福建省土地行政诉讼与执法若干问题研讨会纪要

发布日期：2014-04-06 作者：110网律师

福建省高级人民法院福建省国土资源厅
关于印发关于《福建省土地行政诉讼与执法若干问题研讨会纪要》的通知
闽高法〔2006〕78号

全省各级人民法院、各市、县(区)国土资源局：
现将《关于福建省土地行政诉讼与执法若干问题研讨会纪要》印发给你们，供行政审判和行政执法实践中参考，实践中有什么问题，请及时报告。
　　　　　　　　　　　　　　二○○六年二月二十四日

关于福建省土地行政诉讼与执法若干问题研讨会纪要

随着经济建设快速发展，城市化进程不断加快和人民生活水平日益提高，土地资源紧缺与建设和生活需要使用土地的矛盾越加突显，土地行政诉讼和执法的任务更加繁重，遇到的新情况、新问题也越来越多。为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，正确实施有关土地管理的法律、法规及其他规范性文件，研究和探讨近年来全省土地行政诉讼与执法中遇到的重大、疑难问题，省法院与省国土资源厅于去年10月联合召开了全省土地行政诉讼与执法若干问题研讨会。通过省、设区市及部分县(市、区)三级法院和国土资源管理部门的与会代表广泛深入的研讨，对许多问题达成了共识或形成倾向性意见，还有部分问题需要今后进一步探讨。现将研讨会中取得的共识或形成的倾向意见纪要如下：
一、关于起诉与受理问题
(一)关于被诉行为的可诉性问题
1、县、乡人民政府在实施征地行为过程中，截留应发放的征用(征收)集体土地的补偿费、补助费的行为，属于行政机关行使行政管理职权的行为，是可诉的具体行政行为。
2、诉村委会对征地补偿费进行分配的行为是否作为行政案件受理。倾向意见认为，村委会对征地补偿费进行分配的行为，是农村集体经济组织内部的自我管理行为，往往是通过组织村民代表大会表决的方式进行，实际上是代表村民集体实施分配行为，并非行使行政管理职权。按照最高法院研究室法研(2001)116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》精神，征地补偿费的分配产生的争议属于农村集体经济组织和成员(村民)之间的民事争议，因此，不应作为行政案件受理。少数意见认为，根据《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十六条之规定，村委会对征地补偿费行使分配权，属于法律、法规授权的组织进行的行政管理活动，理应接受司法审查，是可诉的具体行政行为。
3、市、县人民政府制定的征地补偿标准属于普遍适用的抽象行政行为，不是具体行政行为，是不可诉的。而政府批准征地补偿安置方案，属具体行政行为，根据国务院制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条第二款的规定，可引导当事人先向政府申请协调，协调不成的，再由批准征地的政府裁决，对裁决不服的，再向法院起诉；当事人坚持对政府批准征地补偿安置方案起诉的，法院应作为行政诉讼案件受理。
4、土地所有权或使用权证在生效民事判决中作为有效证据确认的，当事人能否对颁证行为提起行政诉讼。对最高法院关于执行行政诉讼法若干问题解释第四十四条第十项 “诉讼标的为生效判决的效力所羁束的” 规定，应理解为生效的行政判决对某一具体行政行为的合法性已作出审查认定，自然该具体行政行为受生效判决羁束，若当事人再行起诉应不予受理。上述两证仅作为民事判决中的有效证据确认，不属为生效的行政判决所羁束的情况，当事人仍可提起行政诉讼。但在具体审判过程中，应注意司法统一性原则，若行政诉讼结果可能与民事判决认定不一致的，应通过审判委员会研究妥善处理。
(二)关于当事人主体资格问题
1、债权人以债务人在民事诉讼期间转让房地产，土地登记机关予以土地权属变更登记侵犯其合法权益为由提起行政诉讼的，一般情况下债权人无原告资格，但有证据证明其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系除外，如债权人认为债务人转让房地产行为符合《合同法》第七十四条关于债权人行使撤销权的条件时，债权人具有行政诉讼原告资格；又如债权人在民事诉讼中申请了财产保全，且法院作出财产保全裁定并要求土地登记机关协助执行后，土地登记机关仍为债务人转让房地产办理土地权属变更登记，对此，债权人与土地权属变更登记行为有法律上的利害关系，具有原告资格。
2、村民请求国土资源部门查处非法侵占本村集体土地行为，国土资源部门不查处或不依法查处，村民是否具有原告资格，主要应考虑查处违法占地行为与其有否法律上的利害关系(如涉及其土地使用权、承包经营权或相邻权等)，只有存在法律上的利害关系的，才具有原告资格。
3、当事人提供的土地承包经营权证只记载承包土地的名称和面积，而没有明确的四至范围，其不服行政机关实施的有关征地行为而起诉的，只要当事人能够证明承包经营的土地在被诉具体行政行为涉及范围内，可以认为其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，即具有原告资格。
4、根据土地管理法规定，征收(用)土地经依法审批后，由县以上人民政府组织实施，但在具体实施征地过程中存在不同的行政主体作出不同的具体行政行为，对此，在不存在行政委托关系的情况下，实施征地过程中不同的行政主体对其实施的征地行为负责，不应将所有实施征地行为的行政主体都确定为县以上人民政府，当事人提起行政诉讼(或申请复议)时，应针对有异议的有关征地行为具体确定不同的行政主体为被告人(或被申请人)。
