单位应如何制定规章制度

一、《劳动合同法》实施之前的法律规定及实务操作状况。

《劳动法》第4条对规章制度制定作出了规定，但是很不明确，具体条文如下：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。” 但是究竟应怎样“依法建立”规章制度，却没有相关的法律规定。这导致了在企业的行政运作过程中，规章制度完全由企业单方面制定，进行简单宣传后马上实施。

为了弥补《劳动法》第4条规定的不足，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（法释〔2001〕14号）》第19条规定：“用人单位根 据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制度的规定制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”依据这条规定，企业制定有效的规章制度，必须满足三个条件：民主制定、不违法、向劳动者公示。“民主程序”是什么程序？对此还是没有一种合理的具有可操作性的解释。

在审判实践中，只要企业的规章制度只要不违法，并向劳动者公示，其效力都会得到认可。

二、《劳动合同法》对规章制度的规定及解释《劳动合同法》的规定原文如下：

第四条 用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。

用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。

用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。

解释：我们可以比较《劳动合同法》第4条第1款与《劳动法》第4条，可以发现除了个别标点外，是完全一致的。《劳动合同法》第4条第2、3、4款是对第1款 的的解释，补充了规章制度通过和修改的程序，并强调了用人单位要将规章制度进行公示或者告知劳动者。《劳动合同法》的规定是对《劳动法》的补充和完善。该条规定很明确，但是“职工代表”应如何产生，仍然没有相关规定。

三、规章制度通过实务操作指引直接涉及劳动者切身利益的规章制度应经过以下两个程序才能通过：

1、经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见（工会讨论不予认可）；

2、公司与工会或者职工代表平等协商确定制度最终方案（即需要公司代表、工会或职工代表双方均出席）；

实施以上两个程序要解决以下问题：职工代表的产生、会议过程的记录。

职工代表应如何产生目前没有相关法律规定，但是劳动法规强调的是规章制度的民主通过，所以应由劳动者推举产生。产生的方式可以参照我国选举人民代表大会代表选举的方式进行。对于一些比较大型的企业，也可以采用多级选举的方式。如先选举班组的代表，再班组代表推举出部门代表，由部门代表组成职工代表大会。采用多级选举的方式可以降低职工代表大会的人数，提高规章制度的通过效率。

职工代表大会的讨论（程序1）以及与工会或职工代表平等协商确定最终方案（程序2）的过程一定要有会议记录，并要求与会人员或参与协商人员的签名确认。

规章制度通过后，用人单位还需要履行公示或者告知程序。公示和告知程序是很重要的环节，一个经过了民主程序制定的规章制度，如果没有履行公示或者告知程序，仍然不能作为用工管理的依据。注意，规章制度可以公示，也可以告知。实践中可以通过培训、张贴、向员工发放等方式。在操作中要注意保存向员工公示或告知的证据。培训要有培训记录、张贴要取得张贴的记录，向员工发放要有员工的签收。最有效的告知方式是向员工发放规章制度并要求员工签收。

四、规章制度制定中应注意的几个问题

1、规章制度要简明。

对于劳动关系的管理，劳动法规中其实也有相关的规定，如果法律法规有规定的，直接按法律法规来执行就可以了，不需要写进规章制度中，以免造成规章制度过于繁杂。

2、内容不违法。

《劳动合同法》第4条的规定主要强调了规章制度通过的民主程序，但是通过民主程序制定的规章制度同样不得违反法律、法规的规定，不得损害劳动者的合法权益。否则不但不能约束员工，员工还可以以此为由解除劳动合同，并要求企业支付解除劳动合同经济补偿金。

五、广东省的操作实践广东省高级人民法院、广东省劳动争议仲裁委员会发出的《关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》第20条的原文如下：

第二十条用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度，虽未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序，但内容未违反法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示或告知的，可以作为用人单位用工管理的依据。

《劳动合同法》实施后，用人单位制定、修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序的，原则上不能作为用人单位用工管理的依据。从该条可以看出，该《指导意见》在事实上变通了《劳动合同法》的硬性规定，降低了企业用工管理的难度。使规章制度的审判实践 又回到了只要不违法、向员工公示或告知之后就能得到认可的状况。虽然该意见还强调了“劳动者没有异议”的前提条件，但是发生争议时，如果劳动者主张有异议，需要由劳动者提供证据，这对劳动者而言是有很大难度的。

广东省的《指导意见》在 很大程度上变通了法律的规定，是平衡劳资双方权利义务的产物。该《指导意见》第31条明确规定“法律法规、司法解释有新规定的，按法律法规、司法解释的规 定执行”。指导意见终归是指导意见，仅仅是一种审判实践中的倾向性政策，不是法律。如果有新的法律及司法解释的出台，还应按新的规则来处理。

本律师的观点是，暂时没有条件严格按《劳动合同法》规定实施规章制度通过程序的，可以先做到规章制度不违法、并向员工公示或告知后实施。有条件的还必须按《劳动合同法》的规定通过民主程序制定。因为政策稳定性不如法律，如果目前实行的政策发生变化，肯定会对企业管理造成很大的冲击。严格按照法律来实施的管理，从来都是可以“以不变应万变”的。