省政府行政复议决定成空文 政令因何受阻？

　　补偿标的1200余万，全省第一；省政府直接对区政府复议，全省第一；区政府拒不执行省政府决定，全省第一……发生在辽宁省葫芦岛市龙港区的一起普普通通的行政复议案例，不经意间创造了多个“纪录”，令人惊叹。

　　四年多前，辽宁省葫芦岛市龙港区政府以“违章建筑和超期临时建筑”为由，将葫芦岛丰川装饰城强行拆除。去年9月，辽宁省政府下发行政复议决定书，认定区政府违法，责令补偿1200余万元。又有市领导的批示督促，然而龙港区政府拒不执行复议决定，并提出“申诉意见”，向省政府“叫板”。这一“马拉松”式的行政复议案折射出依法行政的尴尬与艰难。

　　曾经红火的企业被拆除后成了“垃圾场”

　　1月19日，葫芦岛市水电机械厂厂长兼葫芦岛丰川装饰城法人代表王福瑞向记者介绍了被强拆的经过。1998年10月，葫芦岛市水电机械厂收购了龙港区木材公司，次年，经市政府规划处（现市规划局）批准，木材公司改建为葫芦岛丰川装饰城。丰川装饰城经济效益较好，最多时吸纳500人就业，其中包括河南、黑龙江等地客户以及当地下岗职工，年上缴利税100万元左右，并先后荣获“辽宁省市场维权诚信单位”和市级“文明市场”等荣誉称号。

　　原销售商王丽丽告诉记者，她与朋友在此经商，每年能赚二、三十万元。“丰川装饰城被拆后我就失业了，其实业户们对政府的做法都挺有意见的。”说起那段经历，王丽丽感到非常痛心，“那天我们眼瞅着大铲车横冲直撞，那个心疼啊！”

　　2001年5月，龙港区政府对锦葫路动迁改造，并对路两侧100米以内进行市容整顿。丰川装饰城正在这一区域内，地上建筑4009平方米，其中有照房806平方米，临时建筑2431平方米，其它配套房766平方米。当年5月26日，龙港区综合执法大队下发“限期拆迁紧急通知”。接到拆迁通知后，丰川装饰城先后向区政府口头申请数十次，递交了4次书面申请，提出整体搬迁的规划，但区政府都没给予答复。

　　2001年12月26日，龙港区政府动用上百名公安干警、几十名拆除民工、数辆铲车进入现场，对丰川装饰城予以强行拆除。王福瑞说，当时区政府进行拆除时有市政府法制办的工作人员在场制止，但拆除人员根本不管不顾。就这样，一个好端端的新兴民营企业变成了一堆废墟，一些外地客商不得不含泪而别。

　　今年1月20日，记者来到拆除现场。现场瓦砾遍地，杂草丛生，粪便成堆，一片荒凉的景象。令人不解的是，在丰川装饰城原址两侧各种商铺均在正常经营，惟独这一大块荒地孤零零地闲置在繁华的锦葫路旁。4年多过去了，当年热闹的企业如今变成脏乱不堪的垃圾地。对于一个并不影响公路改造，也不影响市容美观，而且效益可观的企业为什么要予以拆除？龙港区政府的解释是：丰川装饰城的建筑不是违章建筑，就是超期临时建筑，该拆除。

　　法院判决也没能让市政府作出行政复议决定

　　丰川装饰城被强拆后，王福瑞走上艰难的行政复议之路。早在2001年底，他就向葫芦岛市政府申请了行政复议，但本该在三个月内作出的行政复议决定迟迟不能出台。2004年9月，王福瑞向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令葫芦岛市政府在一定期限内作出行政复议决定。当年12月，葫芦岛市中院作出判决，责令葫芦岛市政府在判决生效30日内履行作出行政复议决定的法定职责。

　　记者在这份名为（2004）葫行初字第14号的行政判决书上，看到这样的认定：强迁的决定是龙港区人民政府作出的，原告对龙港区人民政府强拆装饰城的行为不服，向其上级机关葫芦岛市人民政府申请行政复议，原告的申请事项属于被告法定的职责范围，根据《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起，60日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。葫芦岛市中院还认为：尽管被告葫芦岛市人民政府已经立案，进行了调查和召开听证会，做了大量的工作，但是被告长时间未作出行政复议决定没有符合法律规定的正当事由，属拖延履行法定职责。

