中国行政诉讼法制百年变迁（下）

发布日期：2014-03-13 文章来源：互联网

【学科分类】行政诉讼法
【出处】《法制与社会发展》2014年第1期
【摘要】审判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范围也在曲折中逐渐扩大。追今抚昔，一部百年行政诉讼法制的变迁史，也是一部千年“民告官”传统笼罩下的司法文化继受史。展望未来，我们必须对行政诉讼的功能定位、审判体制和受案范围有着更加清醒的认识和更加妥善的选择，以促进行政诉讼法制朝着更加符合中国国情、更加保障公民权利、更加监督依法行政的方向发展，最终服务于“法治中国”。
【关键词】民告官；行政诉讼；百年；变迁行政诉讼制度自1914年在近代中国正式确立，迄今已有百年。近代以来中国行政诉讼法制的百年变迁经历了清末民初至新中国成立，新中国前三十年和改革开放以来三个阶段。回望这段百年变迁史，行政诉讼法制的功能定位经历了从“变法图存”到“依法控权”的转换，审判体制经历了从“二元制”到“大民事诉讼”、“大经济
【写作年份】2014年

【正文】

四、行政诉讼受案范围的百年变迁

行政诉讼受案范围的变化是中国行政法治程度的晴雨表。行政诉讼受案范围直接反映了行政诉讼法对民权的保障范围和对公权的审查范围，应当构成考察行政诉讼法制百年变迁的一个重要内容。由于行政诉讼范围大小与行政复议前置与否直接相关，所以还要顺带考察行政复议（诉愿）[37]前置范围的百年变迁。

（一）1906年《行政裁判院官制草案》的受案范围

清末《行政裁判院官制草案》兼具组织法与诉讼法的双重性质，不仅规定了行政裁判院的组织、机构、职能，还规定了行政裁判的受案范围和基本程序。

草案规定行政诉讼受案范围的方式是“概括+列举”。草案第1条概括规定了行政裁判院的实质受案范围：“行政裁判院掌裁判行政各官员，办理违法致被控诉事件。”这一规定是行政诉讼违法性审查原则的体现。草案第9条从正面列举了“行政裁判院应行裁判之事”，包括“奉特旨敕交裁判之事件”、“关于征纳租税及各项公费之事件”、“关于水利及土木之事件”、“关于区划居民土地之事件”和“关于准否营业之事件”。第11条则从反面规定“行政裁判院不得受理刑事民事诉讼”。在草案规定的五种行政诉讼案件中，“征纳租税及公费”、“水利及土木”、“区划官民土地”、“准否营业”等四种事件均属于侵犯公民财产权的行为。可见草案对于公民人身权利可能受到的侵犯，并没有提供必要的救济，这说明草案对受案范围的规定过于狭小。“特旨饬交”的事件是一项兜底条款，此条赋予皇帝特旨交办案件的权力，无疑是将皇权凌驾于法律之上，是皇权专制的残留。但即使是受案范围内的事件，仍须以行政官员的违法为前提，否则即使行政相对人的合法权益受到损害，也不能获得诉讼救济。这样的规定说明该草案的根本目的在于督促行政官员依法行政，而不在于保护人民的权益。

由于清末还未来得及设计专门的行政复议制度，所以在草案中规定了具有行政复议性质的第10条：“凡呈控事件关系各部院，及各省将军督抚暨钦差官者，准其径赴行政裁判院控诉；此外，必须先赴各该行政长官衙门申诉，如不得直，可挨次上控，以至行政裁判院，不许越诉。”这其实是确立了“复议（诉愿）前置主义”的原则。此规定表明，在符合行政诉讼受案范围的案件中，以部、院和省级单位以及钦差作为被告的，可以直接到行政裁判院起诉；其他案件则必须先到本行政机关申诉，不服其处理须逐级向上级行政机关控诉，最后才可以向行政裁判院起诉。这样的规定其实是“民告官”传统中逐级申控制度的残留。行政争议绝大多数发生在基层，但行政相对人的权利被基层行政机关侵害以后，要想得到诉讼救济，必须花费很多的精力和时间去逐级复议。这样的规定给行政诉讼附加了高额的成本，实质上剥夺了一部分行政相对人的起诉权利。而在所谓官官相护的政治现实中，这样的规定无疑有利于维护那些违法失职的行政机关，而不利于人民权益的保障。[38]

