从法制到法治

　　法治代表理性的统治；

　　法治可以有效防治腐败；

　　法治可以促进正义、自由等善良品德。

　　——亚力士多德

　　1978年12月，在中国共产党的领导下，中国人民开始了改革开放的伟大事业，这场改革范围之广，力度之大，成效之显著，亘古未有，30年来，中国及其人民在制度、理念、思想和物质生活等各个层面都产生了前所未有的超越。其中，民主和法治建设所取得的巨大成就，使古老的中华民族迅速挤上了现代民主、文明发展的国际快车道，为中国的改革开放和社会主义现代化建设提供了优良的制度保障，为中华民族的伟大复兴提供了不竭的动力。

　　一、法制与法治

　　从内涵上讲，法制，就是法律制度，它是相对于政治制度、经济制度等而言的。法治，则是“法的统治”，它是相对于“人治”而言的一种治国方略。实行法治首先要有法制，但有了法制不一定就有法治。奴隶社会、封建社会甚至法西斯政权，都有各自的法制，但那都不是真正意义上的法治。真正意义上的“法治”应具备以下特征：一是法律至上，“法律就是国王”，而不是“国王就是法律”；二是良法之治，“大家所服从的法律应该是制定得良好的法律”，恶法非法治之法；三是法律得到普遍的尊重和严格的执行。

　　从运行状态上讲，法制处于相对静止的状态，要解决的是有法可依的问题。法治则包括立法、执法、守法 、法律实施和法律监督全过程，是一个由许多运动中的状态联系成的，使法律从观念走向现实、从精神走向物质的过程，是一个相互配合全面治理的系统工程，是对法律制度的运用和实施，要解决的是有法必依、执法必严、违法必究的问题。

　　从价值层面讲，法制追求的只是秩序，是为了维护统治而需要的秩序。法治则在秩序以外，必然包含着民主、自由、平等、正义等价值内容，它以民主政治为基石，专制的统治不可能有法治。

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，社会主义法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，集中体现了党和人民的意志，体现了社会主义民主政治的要求，因而，在我国，社会主义法制是法治的前提和基础，法治则是社会主义法制的立足点和归宿。法律制定得好坏，关系到法治能否真正实现，也关系到法制是否可以进一步得到发展和完备。

　　二、法制的春天

　　“文化大革命”结束后，神州大地，百废待兴，法制建设，更是迫在眉睫。伟大的中国共产党及其领导人敏锐地注意到这一问题。邓小平同志在十一届三中全会前的中央工作会议上，明确指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

　　十一届三中全会总结建国以来的经验、教训，拨乱反正，把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开始形成“一个中心，两个基本点”的基本路线，同时提出要“发展社会主义民主、加强社会主义法制”。全会决议指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。并提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。为了加强立法工作，全国人大常委会成立了以彭真同志为主任的法制委员会。叶剑英同志说，人大和常委会必须加强立法工作，如果搞不好，就是没有尽到职责，就是尸位素餐。

　　十一届六中全会“关于建国以来党的若干历史问题的决议”专门讲到法制问题，指出，“难于防止和制止'文化大革命'发动和发展的一个重要原因是，没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”为了防止类似“文化大革命”的混乱局面重演，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律，并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量。”

　　健全社会主义法制，重在立法。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话中提出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制订出来。往往把领导人说的话当做'法'，不赞成领导人说的话就叫做'违法'，领导人说的话改变了，'法'也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”

　　1979年以来，全国人大及其常委会把立法工作摆到重要议事日程上来。1982年制定了新宪法，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法进行了修改，包括一系列有关国家机构的法律、民法通则和一系列单行民事法律、刑法，三大诉讼法（刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼）以及一批经济方面的、保障公民权利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，为我国社会主义法制建设奠定了基础。

　　随着改革的深化和建设的进一步发展，根据我国法制建设的进展，党中央与时俱进，对法制建设和立法工作，不断提出新的任务和要求。1992年，邓小平到南方视察发表重要讲话之后，党的十四大确定，我国经济体制改革目标是实现社会主义市场经济。从此，我国立法工作进入了一个新的阶段。十四届三中全会通过了“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”，提出新阶段的立法任务是，“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。同时，还要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规。”

　　1997年党的十五大根据法制建设的进展，进一步提出，“要加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”

　　全国人大及其常委会根据十四、十五大精神，加强立法工作，围绕建立和完善社会主义市场经济体制的目标，制定了一系列重要法律。在市场主体方面，先后制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法。在维护市场经济秩序方面，制定了反不正当竞争法、产品质量法、投标招标法、会计法、审计法、价格法、税收征收管理法等。在金融方面，先后制定了中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法、票据法、信托法等。为了加强农业，根据党在农村的方针、政策，先后制定或修改了农业法、农村土地承包法、农业技术推广法、种子法、水土保持法、防洪法、乡镇企业法等。还制定或修改了有关保护和合理开发利用自然资源振兴和发展基础产业等方面的法律。第八、第九届人大及其常委会先后制定了104部法律，对57部法进行了修改，通过了8件法律解释，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。

