浅析新时期人民调解纠纷解决模式的运作特点

　　谢绮岚——广州市萝岗区司法局办公室主任。

　　「内容提要」人民调解是产生于中国大陆本土的一种独特的纠纷解决方式。本文从一起人民调解案件入手，分析当下人民调解纠纷解决模式呈现出越来越明显的规范化和专业化的趋势。

　　「关键词」人民调解 模式 案例

　　人民调解是产生于中国大陆本土的一种独特的纠纷解决方式，是一项正式的国家法律制度。伴随着中国大陆的社会转型，以及社会的法律化趋势不断增强，人民调解纠纷解决机制也适应依法治国的要求，逐步实现了转型，并形成了与以往迥然不同的活动形态。本文从一起人民调解案件入手，分析当下人民调解纠纷解决模式呈现出的新特点，以及其折射的社会现实。

　　一、案例及选取理由

　　2007年2月13日，某街司法所接报，辖内一大厦广场洗车房老板许某（场地承租人）与业主李某（租赁人）、物业管理公司因场地租赁发生纠纷，许某带了20多人到大厦物业管理处闹事，砸烂一批办公物品。许某要求业主和大厦物业管理处各赔偿自己的停业损失100万元和设备费10万元，并扬言如不从就杀人，反正自己是豁出去了，天不怕地不怕。街道办事处接到物业管理公司的报告后，立刻安排司法所与街道综治办、派出所等部门的人员赶往现场，制止事态的恶化。

　　经了解：许某与李某于2005年1月签订该洗车房的租赁合同，租期3年，月租金为500元，业主李某负责办理洗车房的证照年检。同时，许某又向大厦物业管理处租用了洗车房外90平方米的场地。2006年年底，因业主李某未及时办理证照手续，造成洗车房营业执照不能年审，同时，物业管理处也以影响周边环境为由，不让车辆进入该洗车房，造成许某的洗车房停业。许某也因此没有交纳租金。2007年2月1日，业主李某就此事起诉到法院，称承租人李某已拖欠租金三个月以上，造成实质违约，要求法院判决停止履行双方签订的租赁合同，并交纳违约金。法院受理并向许某发出传票。于是出现了上面的一幕。

　　了解情况后，派出所把双方带到所里进行劝解教育，严肃批评许某的违法行为，并告诫许某如有进一步的激烈行为，公安部门将采取必要强制措施。最后双方在派出所、司法所和综治办的教育下，同意第二天到司法所申请人民调解，并按照司法所同志的引导，提交了人民调解协议书。之后，司法所的干部以街道人民调解委员会的名义，多次进行调解做思想工作，2007年3月，双方签订了人民调解协议书。协议书规定，由业主李某与物业公司共同赔偿许某停业损失306995元，分三次支付，许某不得再有其他要求。案件历时1个月得到妥善解决，许某至今没有过激行为，李某和大厦管理处向司法所表达了谢意。

　　据司法所的干部说，在调解过程中和人民调解协议签订之前，许某及其哥哥多次到大厦管理处闹事，并打电话给街道综治办下最后通牒，声称如得不到满意的答复，将采取一切违法的措施来解决此事，反正自己是无牵无挂、“烂命一条”，没有什么可以怕的。同时，还扬言自己已买好枪，准备干掉李某和管理处的人员。街道立即将此事上报区领导，并得到区领导批示：由司法所继续调解让双方达成协议，如一方有进一步的违法行为，公安机关应第一时间介入惩治，避免发生流血事件。另外，经估算，洗车房的所有设备价值约为110000元。

　　选取这一案件，主要是它所反映的空间和时间具有一定的典型意义。在空间上，案件发生在改革开放的前沿阵地开发区，经过二十多年的开发建设，由落后的农村变为高度工业化的新经济区，经济发展走在其他地区的前头，社会变革酝酿比较充分，外来人口占常住人口的一半以上，初具新城镇的规模；同时，这里又保留广阔的农村地区，在农村内部，宗族势力相当强大，熟人社会的特点依然显著。因此对其他正在开发建设的欠发达地区而言，此案例有一定的前瞻性和指导性作用。

　　在时间上，它发生在最近，是这一地区新型人民调解案件的典型范例，代表了人民调解的最新发展动态。另外，该案的调解主体是街道一级人民调解委员会，相对原来的村（居）人民调解委员会，是一类新型的人民调解组织。对于这一级人民调解委员会的设立，理论界一直有所争议。有争议的问题是矛盾的焦点，从争议处切入分析问题，往往可以发现问题的所在。