尽管存在受案范围狭小且诉讼成本过高的弊端，但《行政裁判院官制草案》毕竟在中国法律中首次规定行政机关违法行政侵害民权，人民可以向独立于行政机关的行政裁判院提出控告。这一规定相较于“民告官”的千古传统无疑具有重大变革意义。其所确立的受案范围立法模式和复议前置主义原则，也对百年行政诉讼受案范围变迁产生了重要的影响。

（二）1914年《行政诉讼法》的受案范围

民国初年北洋政府的行政诉讼法制在继承清末《行政裁判院官制草案》的基础上有了进一步发展，其关于行政诉讼受案范围的规定也是如此。

《鄂州临时约法》第14条规定：“人民得诉讼于法司，求其审判，其对于行政官署所为违法损害权利之行为，则诉讼于行政审判院。”《中华民国临时政府组织法》草案第14条规定：“人民得诉讼于法司，求其审判；其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院。”《中华民国临时约法》第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述于平政院之权。”这些关于行政诉讼的宪法原则的规定均继承了清末《行政裁判院官制草案》的“违法”原则，并将平政院明确为行政审判机关。在此基础上，1914年《平政院编制令》第1条规定：“平政院直隶于大总统，察理行政官吏之违法不行行为，但以法令属特别机关管辖者，不在此限。”这一规定进一步确立了“不当（不行）”原则，实际上涉及对行政官吏行为的合理性审查。1914年《行政诉讼法》第1-2条概括性地规定了行政诉讼受案范围，即人民对于“中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者；中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署不服其决定者”，可自行向平政院提起行政诉讼。超出诉讼期限或诉愿期限的案件平政院肃政史可以代为提起行政公诉。[39]第3条对平政院的受案范围作了禁止性规定，即“不得受理要求损害赔偿之诉讼”。这样的规定与彼时世界各国国家不赔偿主义相符合。第4条规定了行政诉讼一审终审原则。第5条规定由地方司法官署协同平政院评事组成合议庭，审理除地方最高级行政官署为被告的行政诉讼之外的案件。这一规定相较清末扩大了行政诉讼受案范围，便于基层行政纠纷的解决。按照这一规定，平政院直接审理的案件一般是以地方最高级行政官署和中央行政官署作为被告的行政诉讼案件。

1914年《行政诉讼法》也确立了复议前置主义的原则。此前的《中华民国临时约法》第8条规定：“人民有陈诉于行政机关之权。”1914年《中华民国约法》将“陈诉权”改为“诉愿权”，这是关于诉愿制度的宪法原则规定。1914年《行政诉讼法》第1条规定，除中央和地方最高级行政官署违法处分外，其他行政诉讼的提起均需经过行政诉愿程序。第12条规定，经过诉愿期限而未诉愿者，可由肃政使代为提起行政诉讼。1914年《诉愿法》第1条规定，“人民于左列各款之事件，除行政诉讼法及其他法令别有规定外，得提起诉愿。（一）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利者。（二）中央或地方行政官署之不当处分，致损害人民权益者。”可见北洋政府行政诉愿兼采“违法”原则与“不当”原则，而且在不当处分的情况下，更强调对人民权益的保护，范围宽于违法处分下的人民权利。

北洋政府《行政诉讼法》虽然概括性地规定所有违法“行政处分”均得起诉于平政院，但是仅限于中央和地方最高级行政官署之处分，而且还规定了普遍的复议前置主义原则，以保持行政效率。其受案范围虽然较清末《行政裁判院官制草案》有所扩大，但总体而言不利于保护公民权益。在保障民权与行政效率的两难之间，北洋政府无疑选择了后者。