　　21世纪初，随着我国加入世贸组织，党中央又对立法工作提出了新的要求。党的十六大报告提出，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”第一，任务是到2010年形成中国特色社会主义法律体系。现在，我们是初步形成，任务还是很繁重的。第二，要求是“加强立法工作，提高立法质量”。第三，方针是要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势”。对国内、国际形势，对经济、文化、政治、社会等各方面都要考虑。十届全国人大常委会根据十六大提出的任务和要求，确定十届人大及常委会的立法任务是要基本形成中国特色社会主义法律体系，并拟定了立法规划。

　　经过多年不懈的努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。当代中国的法律体系，部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学，主要由七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成。七个法律部门是：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。三个不同层级的法律规范是：法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例。截至2008年2月为止，全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了229件现行有效的法律，涵盖了全部七个法律部门；各法律部门中，对形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的基本的法律，以及改革、发展、稳定急需的法律，大多已经制定出来。与法律相配套，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例。国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。中国的法制建设成效显著，成果辉煌。

　　三、走向法治

　　日趋完备的中国特色的社会主义法律体系和日渐成熟的民主政治制度以及逐步走向世界的市场经济，为法治铺平了前进之路。1996年2月，江泽民同志圈定依法治国的主题，倾听了第六次法律讲座，并发表了重要讲话。同年3月，八届全国人大四次会议将依法治国，建设社会主义法治国家确立为治国方略。1997年9月，中共十五大提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”“法制”与“法治”，虽是一字之差，却体现了党和国家战略决策的重大转变 ，表明了中国共产党治国方略和执政方式的重大转变，标志着民主法制建设和政治体制改革的目标的重大转变。2002年党的十六大报告把健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，作为建设中国特色社会主义必须坚持的一条基本经验，同时明确这是新世纪全面建设小康社会奋斗目标的一个重要内容。

　　自此，制约和监督权力的时代来临，拓展和维护权利的时代降生，权力与权利逐步趋于平衡。

　　依法行政——制约监督权力

　　为办一项许可，盖200多个公章，跑几十个部门，为管理蒸馒头卖馒头成立馒头办，许可收费高过项目投入，权力的无限扩张，许可的“设租”、“寻租”，改革开放初期的地方政府种种乱作为，已经严重阻碍了经济社会的发展，改革开放的伟大事业呼唤着依法行政。

　　治官束权，打造法治政府。“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。邓小平同志这段经典讲话，孕育了依法行政的理念。

　　国务院于1980年5月和1981年7月，先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。到1986年4月，国务院合并两个机构，重新成立国务院法制局，加强政府法制。地方法制机构也如雨后春笋般建立。

　　初期的政府法制，急于改变“文革”洗劫后无法可依的局面，主要强调立法“治事”，在经济立法规定中，行政机关往往权力大责任小，管理相对人则权利少义务多。因此，初期的依法行政带有浓重的'法律工具论'色彩。尽管如此，从1978年至1989年，国务院制定了520多件行政法规，经济法规占据主流，对改革贡献功不可没。

　　从上个世纪80年代末开始，依法行政的本质在逐渐归位，由“治事”转向“束权”，行政法规发布已弃用“红头”文件形式，改用国务院令。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》和《行政许可法》等6部法律的颁布实施，进一步充实完善了行政部门法，并以法律的形式规制行政权力，强化对权力的监督，印证着中国走上现代法治政府进程，具有“里程碑”意义。

　　改革开放以来，国务院共发布了3个依法行政文件，逐步有效地推进了中国法治政府建设。

　　1999年7月，国务院在京召开第一次全国依法行政工作会议，也是一年一度全国政府法制工作会议首次改名召开。当时的国务院总理朱镕基到会讲话。同年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》发布，号召各级政府“依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。

　　2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布。这一依法行政的纲领性文件提出：依法行政的目标，10年基本构建法治政府；依法行政的要求，就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，并提出了依法行政的7项任务。该《纲要》颁布，彰显出中国政府推进依法行政的迫切愿望与胆识魄力。有学者欣喜高度评价：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”

　　2008年6月，国务院第三份依法行政文件———《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》发布。《决定》现实地表明，要落实依法治国基本方略，基层政府的行为规范至关重要。市县政府是依法行政的难点、重点。媒体称：“这是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。”

　　行政诉讼，开启“民告官”之门。包郑照，浙江的一位农民，1988年，因为不服浙江省苍南县政府拆他的房子，他和儿子一起到法院将县长告上了法庭，成为“中国民告官第一人”。虽然此案原告最终败诉，但它告诉人们，普通百姓也可以通过法律维护自己的权益，与政府对簿公堂。

　　1989年颁布，1990年施行的《行政诉讼法》，正式确立了司法对行政权力监督的制度，开启了“民告官”大门，被公认是我国依法行政进程中的一座里程碑。此后，我国行政诉讼案件开始持续大幅增长。

