“官民之争”如何救济——行政诉讼需注意的若干问题

　　案例

　　原告李某与第三人张某是邻居，两家在楼后各自有一块菜地，两家的菜地相邻，双方因为种菜的问题多次发生过摩擦。一天早上，李某在看自家的菜地时，发现张某家种的菜占到了他家的地方，于是李某到张某家理论，双方言语不和厮打在一起，此时张某的母亲见女儿被打便出来帮着张某，而李某由于有心脏病，当时倒地，后经110送到了医院，在李某清醒后公安机关派了一名警官给其作了笔录，经过公安机关调查，认为双方均有过错，受案后两个月给双方做出了治安处罚决定。但原告李某认为自己都50多岁了身体又不好，而张某是二、三十岁的年轻人，自己是挨打的，不但没有得到赔偿还被公安机关处罚，心里非常的不平衡，因此一气之下向法院提起了行政诉讼，要求撤销公安机关对其的处罚。

　　辽宁省辽阳市宏伟区人民法院受理该案后经过审理发现被告公安机关存在多处违法之处。一是公安机关在调查此案时对原告李某和第三人张某所做出的笔录是由同一个警官在同一时间不同的地点作出的，对原告李某是在医院作的，而对张某的笔录是在派出所作的，两个地方相差却很远。并且原告李某提供证据证明该警官为其作笔录时是一个人来作的，按照规定必须至少由两名警官给当事人作笔录，这也印证了出现在笔录上的错误，这是很明显的程序违法；二是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定公安机关办理治安案件的期限是一个月，而本案被告公安机关从受案到最终作出处罚决定却用了两个月的时间，这明显违反了法律规定的期限。三是在适用法律上，公安机关认定第三人张某与其母亲构成结伙殴打他人，适用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款（一）项规定，而结伙殴打他人是有结伙的故意，也就是要有一个纠集的过程，而本案中第三人母女俩只是一个很自然的反应，母亲看见女儿被打也上前打了李某。所以对张某和其母亲不应以结伙来认定。

　　本案中，原告李某在诉讼中始终认为其是受害者是被打的，不应对其进行处罚，但事实上经过法庭审理，原告与张某也有撕扯，在张某身上也有伤痕，因此认定李某殴打他人也并无错误。而上述被告的三点违法之处原告李某并没有看出来，对于大多数人来说，都只是凭借自己认为是否合乎道理来判断行政机关作出的行为是否违法，即使起诉到了法院也不一定能够准确的说出被告违法在什么地方。还有些人虽然感觉行政机关是违法的，但认为自己拿不出证据来证明因此就放弃了诉讼，可实际上法律明确规定，行政诉讼的举证责任是在被告，行政机关负有证明自己行政行为合法的责任。

　　很多人并不了解行政诉讼法，行政诉讼法是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。因此，行政诉讼就是解决官民之争的一种法律关系。那么什么样的人侵犯到老百姓的合法权益可以起诉呢？根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。行政诉讼的被告仅指行政机关和行政机关工作人员。法律赋予行政机关和行政机关工作人员以行政职能，使国家行政机关和行政机关工作人员获得了行政行为主体资格，从事国家事务的行政管理，对于不属于行政机关和行政机关工作人员的其他国家机关，企事业单位、社会团体只要有法律法规授权，同样可以实施行政行为。因此，行政诉讼的被告既包括机关，也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律、法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。因此，可诉性行为主体的实质是，不管是机关、组织或者个人，能否成为行政行为主体，关键在于是否具有国家行政职权。行政主体只有行使公共权力（行使国家行政权）的行为才是可诉性行为，行政主体非行使公共权力的行为（如租用办公用房）即基于私权而实施的行政管理活动不是可诉性行为。还有些单位也会让人混淆，比如公证处，它并不是行政机关，出具的公正书也只是起到一种证明的作用，它既不能赋予当事人权利也不能附加义务。如果认为公正处出具的公证书侵害了自己的权益可以通过民事诉讼来解决。

　　那么具体又是什么情况才可以提起行政诉讼的呢？《行政诉讼法》第十一条作出了详细的列举，（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。（九）除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

　　在审判实际中房屋登记案件、行政处罚类案件以及行政不作为类的案件比较常见，这三种案件需要注意以下几点：

　　一、房屋登记类案件。最高人民法院在2010年发布了一个关于审理房屋登记案件的司法解释，司法解释是根据物权法、城市房地产管理法、行政诉讼法等有关法律规定，结合行政审判实际制定的。其中第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”例如：甲与乙是兄弟关系，甲长期在外地工作，在1998年甲乙的父亲去世，在农村留有一间房屋，由乙长期居住，乙在2000年将该房屋登记在自己的名下，2011年甲在得知该房登记在乙名下后，其认为该房屋应该有其继承份额，故向法院提起行政诉讼，要求房屋登记部门撤销该房屋所有权证。根据上述司法解释的规定，甲对该房屋登记的基础行为继承有异议，认为其也有继承权应该有其份额，但该问题必须先通过民事诉讼来解决，然后才能进行行政诉讼。

　　二、 行政不作为案件。在行政诉讼中一般都是由被告承担举证的责任，但是在行政不作为的行政诉讼中原告要承担举证的责任，原告需要证明其提出申请的事实，例如填过申请的表格，或者递交过申请材料等等。但也有例外，一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因被告受理申请的登记制度不完备的，这两种情况原告是不用承担举证责任的。

　　三、行政处罚类案件。行政机关作出行政处罚首先必须要依照法律、法规的规定，“法无明文不当罚”，例如，一天，甲某将车停到了马路台阶上划定的车位里，但是是车头朝里停的，结果被交警部门贴了罚单，理由就是车头应该朝外。甲某不服起诉到了法院，经过审理，由于交警部门的处罚没有法律依据只是根据不成文规定便进行的处罚，因此法院撤销了该处罚决定。另外，行政处罚必须按照法定的程序，做出处罚要预先告知，听取被告处罚人的陈述、申辩，处罚决定要准确及时，法律文书制作送达准确、到位。不能因为被处罚人的陈述、申辩就加重对其的处罚。虽然我们的法律规定的非常的详尽，但自古以来，“民”都是不敢与“官”斗的，即使有委屈，也只能吞到肚子里。同时老百姓对政府、法院普遍抱有一种不信任感，在他们看来，这两家都属于“官”，而官官相护。这也就是为什么在相当长的一段时间里，“官民”矛盾的解决手段主要还是依靠上访、信访等各种非正规的法律和司法程序进行。因此，我院自09年开始实行“圆桌审判”方式，开庭时，法官主持庭审和各方当事人围坐在圆桌前，让他们感觉不到诉讼的压力，像唠家常一样把双方的争议问题说出来，该模式在平等、公开、宽松、缓和的气氛中协商式开庭审理行政诉讼案件，使法官与当事人之间、“民”与“官”之间“平起平坐”，缓解了官民矛盾，确保行政案件案结事了。这种审判模式自实行以来收到良好的法律效果和社会效果。

作者：曾远湘 沈玲玲