（三）1932年《行政诉讼法》的受案范围

民国南京政府时期的行政诉讼受案范围在继承北洋政府《行政诉讼法》的基础上又有了进一步发展，但仍坚持了复议前置主义的原则。

1931年《中华民国训政时期约法》规定了人民的行政诉讼权和诉愿权。1931年《诉愿法》规定“人民因中央或地方官署之违法处分或不当处分致损害其权利或利益者得提起诉愿”，“不服不当处分者，以再诉愿之决定为最终之决定；其不服违法处分之再诉愿，经决定后得依法提起行政诉讼。”1932年《行政诉讼法》第1条规定，“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利，经依诉愿法依法提起再诉愿而不服其决定或提起诉愿三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”第2条规定：“提起行政诉讼得附带请求损害赔偿。前款损害赔偿除依行政诉讼之程序外准用民法之规定，但第二百一十六条规定之所失利益不在此限。”第5条规定：“行政法院关于受理诉讼之权限以职权裁定之。”

依此规定，南京政府以《行政诉讼法》概括性地确立了“违法行政处分”经两级诉愿可提起行政诉讼的原则，且将行政赔偿诉讼纳入了受案范围。这比北洋政府《行政诉讼法》有了明显进步：第一，明确所有的“违法行政处分”均可被起诉，这一概括性规定相对于列举受案范围更有利于保护公民权益；第二，行政法院直接受理的案件不再限于中央和地方最高级行政官署的“违法行政处分”，而是扩大到所有行政官署；第三，取消北洋政府时期“国家不赔偿”的原则，规定了行政赔偿诉讼，但赔偿范围不包括可期待利益；第四，虽然延续了北洋政府复议前置主义原则，但将诉愿次数限定为两次，经两级诉愿后仍不服可以直接提起行政诉讼，此规定实际上是希望在保障公民权益和保持行政效率之间求得平衡；第五，将清末民初“奉特旨敕交裁判之事件”、“大总统交办之纠弹事件”排除出了行政诉讼受案范围，摆脱了最高权力对于行政诉讼的干扰，实现了行政诉讼案件与官员违纪、贪腐案件的分离，减轻了“民告官”传统的影响，使行政诉讼体制运转更为顺畅。[40]

1933年后，这部《行政诉讼法》的受案范围在历次修订中发生重大变迁。1935年的修订将“复议（诉愿）前置主义”改为“复议（诉愿）选择主义”，即允许当事人在提起行政诉讼前选择是否进行行政诉愿，如不愿或行政诉愿期限届满，可直接提起行政诉讼。1937年的修订又恢复了“复议（诉愿）前置主义”，当事人提起行政诉讼须经两级诉愿。1942年的修订坚持了“复议（诉愿）前置主义”。1975年台湾地区“行政诉讼法”的修订进一步扩大了“违法行政处分”的范围，将逾越权限或滥用权力的行政处分以违法论，并将其纳入行政诉讼受案范围。此次修订还延长了再诉愿的决定期限，并将附带请求损害赔偿的提起期限限定在诉讼程序终结之前。随着台湾地区政治、经济情势的变迁，行政争讼案件大量增加，台湾地区立法当局在2000年完成对1932年《行政诉讼法》的全面修订，是为台湾地区现行“行政诉讼法”。新法的受案范围采取了概括性立法模式，规定除法律特别规定外，一切公法上争议均得依“行政诉讼法”提起行政诉讼。关于行政复议，新法采取了“诉愿一级主义”，废止了再诉愿的规定，相对人对公法争议经一级诉愿后即可提起行政诉讼。这样的规定与德国行政诉讼的受案范围实现了接轨，有利于全面保障相对人权益。总体而言，1932年《行政诉讼法》受案范围的变迁是朝着扩大受案范围，保障公民权益的方向在不断地发展。