　　《行政诉讼法》实施之际，还有另一扇“民告官”之门开启，这就是《行政复议条例》作为配合制度出台，很多内容与行诉法雷同。直到1999年《行政复议法》颁布，我国解决行政争议两大制度平台才算真正平行运作，行政复议摆脱配套地位，走“个性化”路子。

　　如今，行政诉讼、行政复议，和民事诉讼一道，成为老百姓常用的维权方式。

　　“瘦身”行政审批，服务民生。有人说，行政许可是政府最大的权力。收放之间，足以管窥政府努力之变———从全能到有限，从管制到服务。尽管过程艰难。

　　大包大揽的习惯，管理复杂事物的强烈爱好……这些政府在计划经济体制下养成的毛病，经过30年改革荡涤，已经大有改观。

　　福建人洪金源1989年到北京打拼：“为开公司，我每天骑自行车跑工商局、公安局，手续很繁琐，要3个多月，经常还要在福建和北京之间来回跑，但还是缺手续。现在不同了，两个星期能全办下来。”

　　2003年颁布、2004年实施的《行政许可法》，旨在强力约束政府许可行为，减少政府对百姓正常生活的干预。

　　许可法规定，只有法律、法规和国务院决定可以设定行政许可，省级政府规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

　　许可法出台后，国务院专门召开全国贯彻实施行政许可法工作会议，各省省长、各部部长以及分管法制工作的副省长、副部长与会。为实施一部法律，召开这样高规格的会议，至今绝无仅有。

　　温家宝总理在会上说，在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织。各级政府必须切实转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。

　　《行政许可法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》等一系列制度、规范和程序的建设，推动了有限政府、服务政府进程。

　　截至2007年10月，国务院共分四批取消、调整1992项行政审批，各省级政府共取消、调整22000多项行政审批，均占原有审批项目总数的一半以上。各省级政府和58个国务院部门共清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。目前，全国有2100多个便民行政服务中心在运转，很多地方实现网上审批。

　　今天，人们能够感受到：无论是行政立法还是决策，科学民主氛围越来越浓；行政审批快多了，“公章旅行”消失了；与民争利受制约，执法扰民在减少；政绩不再死盯GDP，行政错位缺位要追究……

　　今年2月，国务院新闻办发表《中国的法治建设》白皮书称：“目前，中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。”

　　保障人权——拓展和维护权利

　　法治的重心在于制约权力，核心在于保障权利，制约公权力的目的在于保障私权利。1997年，党的十五大报告提出：“国家尊重和保障人权”，自此，中国进一步开展了立法、司法、行政等多方面、全方位的人权保护。

　　科学立法，拓展权利。1997年修订的刑法，正式确立了“罪刑法定”原则，亦即“法无明文规定不为罪”，“法无明文规定不处罚” ，什么行为是犯罪，对犯罪应处什么刑罚，都要由法律预先加以规定，绝对禁止类推；2004年，宪法规定“国家尊重和保障人权”，“人权”二字首次写入法律，而且是国家根本大法；同时，该次宪法修正案还确定了公民私有财产权，2007年的物权法，进一步明确了公民的各项财产权利，新增了商品房的区分所有权；国家赔偿法，确定了公民被公权力侵害时，向国家索赔的权利。

　　和谐司法，保障权利。我国现行的民事、行政和刑事三大审判体系，形成了符合建设社会主义法治国家要求，维护司法公正和社会正义的现代司法制度。公开审判、人民陪审员、合议、回避、辩护等制度，促审判公平公正；司法救助，为弱势群体撑起司法保护的蓝天；调解制度，体现法律效果与社会效果的统一，促进司法和谐；从2006年下半年起，所有的死刑案件的二审必须开庭审理，2007年，所有的死刑复核全部收归最高人民法院，均体现了法律对生命的珍重，对人权的保护。

　　以人为本，关注民生。科学发展、以人为本、关注民生，是最近十多年来中国政府的执政理念。农村医疗合作制度、农村最低生活保障、农业税费的取消以及新农村建设等惠农政策，让9亿中国农民感到无比的温暖，得到从未有过的实惠。

　　2003年3月，孙志刚事件的发生，催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了实行20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。“收容遣送”这个人们曾经十分熟悉的名词淡出社会的视野，成为历史的记忆，体现了“以人为本”的执政理念和政府对权利的尊重，对民生的重视。

　　近年来，非典、禽流感、南方雪灾、汶川地震等一系列突发公共事件的发生，政府作为越来越反应快速、积极主动、措施得力。汶川地震，温家宝总理迅速赶赴现场，一声真情问候“乡亲们，你们吃苦了”，感动了多少人啊。老百姓私底下都承认，汶川地震拉近了官民距离。

　　改革开放的三十年，是科学发展的三十年，也是法治的三十年。我们坚信，随着科学发展观的全面落实和改革开放的深入，中国的法治建设将更加焕发出勃勃生机。（朱海根）