　　然而，虽然葫芦岛市中级人民法院作出了明确裁判，葫芦岛市政府仍然没有作出复议决定。对此葫芦岛市政府法制办的负责人表示，其实我们早就作出了一份公正客观的行政复议决定，可不知何故主管的市领导一直未能签发，始终放在抽屉里，所以这份复议决定未能面世。

　　据王福瑞讲，当时法院的判决下达后，市政府的一位主要领导非常恼火，并由市政府一位秘书长通告丰川装饰城，“市政府不作行政复议决定，愿意上哪告，就上哪告去！”

　　省政府的决定竟成了“一纸空文”

　　法律之路行不通，无奈之下，王福瑞走上了漫漫上访路。无数次的上访，终于引起了辽宁省主要领导的重视。

　　经办此案的辽宁省政府法制办公室行政复议处处级调研员郭生祥说，这是一起省里主要领导“包案”的案件，由我们具体处理，以省政府的名义，对一个区政府的具体行政行为作出复议决定，在全国都是罕见的。在辽宁省政府的行政复议决定书上，记者看到这样的话：“……龙港区政府作出的《违章建筑拆除通知书》认定申请人的大部分临时建筑期限已过，是违章建筑，属认定事实不清，论据不足；对申请人所使用的土地强制占用，对地上合法建筑物强制拆除不予补偿，与法律、法规不符……责令被申请人依法收回土地使用权并补偿申请人土地及地上合法建筑物1217.3063万元。”

　　然而，辽宁省政府的行政复议决定至今下发已四个月，王福瑞数次拿着这份“尚方宝剑”讨要公道，屡屡碰钉子。2005年10月20日，王福瑞一行三人找到了龙港区区长唐联众。唐区长强硬地告诉他们，“我们商量过了，省政府决定区政府不接受，也不执行，你们可以找市长，也可以找书记，总之，你们愿找谁就找谁，愿哪告哪告去！”

　　记者在采访中发现，葫芦岛丰川装饰城被强拆事件引发了省、市、区三级政府的“对立”，三方之间的矛盾不仅没有缓和趋势，反而有加深迹象。这主要表现在三个方面：

　　一、区政府指责省政府“草率”、“渎职”，并以“将造成国有资产流失”为由，请求撤销复议决定。记者在签发于2005年12月20日、盖有龙港区政府公章的一份“申诉意见”上注意到，省政府被列出了“五大罪状”，其中包括：复议决定将没有合法手续的房屋认定为有产权证房屋、工作简单草率等。龙港区政府法制办主任成林对记者说，我们没料到事情会这么复杂，现在陷入两难境地，如果不执行复议决定，将面临承担下级政府不服从上级政府决定的责任，如果执行，将造成重大国有资产的流失。成林还指出，省政府的复议决定计算的具体补偿金额有误。

　　对于龙港区政府的申诉辩解。辽宁省政府法制办的一位负责人说，我们严格依法办事，他们甚至说出我们“渎职”这样的话，听证阶段举证时他们举不出，你们可以问问国务院法制办，区政府向省政府“叫板”，拒不执行复议决定的，全国有几个？这位负责人表示，行政复议体制其实也是上级政府对下级政府的监督机制，复议决定一经送达，即发生法律效力，被申请人必须履行，不存在申诉这一权利。辽宁省政府法制办法制二处处长胡志学说，在行政复议的听证阶段，龙港区政府曾拿出文件证明他们拆除丰川装饰城后要建一个广场，可至今也没见他们建起广场啊！

　　二、春节和“两会”前后事关稳定大局，辽宁省政府不愿依法责令限期履行复议决定，无形之中助长了龙港区政府的嚣张气焰。去年10月以来，丰川装饰城连续三次请求省政府依法下责令书，催促龙港区政府履行复议决定，均无结果。对此辽宁省法制办的负责人表示，在春节、地方以及全国“两会”召开的关键时期，省政府不希望局面恶化，所以才没有下发限期履行通知。但龙港区政府如此消极抵触和咄咄逼人气势，并通过人大方面向省政府施压，也是不曾想到的。

　　三、“孙子不听爷爷的，全怪当爹的”，夹在中间的葫芦岛市政府面临尴尬角色。自王福瑞走上行政复议路后，葫芦岛市政府就表现得比较被动。省政府作出复议决定后，葫芦岛市市委书记陈晓琨和一位常务副市长相继批示，催促龙港区政府履行省政府的行政复议决定，但没人理会。原丰川装饰城“包工头”、成天被民工撵着要帐的朱逢泰说，孙子不听爷爷的，全怪当爹的，葫芦岛市政府本可以对拒不履行复议决定的龙港区政府的直接责任人给予警告、降级直至撤职、开除等处分，可他们就是不作为。