（四）新中国行政诉讼受案范围的发展

新中国行政诉讼受案范围的发展较为曲折，从零星规定到全面否定再到初步肯定，从无到有，由小变大，经历了萌芽、划定、限制、恢复和拓展的轨迹。

新中国建国之初关于行政诉讼仅在宪法原则和单行法规中有零星规定，并未真正建立起行政诉讼制度。改革开放以后，涉外税收领域率先规定了行政诉讼，1982年《民事诉讼法（试行）》进一步规定可以依据民事诉讼程序审理法律规定可以起诉的行政案件。到1988年我国已有130多部法律法规采取个别列举的方式规定了可以提起行政诉讼的案件种类，特别是1986年的《治安管理处罚条例》极大扩展了行政诉讼受案范围。但总体而言，由于彼时没有确立普遍的行政诉讼制度，行政诉讼受案范围完全依赖单行法规作个别性规定。

1989年《行政诉讼法》在总结改革开放以来行政审判实践的基础上，对行政诉讼受案范围做出了基本划定。该法第2条概括性地规定了具体行政行为可诉的原则，第11条明确规定了8种可诉行为与一个兜底条款，第12条则从反面规定了4种不可诉行为。这种“概括+列举”的立法模式蕴涵了新中国划定行政诉讼范围的几项基本原则，即：第一，将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，确定具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉；第二，将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为，外部行政行为可诉，内部行政行为不可诉；第三，将行政行为分为终局行政行为与非终局行政行为，确定非终局行政行为可诉，终局行政行为不可诉；第四，将行政行为分为涉及人身权、财产权的行政行为与涉及其他权利的行政行为，确定前者可诉，后者只有在有法律、法规特别规定时才可诉；第五，将行政行为的违法分为认为违法与实际违法，行政相对人只要“认为”行政主体的行政行为违法便有权起诉，并不以行政行为“实际”违法为前提。1989年《行政诉讼法》对行政诉讼范围的划定，表明新中国行政诉讼的受案范围已经从“列举式规定”过渡到“概括性规定”，从“个别规定”上升到“一般规定”，这是中国行政诉讼受案范围演变史上的一个飞跃。

若说1989年《行政诉讼法》的制定标志着中国行政诉讼受案范围的基本划定，那么1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）的公布，则标志着中国行政诉讼范围受到了限制。这主要表现在两个方面：一是通过对“具体行政行为”的限缩解释，缩小了行政诉讼的受案范围。《意见》第1条将“具体行政行为”界定于“单方”行为之内，从而将以“双方”行为为特征的行政合同排除在受案范围之外。二是《意见》第2条第3款将计划生育领域中的可诉具体行政行为限定为“征收超生费、罚款”，再次缩小了行政诉讼范围。《意见》对于行政诉讼受案范围的限制固然有其现实考虑，但无疑是对法治精神的背离。

2000年，最高人民法院公布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），同时废止了前述《意见》。《解释》对1989年《行政诉讼法》所划定的受案范围作了“正当的恢复”。[41]根据最高人民法院行政审判庭的权威阐述，《解释》对行政诉讼受案范围的恢复表现在：删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义；明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项；比较准确地界定了不可诉行政行为的内涵和外延；对人身权和财产权作了广义的理解。就恢复的程度而言，可诉行为从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为，从单方行为扩大到双方行为，从行政机关的行为扩大到某些非行政机关的行为，从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为，从可诉的行政不作为扩大到除政治权利以外的其他所有不作为。[42]就《解释》条文本身而言，其对行政诉讼受案范围的恢复体现在：第一，删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义，将“双方行为”纳入具体行政行为范围。第二，取消了原司法解释在计划生育管理领域对可诉行为的限制。第三，明确列举了不属于行政诉讼范围的事项。原《行政诉讼法》第12条对不可诉行为的不穷尽列举，为人民法院因不想受理某类案件而任意扩大解释留下了隐患。《解释》将不可诉行为扩大至六种，而在“除了不可诉的行为，其他都是可诉的行为”的原则之下，这种对不可诉行为的穷尽列举，必然保障了行政诉讼法原有的可诉范围。

