工伤案件的行政附带民事诉讼路径探讨

发布日期：2014-03-18 文章来源：互联网

【学科分类】民事诉讼法
【出处】《山东审判》2013年第5期
【摘要】职工发生工伤以后维权周期长，诉讼成本高，审判实践中“先行政后民事”的做法不利于快速化解实体纠纷，引入行政附带民事诉讼制度能够促进纠纷的化解。
【关键词】工伤案件；行政附带民事纠纷；化解
【写作年份】2013年

【正文】

由于社会生活的复杂化，司法实践中有许多行政争议与民事争议是相互交织的，平等主体间越来越多具有较强专业性、技术性的民事争议由行政机关处理，工伤案件就是其中颇具代表性的一类案件。这样的民事争议由于行政机关的介入演变成民事争议与行政争议的交叉，在诉程序中两者又各自独立。在现行司法体制下，司法机关通常考虑的是民事先行还是行政先行的问题，这种做法在运行过程中确保了诉讼专业化的同时也存在着自身难以克服的一些缺憾，这种缺憾主要源于对当事人利益和诉讼效益的考虑。如何在最短的时间内从实质上化解纠纷成为理论界实务界长期以来研究和探索的重大课题，行政附带民事诉讼是我们要着重研究的解决办法。

一、工伤案件行政附带民事诉讼的可行性探讨

（一）行政附带民事诉讼及其法律依据

行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的制度。[1]行政附带民事诉讼法律依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条的规定，“被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”虽然该条是“一并审理”的规定，但该项规定为我们建立行政附带民事诉讼制度提供了解决思路，对于民事争议的行政裁决违法，且有民事争议当事人的请求法院可以进行一并审理，那么对于工伤确认案件，民事争议当事人要求法院一并解决的，法院基于同样的法理也应当可以一并审理。

（二）工伤案件行政附带民事诉讼可行性的法理分析

法院对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理。工伤确认行政案件审理过程中，案件当事人一定是三方：劳动行政部门、职工、用人单位，而工伤行政确认这一具体行政行为是劳动行政部门对职工和用人单位之间对职工受伤是否系工伤案件的一种行政程序确认，法院对这一具体行政行为的审理过程当然包括了对相关民事争议问题的倾听和关注。尽管行政诉讼法规定了具体行政行为是审理对象，但是，这并不意味着与具体行政行为有关的事实，人民法院可以置之不理。行政管理领域的广泛性使许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。这些行政行为所建立的行政法律关系便涵盖着一定的民事法律关系。民事关系因行政行为而得到巩固，而行政行为则因民事关系的客观表现和证据证明得到合法性方面的保证。民事主体如果要实现自己的民事权利，有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议，请求有关机关依法定程序撤销或变更。这样，行政行为的效力因民事争议而产生质疑，在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。否则，这种合法性审查就成为“无源之水，无本之木。”

二、工伤案件行政附带民事诉讼的必要性探讨

职工发生工伤以后维权程序多、周期长、诉讼成本高，早已是不争的事实。人力资源和社会保障局认定职工系工伤死亡，企业不服诉至法院要求撤销该工伤认定。这样一起工伤行政确认的案件的处理程序是这样的：行政诉讼一审、二审，如果工伤认定结论被维持而企业仍不履行义务，则当事人还要再经过仲裁、民事一审、二审，甚至最终进入执行程序，这些程序一一走下来，往往要经过两年以上的时间。事实上真实的情况往往要更加复杂，而我们都知道诉讼存在风险，一些企业在这段期间可能因经营不善而倒闭、或者恶意转移资产逃避执行。遭遇工伤的职工及亲属本已经非常不幸，还要经历漫长的诉讼程序，很多时候花费了大量时间、精力和律师费，等来的却是无法兑现的一纸空文。当事人为此苦不堪言，工伤职工由于无钱治疗而留下终身残疾，工亡职工家属失去亲人的同时得不到任何慰藉，进而引发社会不稳定因素。因此在符合一定条件下建立行政附带民事诉讼势在必行。