　　王福瑞表示，我们现在就两点请求，一是希望省政府责令龙港区政府立即执行行政复议决定，维护丰川装饰城的合法权益，尽快解决企业的债务链，二是对拒不执行省政府决定的龙港区主要领导依法予以行政处分。

　　区政府强拆后倾诉“苦衷”

　　处在“风尖浪口”上的龙港区政府，面临着较大压力。1月20日，记者先来到葫芦岛市政府，但未能见到主要领导，在龙港区政府，原本准备接受采访的唐区长临时有公务，就责成区政府法制办主任成林谈一下情况和想法。

　　成林拿出一份名为《关于对省政府［2005］第12号行政复议决定的申诉意见》说，区政府认为，该复议决定认定事实、采信证据、确定补偿均存在严重失误，与实际情况差距异常悬殊，因此，在接到复议决定后，我们即向省政府法制办反馈了意见，但省政府法制办不理会我们的意见，坚持维护复议决定，这使我们陷入了两难的困境。

　　据了解，龙港区政府与辽宁省政府法制办在事实认定上，分歧较大之处主要有两个方面：一是采信的证据，二是被拆除房屋的性质。在采信的证据上，龙港区政府认为复议决定采信了不是依法提供的、存在严重错误的《建设工程规划许可证》，导致对被拆除的临时建筑期限、面积的认定失误，同时认为，复议决定采信了不是依法委托所作的、严重失实的、仅供参考的《测算报告》，导致对被拆除房屋的补偿确定失误。

　　记者还在龙港区政府的《申诉意见》上，看到这样的观点：“复议决定认为丰川装饰城有806.63平方米房屋为有产权证房屋，实际上，我们曾找该装饰城负责人进行了6次谈话，并说明提供不出合法手续就视为违章，但该装饰城负责人始终提出不出1份正式房照，只提供了4份房照复印件，且房屋所有权人是龙港区木材公司。严格说，没有更名过户的房照及只有无正式房照佐证的复印件，不能证明其手续的合法性，不能认定为有产权证房屋……”成林还说：“按法律规定，超期建筑是违法的，拆了不予补偿，房照是房屋合法手续的唯一标志。

　　对于区政府的这一说法，王福瑞非常生气。他说：“这分明是在讲歪理啊，我们企业当时收购木材公司时，包括债权债务也揽了过来，当时木材公司有银行贷款，所以正式房照一直被抵押着，如果区政府想调正式房照，能调不出来吗？”

　　辽宁省政府法制办的相关负责人表示，龙港区政府纯属狡辩，如果按照他们的思路，除非是先前政府已经撤销了《建设工程规划许可证》和《测算报告》，在尚没有撤销的情况下，一切辩解都是苍白的。

　　眼下，葫芦岛市龙港区政府强拆企业的行为已产生连锁反应。好端端的丰川装饰城消失后，王福瑞至今欠2家银行、4个大户等共计六、七百万元的债，因拿不到被强拆的补偿款，他还拖欠或变相拖欠170多名民工的工资，其中3人已经死亡。被拖欠工资的民工也把矛头指向了龙港区政府。早在2004年12月15日，原丰川装饰城的员工和业务及有业务往来的企业、个人共计170人，联名向葫芦岛市、市政府写了一封“请求解决丰川装饰城拖欠工资、工程款、材料款的请求信”，请求市委、市政府从王福瑞应得的补偿中划出一部分资金，或指令法院对龙港区政府先予执行，以解大家的燃眉之急。这170人的请求得到了辽宁省委、省政府信访办、辽宁省政府纠风办的重视，可惜愿望一直没能变成现实。

　　著名行政法学专家、北京大学法学院教授姜明安告诉记者，按照法律规定，下级政府对上级政府做出的行政复议决定必须无条件执行，如果认为上级复议决定有错误，可以向上反映，但同时必须执行上级的决定，葫芦岛市龙港区政府拒不执行省政府复议决定，这是毫无法律依据的，不利于政令畅通，损害了政府的形象。对于这种行为，上级行政机关或行政监察机关可追究有关人员的法律责任。

　　新华网·范春生 孙爱东