自最高人民法院2000年公布《解释》以来，随着依法治国方略的贯彻、依法执政观念的提出，新中国行政诉讼的受案范围进入到拓展期。拓展的途径主要包括：第一，《行政复议法》第6条第9项将行政诉讼的受案范围从人身权与财产权扩大到了受教育权。第二，《行政复议法》第7条将行政诉讼的范围从具体行政行为扩大到部分抽象行政行为。第三，最高人民法院的相关批复将行政诉讼的范围从法律明示的“行政不作为”案件扩大到普遍的“行政不作为”案件。第四，以“田永诉北京科技大学”案为标志，行政诉讼范围扩大到高校教育行政领域。此外，2011年公布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》将政府信息公开案件纳入行政诉讼受案范围。司法实践中以各种形式发布的行政案例和目前正在建立的指导案例制度，也对行政诉讼受案范围起到了拓展作用。

总之，从清末《行政裁判院官制草案》初定行政诉讼受案范围起，无论是从北洋政府《行政诉讼法》到南京政府《行政诉讼法》再到所谓台湾地区现行“行政诉讼法”，还是新中国的行政诉讼法制，百年行政诉讼法制的受案范围基本上保持了不断扩大的趋势，同时行政复议（诉愿）前置的范围在不断地缩小，或者虽然保留但尽量减少对公民行政诉讼权益的限制。

五、中国行政诉讼法制百年变迁的反省与展望

在历史的长河中，百年只是弹指一挥间。百年过去，中国行政诉讼法制经历了一个从无到有，从弱到强，从初创到完备的过程。尽管这一过程所赖以发生的社会结构、国家政权和阶级形势屡屡变迁，甚至发生了翻天覆地的变化，但如果我们以“大历史”的眼光来观照，会发现这一过程其实一直都在或隐或显地坚定地发生，而不论“城头变幻大王旗”（鲁迅诗）。在本文即将结束之际，笔者试图贡献我们对这段“民告官”千古传统笼罩之下的百年行政诉讼法制变迁史的初步反省结论和对中国行政诉讼法制未来发展的基本展望。

（一）中国行政诉讼法制百年变迁的反省

从功能定位、审判体制和受案范围三个递进的层面考察中国行政诉讼法制的百年变迁，可以看到百年行政诉讼法制的功能定位经历了从“变法图存”到“依法控权”的转换，审判体制经历了从“二元制”到“大民事诉讼”、“大经济审判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范围也在曲折中逐渐扩大。[43]在此基础上，我们进一步对中国行政诉讼法制百年变迁提出几点整体性的反思结论：

1.中国行政诉讼法制的百年变迁是法治后发国家走向法治强国的缩影，移植法律构成制度变迁的重要外部资源。清末民初的行政诉讼法制变革既然以“变法图存”、收回“治外法权”为主观动因和功能定位，那么其首先是一种外力作用下的应激反应，外来法律移植成为制度变迁的重要资源。清末《行政裁判院官制草案》主要移植了日本1890年的《行政裁判法》，由此确立了“二元制”的行政法院体制。此后北洋政府和南京政府都沿袭这一“二元制”体制，颁布了独立的《行政诉讼法》并设立了独立的行政诉讼审判机构。[44]虽然新中国在成立后走上了独立自主建设法治强国的道路，但仍然没有偏离“仿行西法”的法律移植主线。新中国建国之初曾一度试图移植苏联的“大民事诉讼”模式，改革开放之初的1982年《民事诉讼法（试行）》也确立了“大民事诉讼”模式，以经济审判庭或者民事审判庭适用民事诉讼程序审判行政诉讼案件。由于新中国法制建设的后发态势，其必然伴随着对较为成熟的外国法制的移植，即使在以“依法控权”为行政诉讼功能定位的当代中国，法律移植依然构成行政法制变迁的重要外部资源。[45]1989年《行政诉讼法》确立的“混合一元制”行政诉讼审判体制，即是对英美“一元制”体制和德日“二元制”体制的移植与借鉴。当然，不容忽视的是，中国行政诉讼法学研究和法制发展的主体性意识在近年来不断增强。