（一）诉讼程序效率的要求

行政、民事争议交织案件中，当事人在身份上有重叠，行政诉讼的原告和第三人也是民事诉讼的当事人，当事人要解决纠纷，就要两次立案，由人民法院的行政审判庭和民事审判庭分别审理，如果当事人提起上诉或者对终审判决不服申请再审，人民法院在严格遵守法律规定的审限的情况下，大约需要两年时间甚至更长。另一方面，当事人在整个纠纷的解决过程中，不断的参与诉讼活动，不仅造成时间、精力和金钱上的浪费，而且有关案件久拖不决，人们的生产、生活秩序得不到及时维护，影响社会关系的稳定。将两种争议一并解决，对法院来说，减少了如送达诉讼通知，传唤当事人等程序上的重复，能够提高法院的审判效率。同时法庭可以当庭认证争议的全部证据，前一争议的解决又有利于后一争议的审理，有利于法院公正、迅速解决全部纠纷，实现诉讼经济，提高诉讼效率。

（二）维护当事人实体权利的要求

在行政争议与民事争议交织的情况下，对当事人来讲，他们最关心的是民事实体问题的解决。因此，人民法院最终对他们的民事争议予以解决才是最根本的，也是他们打官司的真正目的所在。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。建立行政附带民事制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。这才符合行政诉讼的目的，这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。

（三）创新化解行政争议机制的要求

行政诉讼只能对被诉的具体行政行为作出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决。对当事人来说，行政诉讼只是一个过程，是一个为民事诉讼扫清证据认定障碍的过程，当事人行政诉讼中不能实实在在的解决问题。通过建立行政附带民事制度，可理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系，把当事人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对当事人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，是创新化解行政争议、促进行政诉讼进一步发展、扩大行政诉讼影响力的要求。

三、工伤案件行政附带民事诉讼的困境

（一）合并审理的困境

合并审理是指将两个以上的案件同时进行法庭调查和法庭辩论，且同时作出裁判的诉讼活动。这是行政附带民事诉讼提高审判效率的本质目的，但是，行政附带民事诉讼与刑事附带民事诉讼不同。刑事附带民事诉讼中，刑事部分，公诉方负证明被告人有罪的举证责任；民事部分，民事原告负证明诉请赔偿金额的举证责任。刑事公诉方与民事原告在举证责任上，没有矛盾和冲突。而行政附带民事诉讼中，行政诉讼部分举证责任在被告，其不得在诉讼期间收集证据；民事诉讼中，则实行“谁主张，谁举证”的原则，因此，行政附带民事诉讼中，两种举证原则可能发生冲突。如果同时进行诉讼，就有可能发生行政诉讼被告与民事诉讼一方当事人相互串通的情形。当具体行政行为缺乏事实依据和证据时，该具体行政行为本应被判决撤销，但当该行为在民事事实调查中，民事当事人的举证又被证明正确时，就在客观上补充了被告证据的不完整，则不维持该具体行政行为就等于无视案件事实，而维持该具体行政行为又不符合行政诉讼的原则。另一方面，行政诉讼被告与民事争议一方举证责任的组合优势，使司法公正的形象受到影响。为防止这一不正当诉讼行为发生，就需要考虑尽量避免行政案件与民事案件同时进行法庭调查和法庭辩论。但是，行政案件和民事案件不同时开庭审理，又难以体现附带民事诉讼的要求。[2]

（二）庭审驾驭的困境

行政附带民事诉讼一并审理时，既要适用行政诉讼的程序，也须适用民事诉讼的程序。由于行政诉讼与民事诉讼中，当事人的诉讼权利义务不同，法庭对行政案件的事实调查与民事案件的事实调查角度也不一样。但该行政与民事案件在事实上又有着密切的联系，这就有可能使法庭对同一事实进行重复调查。从而使法庭调查变得条理不清，进而增加法官庭审驾驭的难度。

（三）工伤案件行政诉讼部分判决方式的局限性

工伤案件行政附带民事诉讼的预设前提应是工伤行政确认这一具体行政行为的合法性，只有当法院在行政诉讼部分判决维持这一具体行政行为或者驳回原告诉讼请求的情况下，才存在职工和用人单位之间的工伤赔偿这一民事争议。如果行政诉讼部分判决撤销具体行政行为，通常法院在判决撤销具体行政行为时，会判令被告重新作出该具体行政行为，这就使以该具体行政行为为判决依据的民事诉讼，无法一并作出实体处理，民事诉讼部分只能驳回。

