中国的非诉讼纠纷解决机制--------之人民调解

中国的非诉讼纠纷解决机制--------之人民调解
我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及人民调解、信访制度等。虽然目前我国已初步形成以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等组成的多元化纠纷解决方式，但同时应当看到，尽管当前我国解决社会矛盾纠纷的方式已经十分丰富，但总体上看各种方式的发展程度不尽相同，一些方式的制度化、法制化程度不高，各种纠纷解决方式之间尚未形成统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。
一、调解制度与人民调解制度
1、关于调解。
调解的生命力不仅生长在中国的土地，也在西方显现出旺盛的生命力。从古罗马时代，西方就有注重调解和和解的法谚：“消灭诉讼对国家有益。”“差一点的和解也胜过完美的诉讼。”到了20世纪70年代到80年代，英美法系国家掀起了一场提倡“解决纠纷的另类选择”，即 ADR的运动，有学者引用犹太教和基督教的传统，来主张调解是比诉讼的更好选择，其影响力持续至今，使调解被公认和推广为ADR的最重要途径之一。
调解制度源于我国古代民间“排难解纷”、“止讼息争”的传统，因契合了中华民族“以和为贵”的传统道德，成为民间乃至官府解决矛盾纠纷的基本准则之一。经过两千多年的发展，百姓有纠纷找调解的传统与习俗已经形成。
2、人民调解
人民调解，又称为诉讼外调解，是我国调解制度中的其中一个部分，与司法调解、行政调解共同构成了“大调解”机制。《人民调解法》第2条对人民调解进行了如下界定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”该法第7条同时规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”由此可以看出，人民调解是主要是一种民间式的解决矛盾纠纷的方式。
早在１９５４年３月，我国政府就颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，以法规形式在全国范围内确立了人民调解制度。改革开放以来，我国在继续发展和完善人民调解制度的同时，大力推进行政调解、司法调解，逐步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。与此同时，仲裁作为一种纠纷解决方式也迅速发展起来，商事仲裁、劳动争议仲裁等种类仲裁制度不断健全完善。近年来，党中央、国务院和各级党委、政府把信访工作作为以人为本、执政为民的一项重要工作来抓，信访工作在解决陈年积案、改善民生、维护人民权益中发挥着越来越重要的作用。2005年，国务院颁布信访条例，把信访工作纳入法制化轨道，信访作为多元化纠纷解决机制重要组成部分的地位和作用日益凸显。
二、人民调解制度的发展与完善
1、人民调解作为一种解决纠纷的机制，曾经发挥着其重要的作用。
首先，人民调解委员会是群众性组织，当事人双方不论出于何种心理状态，都比较容易接受调解而不胆怯和有过顾虑，有利于增强人民内部团结，建立和维护社会新型的人际关系。第二，人民调解能及时有效地防止民间纠纷激化、减少犯罪，起到治标治本，促进社会治安根本好转的作用。第三，人民调解组织承担了帮教劣迹人员的大量工作，为改革开放创造良好的社会环境发挥了积极作用。第四，人民调解的过程实际上也是法治宣传教育的过程。许多矛盾纠纷的发生，往往是由于当事人一方或双方不了解相关法律法规的规定，未能全面、真实地了解国家的政策，因此，人民调解委员会在对双方之间的矛盾纠纷进行调解的过程之中，为了实现公平、正义的调解结果，必然首先要向双方当事人很好地解释相关政策及法律规定，并在此基础上，结合实际情况，进行调处。同时，调解的过程往往又会被与当事人有关的其他民众知晓，因此，调解的过程又是一个很好的向广大群众进行法治宣传教育的过程人民调解制度产生于革命根据地，成型于20世纪50年代，是对中国历史上的民间调解制度的传承。这种扎根于农村社会和广大群众的纠纷解决机制，构筑了解决民间纠纷、防止矛盾激化的“第一道防线”。这一制度也赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”、“东方一枝花”，并为西方国家借鉴及有所发展。
2、人民调解制度的发展困境。
人民调解制度在上世纪80年代达到鼎盛时期，本世纪以来，处于社会转型期的中国呈现出各种矛盾凸显叠加的局面。人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。
随着社会的发展，新问题、新矛盾的出现，人民调解制度也于上世纪90年代陷入停滞甚至倒退的境地。原因是人民调解适用于传统小农经济基础和深厚的血缘地缘关系的经济模式，其特点“其实是一种教育的过程”，这种调处模式可概括为教化型调解。教化型调解由于多谈人情伦理的倾向，对当事人来说是一种无原则的“和稀泥”，可能导致调解费时且成功率低。此外，以法治为导向的宣传也促使人民调解制度功能的衰落，更多的纠纷引入到诉讼解纷机制之下。人民调解制度因此成为被现代社会所“冷落”的解纷机制。
（1）进入20 世纪90 年代后期,随着社会主义市场经济的发展和法制化建设进程的推进,人民调解工作在中国改革的浪潮中受到了前所未有的冲击。