2.行政诉讼法制的百年变迁是传统笼罩下的制度变革，“民告官”传统始终笼罩制度变迁过程。虽然行政诉讼法制百年变迁以法律移植为主线，但这一变革始终是发生在古老的中国大地之上的中国人之间，“民告官”千古传统不可避免地对这一过程产生了深刻的影响。[46]首先是制度机构上的影响。清末《行政裁判院官制草案》立法过程中，传统“民告官”机构都察院与行政裁判院的存废争论就是“民告官”传统对近代行政诉讼法制的抗拒。北洋政府时期虽然颁布了《行政诉讼法》，成立了“二元制”体制下的平政院，但是在平政院内仍保留着纠弹官吏的肃政厅。南京政府初期也保留了惩吏院行使行政审判职能。新中国成立后的前三十年不仅通过信访、监察等机构对官员进行制度性监督，还通过群众运动，发动百姓斗官员。其次是“民告官”始终困难。“民告官”的千古传统以“廉政监督”为精神旨趣，并不特别强调保障民众诉权，而官僚集团也无时无刻不在抗拒监督，所以“民告官”的传统其实是“民告官难”的传统。[47]清末民国时期虽然成立了以限制公权、保障私权为宗旨的平政院、行政法院，但从统计数据上看仍然满足不了“民告官”的需求。当代中国“民告官”立案难、见官难、胜诉难、执行难仍然是当前行政诉讼领域亟待解决的突出问题。

3.行政诉讼法制的百年变迁受制于社会政治经济发展，又对社会政治经济发展产生重要推动作用。从政治发展环境来看，清末尚处于皇权专制转型期，行政诉讼法制未能真正确立；民国初年军阀割据，行政诉讼法制虽然确立但并未真正落实；南京政府行政诉讼法制较为完备，但国民党本身并没有放弃一党专政的打算；台湾地区“行政诉讼法”的历次修订，也都伴随着台湾地区民主法治进程进行。大陆地区在改革开放以前民主法制不健全，行政诉讼法制也无从确立；改革开放以后，随着法制建设的恢复，行政诉讼法制才逐渐发展完善。从经济发展环境看，清末民初国困民穷，行政法院又偏居京城，行政诉讼法制无法落到实处；新中国在改革开放以前实行“计划经济”，行政诉讼法制无从发展；改革开放初期，为吸引外资，行政诉讼法制率先在涉外税法领域出现；随着改革开放的深入和市场经济体制的确立，行政诉讼法制在当代中国也越发重要。行政诉讼法制发展变迁的另一个重要因素就是人民民主法治意识的增强。清末民初刚从皇权社会下解放的民众尚不知行政诉讼为何物，行政诉讼法制也无法得到落实；新中国前三十年，民权受到压抑，又在极端的政治环境下以极端的方式释放，行政诉讼法制一片空白；改革开放以后，党和国家重视法制建设，人民民主权利意识得到空前提高，行政诉讼法制才有了坚实的基础。反过来，行政诉讼法制的发展也促进着政治、经济和人民民主权利意识的发展。新中国行政诉讼法制确立以后，即有力地推动了依法治国和依法行政事业，也为经济发展和民权保障做出了巨大贡献。

4.行政诉讼法制近代化是历史发展的大趋势，不因革命而中断，要为完成而努力。百年行政诉讼法制变迁是中国百年法制近代化进程的组成部分，行政诉讼法制百年变迁史雄辩地说明了中国法制走向近代化是中国历史发展的大趋势，并不以任何阶层或者政权的意志为转移。1906年清末“官制改革”是百年行政诉讼法制变迁的滥觞。满清政府虽然被“辛亥革命”推翻，但是革命党人并没有废弃清末“变法修律”的成果，而是在其基础上试图建立近代行政诉讼制度。“辛亥革命”的胜利果实虽然被袁世凯窃取，但如同“辛亥革命”继承清末“变法修律”一样，北洋政府也延续了发端自清末的法制近代化进程，并且初步确立了近代行政诉讼制度，颁布了1914年《行政诉讼法》，成立了平政院。南京国民政府虽然通过“北伐”战争推翻了北洋政府，但是在行政诉讼法制上也继承了北洋政府的《行政诉讼法》和“二元制”的行政诉讼体制。新中国废除“旧法统”虽然导致了移植大陆法系的法制近代化进程被中断，但在1978年后仍然走上了行政诉讼法制近代化的道路，通过移植和比较英美法系和大陆法系行政诉讼法学理论和实践，最终在1989年确立了“混合一元制”的行政诉讼法制。当前和今后一段时期，以《行政诉讼法》的修订为历史契机，中国行政诉讼法制的近代化和现代化进程还将得到深入发展，行政诉讼法制的近代化变迁还将继续深入进行。

