诉讼的如下方面应重点解决：
1.明确环境民事公益诉讼的原告资格
在环境民事公益诉讼的原告资格问题上，我国学者提出了诸多见解。一般来说，如下主体能够作为待选的原告：①检察机关。检察机关被认为是公共利益的化身，无论在大陆法系还是英美法系，都可以作为“最高法律秩序和道德的代表者”，以保护公益和维护法律为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预，[4]应“明确赋予检察机关提起此类诉讼的主体资格”。[5]②行政机关。“环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼”。[6]有学者认为，“环保行政职能部门多站在环境执法第一线，拥有强大的行政权力网络及完善的环境监测和检测设备，能够及时全面的了解环境污染和破坏行为，因而为不少学者所赞同”。[7]③公民和非政府组织（NGO）。“确立公民及非政府组织原告地位，是发挥公益诉讼价值之需要，也是是弥补检察机关和行政机关局限性的需要”。[8]在环境诉讼具体的原告资格确定上，一般还要考虑平衡原告与被告的利益以及防止滥诉行为的发生，究竟选择何者所谓环境公益诉讼的原告，我国学者在这个问题上并没有统一的看法。
从2012年民事诉讼法修订的情况来看，“法律规定的机关、有关组织”享有公益诉讼的原告资格，但是现行法律还没有规定究竟哪些法律规定的机关和有关组织能够作为环境公益诉讼的原告，相关具体规定还有待明确。笔者认为，环境公益诉讼的目的是为了保护公益，原则上人人都有权为保护公共利益而提起诉讼，美国、欧盟的环境公益诉讼实践也表明环境公益诉讼中的原告资格是相当广泛的，建议我国也采取相对开放的态度，由多元化的主体作为环境公益诉讼的原告，应就“法律规定的机关、有关组织”作出详细的解释，除了将检察机关作为“法律规定的机关”外，还应将环保组织等NGO纳入“有关组织”的概念中，使环保组织能够充分发挥其积极作用。至于现行立法排斥“个人”作为环境公益诉讼原告的做法，笔者表示理解，立法者的目的是为了避免滥诉，防止法院承受过大的压力，但是从长远来看，“公民也可以有限地动用诉讼手段以维护公共利益”，[9]也应将“个人”纳入环境公益诉讼的原告主体范围内。如果设置环境民事公益诉讼的前置程序，那么即使已经将“个人”纳入环境公益诉讼的原告主体范围，也可以有效地过滤滥诉行为的发生。
2.设置环境民事公益诉讼前置程序
环境公益诉讼的基本程序等同于普通的民事诉讼，但是应设置环境公益诉讼的前置程序。国外公益诉讼程序中一般设置了前置程序，其目的是对公益诉讼进行一些限制，避免公益诉讼中出现滥诉现象，如“英国的法律规定公民提起公益诉讼之前,必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不作为时，公民才可径行提起诉讼”。[10]美国法律主要通过预先告知程序实现前置程序的构建，“即潜在原告在拟提起诉讼之前，书面告知涉嫌违法者及其主管机关”。[11]
我国环境公益诉讼在程序上构建也应通过前置程序实现对公益诉讼权的限制，同时也可以实现节约司法资源，促成争议尽快解决的目的。在具体的前置程序设置中，建议在原告提起诉讼后，同时向行政主管部门提出控告，要求其积极介入争议，在此阶段可以通过协商、调解等多种手段促成侵权行为人同意赔偿或采取措施停止污染行为，使案件在前置程序中就得以解决，只有那些无法在前置程序中解决的案件，才有必要进入后续司法程序。
3.细化环境民事公益诉讼的法律责任
尽管环境民事公益诉讼中的法律责任是实体法问题而不是程序法问题，但是该问题在环境民事公益诉讼中依然是至关重要的，所有程序性制度的设置其实都是为了解决争议，而争议的最终解决又是以责任的承担为表现形式的。和普通的民事诉讼相比（例如与环境民事侵权诉讼相比），环境民事公益诉讼的特殊之处其实就是原告有所不同以及所要保护的利益有所不同，在法律责任的归责原则、责任形式等方面，其实并无不同。问题的关键在于，环境民事公益诉讼的赔偿额度计算应以公共利益修复和补偿为依据，而不是以私人利益的修复和补偿为依据。因此，建议我国环境民事公益诉讼中应适用物质赔偿这种形式，在赔偿额度可以参照环境民事侵权的赔偿额度计算方式，但是应将其中的私人利益保护转换为公共利益保护。此外，惩罚性赔偿的适用也未尝不可，以体现加强对侵害环境公共利益行为的惩处，但是这些问题都需要实体法做出明确的回应，否则依然会陷入法律依据缺失的怪圈，导致环境民事公益诉讼虽然在制度上存在，而在实践中却陷入诸多困境的怪现象。
结论
总之，2012年我国民事诉讼修订中已经加入了环境民事公益诉讼的内容，但是这些条文仅仅初步构建了我国环境公益诉讼制度，简略的法律条文尚不能满足司法实践的需要，主要表现在原告资格、诉讼程序和法律责任三个方面。本文在研究中将提出，环境公益诉讼中的原告资格、诉讼程序和法律责任可以通过司法解释的方法进行细化，从而明确环境公益诉讼司法实践中的关键问题。环境公益诉讼中的原告资格可以分为法律规定的主体和其他组织，应吸纳环境公益团体作为环境公益诉讼的原告，个人暂时不宜作为环境公益诉讼的原告，以避免滥诉；环境公益诉讼的程序应有别于普通的民事诉讼程序，建议学习西方国家的环境公益诉讼制度设置前置程序；在法律责任方面，环境公益诉讼中被告的法律责任应多元化，不限于支付赔偿金，还可以要求被告排除妨碍或采取其他环保措施。赔偿金数额计算应满足环境修复的需要，且可以在一定程度上体现惩罚色彩，即吸纳惩罚性赔偿责任在环境公益诉讼中的适用。