首先,人民调解组织和人员大量减少。1982 年宪法规定:城市的调解委员会设在居民委员会下,农村的调解委员会设在村民委员会下。当时的调解委员会尽管与1982 年以前一样,还是一个群众性组织,但其性质已发生了重大变化。调解委员会作为一个群众性自治组织,其制度性权威只能来自于村民委员会这一自治性组织赖以产生和运行的规章。由于无论在制度上还是在个人素质上都难以确保调解人员拥有足够的权威去从事调解工作,农村基层调解委员会已很难充分有效地发挥其调解功能。与此同时,在市场经济的浪潮中,各级政府都将注意力投向了经济建设,村民委员会和居民委员会也不例外,而无法创造效益的人民调解自然受到了冷落。自1990 年以后,人民调解委员会的数量就呈逐年下降趋势。
　　 其次,调解案件的数量大幅减少。据统计,从1980 年到2001 年这20 多年里,人民调解委员会调解的案件减少了一半,而法院受理的民事案件却增加了5 倍多。无论是调解人员平均每人每年所调解的民间纠纷件数,还是年度民间纠纷调解总件数,都呈明显下降趋势。人民调解员对调解工作的热情也逐渐淡化。过去,人民调解作为解决人民内部矛盾的主要方法,是政府工作的主要环节,人民调解员为政府所肯定,并通过其对群众的宣传教育和为群众排忧解纷而受到社会的推崇和信赖,在政治决定一切的年代里,人民调解员拥有较高的社会地位。但在改革开放后,市场经济和法治建设都使得人民调解成为被遗忘的角落,调解员的工作更成了吃力不讨好的没有前途的工作。
又因为人民调解是免费的,调解本身不能创造经济效益,因而,调解员也就无法在市场经济的环境中有所作为,一些有文化、有能力、高素质的人民调解员也纷纷离开了调解队伍,由此又引发了人民调解员的素质危机,并进而导致人民调解工作的质量危机,人民调解逐渐失去权威,失去群众信任　　
再次,人民调解员素质偏低等问题非常严重,是困扰人民调解发展的重要因素。我国人民调解员队伍的整体素质不高是一个人所共知的事实,突出表现为年龄老化、文化水平较低、法律知识较少等。市场经济体制下,农民已不再固守于土地,尤其是青壮年和有能力者外出务工和创业的很多,长期在家的多为老人、儿童、妇女。这种状况造成可供选拔的、适合调解工作需要的、符合人民调解员条件的人员十分有限,极大地限制了人民调解事业的发展。
[例1]甚至不懂法。达成调解协议后，“强制执行”。 【例2】1998年，村民卢发银、刘兴群老两口多次要求村干部为其调解赡养纠纷，称父母子女间角伤了孽，现坚决要求靠女供养到老，把儿子当女儿对待。村干部费尽心机才做通其子黄真远的思想工作，后达成调解协议：“一、在对卢、刘的供养上，把儿子黄真远的供养义务当女儿对待，把女儿黄真芬的供养义务当儿子对待;二、卢、刘的生活供养问题，由黄真芬负责钱粮和死后的丧葬事;三、黄真远每年给卢、刘添置衣服各两套，逢年过节每次送钱10元，糖两斤”。达成协议书后，未盖调解单位公章。后卢、刘将绝大部分粮食、贵重财产搬到了黄真芬处。不料，黄真芬经营不善，不出半年，就已无力赡养老人。卢、刘找黄真远负担，黄真远拒绝。卢、刘诉至法院，黄赵真远以调解协议书举证抗辩。结果，主审法官审查后认定该调解协议书“没有法律效力”，重新处理。后该村原调解干部得知后对法院意见很大。评析：这是一份内容和形式都不合法的调解协议。其内容不仅违反了赡养义务男女平等的原则，而且增添了老人赡养不保的因素，协议书上，只有调解干部签名，没盖调解单位公章，已缺乏生效要件。难怪这场调解累了村干部，还亏损了当事人，白干一场还难受理解。

　　
　　（2）造成人民调解困境的原因有很多,其中最为重要的大概有以下三点:
　　首先,从社会观念上来讲,西方纯粹法治主义思潮的传入对社会主流意识的误导。在实行改革开放之后的中国,必须加强民主与法制建设已成为国家与社会的共识。然而,在推崇依法治国理念的同时,由于缺乏法治的经验与传统,我国社会在高呼民主与法制的同时,也造就了对诉讼机制的迷信,使“诉讼万能论”盛行。在诉讼主义成为学术界竭力推崇的主流法律意识形态的背景下,以调解为代表的非诉讼纠纷解决机制则被认为是落后的、与现代法治精神相悖的事物,遭到冷落甚至否定,受到非议的人民调解逐渐没落并被边缘化。可以说,相对于明显处于强势地位的诉讼制度而言,调解制度堪称纠纷解决体系中的“弱势制度”。虽然有学者认为肯定人民调解制度的举措或许会产生法治文化土壤迟滞形成的客观后果。但从另一个角度看,当事人选择解决纠纷模式、规避或经历正式司法程序的同时,国家法也能得以传播,在长期的互动交涉中,现代法治还可能在一定程度上改变人们的行为,甚至促进社会变迁。我们认为,中国的法治之路必须注重中国本土的资源,注重中国传统法文化的现实意义。所以,传统民间调解机制是我国法制现代化进程中值得发掘的重要本土资源,而且传统的纠纷解决方式经过改造或转型,是完全能够融入现代法律体系的。
　　其次,从制度本身来讲,我国现行的人民调解制度因无法满足客观需要而显滞后,人民调解没有取得与其重要性相称的法律地位。以“人民调解委员会”为例,《人民调解工作若干规定》第二条、第三条第三款和第九条规定:人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织；向村民委员会、居民委员会所在单位和基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况；司法行政机关对人民调解工作进行指导和管理；指导和管理人民调解委员会的日常工作,由乡镇、街道司法所（科） 负责。可见,人民调解委员会是下设在村民委员会或居民委员会的群众性自治组织,它既要接受乡镇、街道司法所的指导,又要向村民委员会或居民委员会汇报工作,从属于行政机关。这种制度上的混乱,容易导致责任分散、相互推诿。尽管最高人民法院在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中明确了人民调解协议的合同性质,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力,但人民调解协议仍然不具有强制执行的效力,如果一方不履行,另一方则不能申请人民法院强制执行,对当事人的约束仍然是很有限的。