（二）中国行政诉讼法制未来发展的展望

自1989年《行政诉讼法》通过以来，中国的依法行政事业取得了很大的进展。面对即将到来的《行政诉讼法》全面修订，立法者和法学家要将近年来行政法学研究和行政审判实践中的成果和经验贯彻到新法之中，这自然是题中应有之义。但如何将行政诉讼法制百年变迁的利弊得失贯彻到行政诉讼法的未来发展之中，却是一个值得所有行政法学者深思的问题。在反省百年变迁的基础上，我们对中国行政诉讼法制的未来发展提出如下展望：

1.行政诉讼法制发展要立足于基本国情。历史法学派的观点认为，法律犹如语言和风俗，是一国民族精神的体现。[48]这决定了单纯的法律移植一方面无法真正解决接受移植国家的法制问题，甚至会导致“播下龙种，收获跳骚”的遗憾，另一方面接受移植国家的传统法律文化必然会对移植法制产生潜在的影响，甚至是抗拒和排斥。近代行政诉讼法律移植过程中遭遇的“民告官”千古传统的抗拒以及今日行政诉讼法制中“民告官”传统的影响深刻说明了这一点。因此，未来中国行政诉讼法制的发展，要充分立足于基本国情，要有中国主体性意识。一方面，要对中国古代“民告官”的千年传统和近代百年行政诉讼法制变迁历史进行充分的省察，总结和反省其利弊得失。另一方面，要对当代中国行政诉讼法制实践和行政法学研究的经验和成果进行充分的总结，从中发现和提炼符合中国现实国情的、由中国法律人和法学家立足于实践得出的行政诉讼法制经验和行政诉讼法学原理。只有充分的尊重历史和现实国情，我们才能更好地促进当代中国行政诉讼法制的发展和行政诉讼法学研究的深化，从而在理论和实践两个层面解决问题并作出贡献。

2.行政诉讼法制发展要致力于保障民权。百余年前，德国“行政法之父”奥托·迈耶发出著名的感叹：“宪法消失，行政法长存。”[49]尽管这一论断的含义在不同语境下可以有不同的理解，但是在行政国家日益改变所有人生活方式，国家行政日益影响所有人基本权利的背景下，“行政法长存”欲获得充分的正当性与合法性，恰恰有赖于以行政诉讼的方式保障和救济民权。从行政诉讼的目的看，如果行政诉讼制度不能对公民的合法权益提供有效的法律保障，那么行政诉讼可能会沦为进一步助长行政专制的工具，而无法获得公民和社会的认同。[50]行政诉讼法制要实现保障民权的基本价值目标，就必须在立足国情的基础上，充分吸收百年来行政诉讼受案范围变迁的历史经验教训和二十余年来行政诉讼实践和行政法学研究中关于行政诉讼受案范围的有益成果，进一步扩大行政诉讼受案范围，因为这代表着中国行政法治的进步方向！

3.行政诉讼法制发展要有利于监督权力。近代以来，民主法治发展的基本方向和目标就是“把权力装进笼子”，对公权力尤其是行政权力进行监督与控制，而构成束缚行政权力的“笼子”的重要制度设计之一就是行政诉讼法制。行政诉讼审判体制的变迁反映了行政权与司法权的博弈状况，也在很大程度上决定了对行政权的监督效果。在当代中国“混合一元制”行政诉讼审判体制下，针对“民告官”历史和现实难题的制度性解决，已经有许多地方在试点开展行政诉讼“相对集中管辖”和“异地管辖”，并且取得了较好的阶段性成果。[51]今后行政诉讼法制的发展，要以更加有利于监督行政权为发展方向，就必须在立足基本国情的基础上，反省百年行政诉讼审判体制变迁，同时总结当下行政诉讼审判体制改革的实践经验，发展出具有中国特色的行政法院制度。[52]