参考文献：

[1]张艳蕊：《通过环境民事公益诉讼促进环境保护》，《行政管理改革》，2012年第12期，第32页。
[2]杨光辉：《人民检察院提起公益诉讼的立法研究》，《法学杂志》2009年第9期。
[3]蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，《中外法学》，2011年第1期，第161-175页。
[4]杨朝霞：《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立》，《法学评论》，2011年第2期，第105页。
[5]姜明安：《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》，《法学杂志》2004年第5期。
[6]张敏纯，陈国芳：《环境公益诉讼的原告类型探究》，《法学杂志》，2010年第8期，第8-10页。
[7]黄娜：《试论我国环境民事公益诉讼制度的完善》，《学理论》，2011年第10期，第102-104页。
[8]郝海青：《环境公益诉讼中的前置程序研究》，《中国海洋大学学报》（社会科学版），2010年第2期，第85-90页。

[1] 张艳蕊：《通过环境民事公益诉讼促进环境保护》，《行政管理改革》，2012年第12期，第32页。
[2] 2009年11月，昆明市检察院在环境保护联动执法过程中，发现昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司的违法排污行为致使嵩明县七里湾大龙潭水质受到污染，不仅使1500多名村民出现用水危机，更可能对几大水库、数万群众的用水安全构成威胁。在环境公益受到严重损害后，2010年1月15日，昆明市检察院向昆明市环保局发出《民事督促起诉决定书》，督促该局提起环境民事公益诉讼。
[3] 案例来源：《民诉法修正案通过后，嘉兴调解审结首起环境公益诉讼案》，网址：//zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/09/06/018790319.shtml，最后访问日期：2013年4月25日。
[4] 杨光辉：《人民检察院提起公益诉讼的立法研究》，《法学杂志》2009年第9期。
[5] 蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，《中外法学》，2011年第1期，第161-175页。
[6] 杨朝霞：《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立》，《法学评论》，2011年第2期，第105页。
[7] 姜明安：《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》，《法学杂志》2004年第5期。
[8] 张敏纯，陈国芳：《环境公益诉讼的原告类型探究》，《法学杂志》，2010年第8期，第8-10页。
[9] 黄娜：《试论我国环境民事公益诉讼制度的完善》，《学理论》，2011年第10期，第102-104页。
[10] 郝海青：《环境公益诉讼中的前置程序研究》，《中国海洋大学学报》（社会科学版），2010年第2期，第85-90页。
[11] 张敏纯，陈国芳：《环境公益诉讼的原告类型探究》，《法学杂志》，2010年第8期，第8-10页。

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