　　二、运作特点

　　一般认为，人民调解纠纷解决机制的运作是这样的：人民调解委员会主持调解，调解的依据为国家的法律、法规、规章、政策以及公序良俗，调解的手段包括说服教育、规劝疏导、互谅互让、平等协商，最终让双方自愿达成调解协议。从理论上讲，人民调解的手段具有多样化特点，但主要是自主协商，最终双方当事人达成合意，自愿解决纠纷。程序便利和情节重视是传统人民调解最为人称道的两个基本特点，但是，从以上案例中，我们仍然发现了新时期人民调解发展的新倾向。

　　（一）程序便利下的规范化倾向

　　传统的人民调解理论强调以当事人的合意为基础，因此普遍认为解决纠纷的程序一般不会受到重视，人民调解组织和人民调解员在处理纠纷时侧重点在于利用国家实体法律规范和当地风俗习惯解决好纠纷，而并不十分注重法律程序的遵守，调解的过程也比较简单和随意。这一特性可以从《人民调解委员会组织条例》中得到一定程度的印证。该《条例》第8 条规定：“人民调解委员会调解纠纷，应当在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。调解纠纷应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，可以制作调解协议书。调解协议书应当有双方当事人和调解人员的签名，并加盖人民调解委员会的印章。”诸如此类的规定给人民调解解决纠纷的过程留下了较为自由的空间。另外，基于人民调解委员会的民间组织角色，既然其自身并没有必要的强制手段，即便制定出严密的程序，也很难保证纠纷当事人会严格遵守。因此，从理论上讲，程序便利是人民调解吸引公民参与纠纷解决活动的主要原因。纠纷当事人可以利用这种灵活和便利的纠纷解决方式，通过协商谈判取得共识，争取合作，真正在实体规范导向下解决纠纷。这一过程排除国家的权威干涉，也弥补了公力救济在解决某些纠纷方面的局限，争取实质正义。

　　然而，事实与理论总是有差距的。我们先从调解的场景说起。在本案中，街道调解室设在司法所，一间10多个平方的房子，中间墙上挂着人民调解的红色标识，标识下面写着“依法调解、公平正义”8个大字。调解室的两边墙壁有详细的人民调解流程图1幅和调解须知、调解受理范围各1幅。房子中间置椭圆形长台一长，台上方置人民调解员牌子，下方置记录员牌子，两边各置2块当事人的牌子。总体的摆设虽然没有法庭严肃归整，但也可看出经过一番规范化的布局。事实上，这样一套场景布局正是按照上级司法行政部门关于人民调解室规范化建设的要求进行的。在这里，我们可以想象到调解人坐在台上，面对台下纠纷双方当事人的威严肃穆。

　　从卷宗的制作看，调解人员显然也十分注重程序的完整性和合法性。事后归档的调解卷宗包含的材料有：双方提交的人民调解申请书（一方为租赁人许某，另一方为业主李某和大厦物业管理处）各1份；人民调解受理通知书1份，前后4次谈话笔录；双方提交的证据，包括李某的起诉书1份，法院受理案件通知书1份，物业管理处第一时间向街道报告情况的书面材料1份，以及许某列明损失情况的材料1份；司法所的情况报告和案件总结材料各1份；人民调解书1份。双方当事人提交的材料都有亲笔签名，部分加按手指模。从表现上看，这些材料组成了一套逻辑严密、条理分明、运作规范、有条不紊的人民调解程序。这一整套材料的制作，也是严格按照上级司法行政部门的材料归档要求进行，与法院的结案卷宗十分相似。这些都说明，人民调解纠纷解决机制的“依法调解”不只是局限在实体方面，同时也是十分重视程序的正当性的，并通过内部的管理规定进行程序制约，规范调解活动。

　　由此看来，人民调解经过多年的发展，并适应“依法治国”新形势的要求而进行了一系列与时俱进的改造后，业已脱离昔日居委老大妈苦口婆心式和农村田间炕头式的教育模式。在开放度极高的开发区等经济发达地区，人民调解的对象已经发生巨大的变化，不再局限于当地原住民，纠纷内容也从简单的民事纠纷向相对复杂的劳资纠纷、商品交易纠纷转变。面对社会的转型，人民调解的实施主体已认识到，要继续发挥人民调解纠纷解决机制的作用，使这套机制能继续有效地运作，必须赋予其一定程度的权威——不管这种权威在法律上是否被认可。而一套严肃繁琐程序是确立神圣权威的重要形式保证。正如法律程序上的公正更有利于吸收不满、排除恣意、强化服从，季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第36-37页。 人民调解程序的设置也大大增强了纠纷主体对人民调解委员会的信心。从提交人民调解申请书的那一刻起，如许某和李某一样的纠纷主体就自觉或不自觉地进入了一套运作规范中，并按部就班地完成每一个规定动作。