（四）工伤案件行政附带民事判决的困境

现行《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第5条规定，“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。”该条是对劳动争议处理基本程序的规定。劳动争议有一定的管辖，必须经过劳动争议前置程序，要经过劳动仲裁的前置程序，法院才有管辖权。因此，如果法院在审理工伤行政附带民事诉讼案件时对民事部分一并作出裁判，则剥夺了当事人申请劳动争议仲裁的程序权利。在现行法律体制下，行政审判庭不能就工伤案件直接作出行政附带民事判决，工伤案件的行政附带民事诉讼的探索需要止步于行政附带民事调解。

四、工伤案件行政附带民事诉讼的实践探索

为真正解决实体问题，全面减少当事人讼累，经过长时间的调研分析，笔者所在法院大胆探索实施工伤案件的行政附带民事诉讼，化解了一批工伤案件。

（一）案例一则：工亡职工的行政附带民事调解

一女职工下班路上发生交通事故死亡，经劳动部门认定属于工伤，企业不服提起行政诉讼。经我们的庭前释法，庭审中企业和职工家属均表达了愿意在法庭的主持下进行调解的意愿，但企业固守“不拖时间愿意解决问题已经很好了”的心态压低赔偿数额，职工家属痛失亲人坚持不肯让步，由于双方主张差额过大，调解一时陷入僵局。在我们持续不断的努力下，双方当事人在职工留下的两个年幼的孩子那里找到了共同认知，调解打破僵局，最终达成了调解协议，由企业分四期付款，共向职工家属支付39.5万元。职工家属对我们所付出的努力极为感动，企业也表示官司尽快了结了，他们将安心生产。至此，我院审理的首起行政附带民事诉讼案件以原告和第三人达成行政附带民事调解书、原告向本院申请撤回对工伤行政确认案件的起诉而告终，社会效果佳。

（二）工伤案件行政附带民事调解及其法理依据

行政附带民事调解书，是指人民法院审理行政诉讼案件的过程中，根据自愿和合法的原则，在查清事实、分清是非的基础上，通过调解促使民事争议当事人（通常是行政诉讼的原告和第三人）达成协议而制作的法律文书。其法理依据在于，只要是民事权利就可以由民事主体放弃，当然就可以达成调解。这一点与刑事附带民事诉讼类似。行政附带民事调解活动调解的是原告和第三人两个平等民事主体之间的纠纷，而不是对涉及公权力部分的调解。

（三）工伤案件行政附带民事调解的实践效果

从关注职工民事实体权利、切实维护他们的合法权利出发，让劳动者在行政审判阶段就能得到最后的权益赔偿，免去了用人单位与劳动者再打民事官司的诉累，既节约了有限的司法资源，又彻底解决了工伤赔偿纠纷。一是以实质解决工伤纠纷为核心。让劳动者及时获得最后的权益赔偿，最终实质性化解工伤纠纷。二是融合民事调解的便捷特性。重在化解行政纠纷背后隐藏的民事争议，在充分运用行政协调的基础上，将劳动者与用人单位之间的工伤赔偿纠纷进行及时有效调处。三是以当事人意愿为前提保证程序合法。在充分重视当事人调处的意愿，向当事人释明征得劳动者与用人单位的同意后，法院才可以调解。四是对调解协议进行司法确认。就工伤赔偿事宜促成劳动者与用人单位达成调解协议后，如果双方希望进一步进行法律确认的话，出具行政附带民事调解书，由行政诉讼原告撤诉结案，法院出具行政裁定书和行政附带民事调解书两份裁判文书，达到劳动者、用人单位与劳动行政部门三方满意的效果。

【作者简介】
刘力铭，单位为青岛市城阳区人民法院。

【注释】
[1]马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，载《法商研究》2003年第4期。
[2]吴月：《关于行政附带民事诉讼的思考》，载《人民法院报》2000年11月30日。

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