二、关于执法与审判问题
(一)关于土地违法行为、法律责任的认定问题
1、对非法转让土地行为的认定和处罚问题的理解和把握。
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由土地行政主管部门没收非法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。因此，非法转让土地行为的处罚是针对转让双方的，处罚机关在对转让方进行处罚的同时可对受让方进行处罚，但在罚种上应区别适用，罚款可适用于双方。
非法转让土地行为的“行为终了之日”，应以双方所有转让行为都已完成为认定标准。
非法转让土地中的受让者再将土地转让给他人，即连环转让（倒卖）土地的，对每个环节的转让行为都可予以处罚。
2、法院强制执行拆除非法占地所建的建筑物后，执行即已终了，被执行人在未经依法审批又进行占地建筑的行为属于新的土地违法行为，国土资源部门应依法重新进行处理。
3、相关法条的规定并未穷尽耕地的用途，因此，在耕地上种植绿化树苗、花卉，只要种植的耕地不属于基本农田范围，种植绿化树苗、花卉，并不破坏耕植条件，原则上不属改变土地用途。
(二)关于案件审理方向的问题
1、当事人依法院生效裁定取得他人土地使用权，向国土资源部门申请变更登记，国土资源部门以法院裁判处理土地使用权有误等理由，不予变更登记，当事人向法院提起行政诉讼的，在案件审理中，不能简单以法院生效裁判具有法律效力，直接判令国土资源部门履行登记的法定职责。法院的生效裁判只是符合变更登记的一个法定条件(即证明权源合法)，而变更登记还需同时具备其他法定条件，所以，法院应当根据当事人申请变更登记是否符合全部法定条件，再作出驳回诉讼请求或责令履行变更登记法定职责的判决。
2、根据《福建省土地登记条例》的有关规定申请土地登记，应当提交相关的政府用地批准文件等材料，法院在审查土地登记行政行为是否合法时，应如何对待相关的政府用地批准等前置行政行为。法院在审理中如发现前置行政行为实体上明显存在违法或当事人对前置行政行为有异议的，可对当事人进行释明引导，告知其可对前置行政行为提起行政诉讼，法院可予合并审理；如果当事人不愿起诉，法院应尊重其诉权自主，而只对土地登记行为进行合法性审查，对前置行政行为可作为证据进行明显重大违法排除标准的审查，依法作出裁判。
3、人民法院审理土地行政案件中，在能够确认国土资源部门对行政相对人非法占地建房行为处罚正确的情况下，如果发现该行政相对人持有房地产管理部门为其所建房屋颁发了房屋所有权证书的，人民法院在案件审理终结后，可以通过司法建议等多种形式向房地产管理部门建议对相关房屋所有权登记行为进行复查。
（三)关于对发生在土地管理法颁布实施前的非法占地行为，现在发现并进行处理的，应如何适用法律的问题。
由于非法占地行为具有继续状态，现在仍可以进行行政处罚，在适用法律时原则上应采用从旧兼从轻原则，但如果当事人于土地管理法颁布实施后在非法占地上有新的建筑行为的，可以按从新原则适用法律。
(四)关于对国土资源部门执法人员拆除相对人继续抢建部分建筑物的行为的定性。
倾向意见认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第(四)项和《福建省土地监察条例》第二十六条的规定，国土资源部门执法人员向相对人送达了《责令停止土地违法行为通知书》，相对人仍不停止施工，执法人员当即拆除相对人继续抢建部分建筑物的行为，并不违反法律规定，其行为属于为及时制止违法占地行为的强制措施。但国土资源部门在《责令停止土地违法行为通知书》中应告知当事人若继续抢建依法将被拆除的后果。少数意见认为，这种情况属于拆除行为，与责令停止，是两种不同的行政行为，责令停止通知送达后当事人仍不停止施工的，国土资源部门应另行作出依法拆除的行政处罚决定。
三、关于非诉行政执行等问题
(一)根据《福建省土地监察条例》第二十六条规定，国土资源部门在制止土地违法行为时能行使一定的强制措施权。法院能否依据该规定，认为国土资源部门未穷尽强制执行权，而不受理国土资源部门申请强制执行行政处罚决定。
根据《福建省土地监察条例》第二十六条规定，当事人接到《责令停止土地违法行为通知书》或者责令限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚决定书时，仍进行违法施工的，国土资源部门可以采取拆除继续违法抢建的建筑物和其他设施等强制措施，这是地方性法规赋予国土资源部门在制止土地违法行为时可以行使一定的强制措施权，其不同于强制执行权。因此，国土资源部门申请法院强制执行其作出的行政处罚决定，法院一般不应以国土资源部门未穷尽强制执行权，而不予受理，但应鼓励、促进国土资源部门积极行使强制措施权。此外，应及时通过司法建议向国土资源部门提出及时制止违法占地行为，避免增加执行难度的意见和建议；如果涉及大量未能及时制止违法占地行为而致使大批行政处罚决定集中申请法院强制执行情况的，应及时向党委、人大汇报，与政府沟通，寻求妥善处理之策。
(二)国土资源部门作出没收新建建筑物的行政处罚决定，如何确定已执行。
当事人自觉履行处罚决定，搬离建筑物的，原先有取得土地使用权证的，只需国土资源部门依法办理土地使用权证的注销手续即算执行；原先没有取得土地使用权证的，当事人搬离建筑物即为执行终了。

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