　　（二）情节重视下的法条重视倾向

　　一般认为，与诉讼、仲裁及行政调解等其他正式纠纷解决机制相比，人民调解在解决纠纷时更重视纠纷的情节，即强调以灵活、便利的程序，迅速快捷地解决好纠纷。人民调解在解决纠纷时广泛地适用各种社会规范，除了运用国家的法律、法规和各时期的政策外，还要重点考虑纠纷发生地的道德评价和地方风俗习惯等，法律规则有时甚至不是首要的考量。在日常的调解实践中，我也经常看到，一些调解人员长期在基层一线工作，能够清醒认识到当地各种社会条件对纠纷的制约和影响关系，从而设身处地理解纠纷的实际情况，并主动与纠纷主体各方共同协商，权衡利弊，提出切合实际的解决方案。一些轻微的民事案件，涉及标的额不大，当事寻求纠纷解决也往往只为了讨个说法，树立自己在熟人社会中的地位和名声，不在乎真正的物质利益得失。因此，在这个过程中，法律条文的规定是否得到遵守往往不成为首要的考量，重要的是依据纠纷的情节把纠纷处理好、解决好。

　　但是，本案明显与以上的传统调解案件不同，也很难套用以上的标准。从案件发生开始，由于双方当事人均不是熟人社会里的成员，加上标的额如此之大，利益冲突表面化，甚至到了激化的程度，双方没有维系业已存在的关系的必要，所以“情”、“理”发挥不了多大作用，“法”才是解决陌生人社会问题的可靠规则。我们也看到，代表街道人民调解委员会的司法所干部也并没有如我们预料中一样，动之以情、晓之以理的做双方思想工作，教育双方认识到自己行为的错误，然后“和稀泥”式的各打五十大板，让双方认识错误后回家，而是十分重视法条的运用。

　　一方面，人民调解委员会要求纠纷主体提出支持各自权利的事实和证据。当李某以充分的证据证明洗车房的现有价值为约11万元时，调解人员质证后立即予以采信，而对许某提出110万赔偿额的狮子大开口并不简单认同，而是以同区内洗车房的正常收入为参照，耐心与许某逐一计算，并有意放宽计算标准，最后得出35万元的损失额。

　　另一方面，是在当事人提出支持各自权利要求的事实之间作出决定。调解人员在双方基本认可的损失总额为基础上，提出了相对许某有利的调解方案，确有安慰和照顾许某情绪的成分存在，但主要还是依照相关的民法规定，有法可依的确定赔偿金额，可见是重视法条的运用的。况且，即使调解人员为了息事宁人而有一定程度的偏袒许某，但与法官的一定自由裁量权相比，并不算过份。我的这一判断还来源于该所的另一宗调解案件。该案中，一少数民族小孩失足跌落粪坑致死，死者的家属要求管理公共厕所的公司赔偿30万元，司法所以街道人民调解委员会的名义进行调解，并参照了邻近地区法院受理的一宗相似案件，成功劝说双方接受9万元的赔偿额。由此看来，近年来人民调解委员会所提倡的“依法调解”要求，在实际的操作当中，特别是在大是大非面前，还是能够得到落实的。

　　人民调解委员会这种转型，也是响应“依法治国”的号召，适应新时期社会转型而作出的调整。随着现代社会的快速发展，传统的熟人社会格局逐步走向解体，现代社会呈现出利益主体和利益来源多元化，利益关系复杂化，利益矛盾激烈化的新局面，规则的统治越来越显重要，而法律则是现代法治社会的核心规则。面对社会转型带来的冲击，人民调解纠纷解决机制也要与时俱进，务实求变，由情节重视向法条重视转变，实行“依法调解”。人民调解委员会也与法院等公力救济主体一样，不但重视情节，更关注法律条文的适用和法律规则的确认。

　　三、结语

　　通过上面的案例分析，我认为当前人民调解纠纷解决模式的运作特点已发生了重要的根本性变化。在新的社会转型期，传统人民调解传统理论所津津乐道的程序便利和情节重视等特点，已无法完全概括人民调解的整体特征，甚至与其本质描述南辕北辙。事实上，人民调解纠纷解决模式业已突破了传统的理论框架，呈现出越来越明显的规范化和专业化的趋势。

　　无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的。「日」棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第21页。 针对社会法律化趋势不断增强的现实，特别是20世纪90年代中后期，国家提出“依法治国”方略后，人民调解纠纷解决模式也突破以往“情、理、法”的调解套路，突出“依法调解”的工作策略，不断加强调解的规范化和权威化。

摘自《法治论坛》第13辑