4.行政诉讼法制发展要服务于法治中国。百年中国行政诉讼法制的功能定位，经历了从近代“变法图存”到当代“依法控权”的变迁。但是在近代内忧外患的政治局面下，以“变法图存”为主观动因的行政诉讼法制不仅无法充分保障公民权利，更无法独立实现救亡图存的目的。这充分说明，行政诉讼法制的主观功能定位必须有赖于客观的社会政治经济结构才能得以实现。改革开放以来，随着综合国力的逐年提升，法制建设事业的逐年发展，当下中国行政诉讼法制发展已经进入了新的历史时期。党和国家宣布要全面建设小康社会，而全面的小康社会就是全面的法治社会，这就要求将依法治国全面推向深入，不断走向法治强国。在这样的宏观法治背景下，以“依法控权”为功能定位的行政诉讼法制具有了坚实的社会政治经济基础。在当代中国走向法治强国的道路上，行政诉讼法制作为限制国家权力、保障公民权利的基本制度设计，可以而且应当为进一步推进依法行政和依法治国，实现“法治中国”的当代中国梦做出新的历史贡献。

【作者简介】
胡建淼，法学博士，国家行政学院法学部主任、教授、博士生导师；吴欢，法学博士，浙江大学光华法学院、浙江师范大学“法治中国化”研究中心兼职研究员。

【注释】
[37]依民国时期《诉愿法》之规定，人民有权提起的的诉愿范围不限于行政事项，而包括所有对公权行使之违法与不当，本文仅讨论与今日中国行政复议相当的“行政诉愿”，是为说明。
[38]参见宋玲：《清末民初行政诉讼制度研究》，中国政法大学出版社2009年版，第71-72页。
[39]《平政院编制令》规定，平政院内部设立肃政厅，除民众提起行政公诉外，“平政院肃政使依纠弹条例纠弹官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用职权、玩视民瘼事件。”这其实是以御史监察制度监察官吏的“民告官”传统在民国初年的遗存。参见方辉：《北洋政府初期肃政厅研究》，河南大学2009年硕士论文。
[40]关于民国南京政府和北洋政府行政诉讼法制的比较研究，参见林纪东：《行政法》，台北三民书局1988年版，第531页；张家洋：《行政法》，台北三民书局1985年版，第764-765页。
[41]参见江必新：《是恢复，不是扩大——谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定》，《法律适用》2000年第7期。
[42]参见最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年版，第172-176页。
[43]百年行政诉讼法制变迁需要总结的内容甚多，本文只是依照宏观、中观和微观三个层级总结出最重要的功能定位、审判体制和受案范围的变迁，以期提纲挈领而以小见大。
[44]参见张生：《中国近代行政法院之沿革》，《行政法学研究》2002年第4期。
[45]参见何海波：《中国行政法学的外国法资源》，《比较法研究》2007年第6期。
[46]参见宋玲：《清末民初行政诉讼中的本土因素》，《政法论坛》2009年第3期。
[47]参见范忠信：《古代中国人民权益救济体制的廉政监督旨趣》，《中外法学》2010年第6期。
[48]参见许章润主编：《萨维尼与历史法学派》，广西师范大学出版社2004年版，第30-40页。
[49]参见[德]奥托•迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，前言。
[50]参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第524页。
[51]参见叶赞平、刘佳库：《行政诉讼集中管辖制度的实证研究》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2011年第1期；江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，《中国法学》2013年第1期。
[52]相关研究参见宋智敏：《论中国特色行政法院制度的具体建构》，《时代法学》2010年第3期；陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探讨》，《中国法学》1995年第1期。

【参考文献】
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{3}范忠信.古代中国人民权益救济体制的廉政监督旨趣[J].中外法学,2010,（6）.
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{12}应松年.中国行政法学60年[J].行政法学研究,2009,（4）.
{13}于安.外国行政法学在我国的引入和利用[J].政法论坛,2006,（1）.

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