　　再次,从具体实践来讲,许多不利于人民调解正常发展的因素普遍存在,比如调解人员的物质保障问题、人身安全问题、非专业化问题等。下面以人民调解员的物质保障问题为例加以说明,《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或者居民委员会、企事业单位解决。
　 司法行政机关通过争取同级人民政府的支持,解决人民调解的指导和表彰经费。实际上,这种规定在还比较落后的农村形同虚设,有些乡镇政府财政困难,根本无力支持人民调解工作,村民委员会更加难以落实人民调解的工作经费和补贴。
怎样在新形势下更加发挥民间调解化解社会矛盾的作用，成为中国有关方面关心的课题。
3、人民调解制度的完善。
2002 年9 月,最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。司法部于2002年9 月11 日通过了《人民调解工作若干规定》,对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定,进一步加强和规范了人民调解工作。之后,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,在全国施行推广。
（1）人民调解的受案范围
可以受理的范围：
1）婚姻家庭纠纷，比如赡养、扶养等;
2）生产经营性纠纷，比如用水、晒坝等;
3）财产性纠纷，比如房屋所有权、财产损害等;
4）侵权纠纷，比如人身损害赔偿等。
不能受案的范围：
《人民调解工作若干规定》第二十二条规定：人民调解委员会不得受理下列纠纷：
1）法律法规规定，只能由专门机关管辖处理的，或者法律法规禁止用民间调解方式进行解决的。比如，交通事故、医疗事故、劳动争议等。
2）人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。
（2）调解的程序
1）告知权利义务(《若干规定》第六条、第七条)
2）当事人陈述和辩解。在当事人均表示自愿参加调解并不申请回避以后，调解开始。调解人须有效引导当事人围绕纠纷有关的事实作陈述或辩解，对当事人扯与本案无关的问题或作谩无边际的发言，应作制止和引导。
3）调解。在已查明事实，分清是非，明确责任的基础上说服各方当事人小事讲风格，大事讲原则，化解矛盾，解决问题。
4）达成调解协议并制作调解协议书。
双方对解决问题的方案形成共识后，调解人应制作调解协议书。协议书应符合司法部规定的要件要求。特别是除各方当事人签名以外，还应有调解人(员)签名，并加盖调解委员会印章。须注意：没盖公章的不被新法规认可，恐怕就是白干一场。
5）对经调解不成的，不要勉强，告知其向法律服务所请求解决或向法院起诉，若继续苦调，可能会事倍功半。“一事不再理”是条古已有之的原则。
(3)调解协议书的制作(以司部的文书范本作参考)。保存好有关资料，配合好法院等有关机关查证。
(4)调解纪律：(《若干规定》第十二条)
(5)调解结案期限：《人民调解工作若干规定》第三十三条规定：“一般应在一个月以内调结。”这是一般规定，对有碍生产的或矛盾有可能激化的还应及时采取措施，预防后及时调解。
（6）人民调解协议的性质和效力
1）具有民事合同性质。《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条 规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”
2）具有可诉性。第二条规定：“ 当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行调解协议的，人民法院应当受理。 当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理。“
3）具有可申请执行性。第十条 规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”
4) 人民调解协议书经法院确认将具备法律效力。对经人民调解达成的调解协议，当事人认为必要的，可以共同向人民法院申请司法确认；经法院确认有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
实践证明,人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一,成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的重要力量,是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度,是我国社会主义民主法制建设的重要内容。