论我国《政府信息公开条例》适用问题的司法救济

　　《政府信息公开条例》在我国的颁布实施是我国实施依法行政，全面贯彻和落实依法治国方略过程中的重要里程碑，将对促进我国社会主义法治下的“阳光”政府的建设将起到极为重要的作用。但是，有法可依是前提和基础，而有法必依，保障法的正当实施和适用才是发挥法的作用的关键。因此，发现和解决《政府信息公开条例》的适用过程中产生的问题，从司法层面完善相应救济制度也就具有特别重要的意义。本文拟就完善政府信息公开的司法救济展开初步探讨。

　　1.我国政府信息公开的必要性

　　行政公开原则[1]是20世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项公认的行政法基本原则。在当今信息社会和政府公权力扩张的时代，政府信息公开也就必然成为行政公开原则的应有之义。政府信息公开是指公民、组织对行政机关在行使行政职权的过程中掌握或控制的信息拥有知情权，除法律明确规定的不予公开事项外，行政机关应当通过有效方式向公众和当事人公开。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。在我国，构建统一的政府信息公开制度显得如此紧迫，主要原于政府信息公开在经济、政治、社会建设等方面的重大意义。

　　1.1政府信息公开的经济意义

　　自1993年起，我国实行社会主义市场经济，在市场经济中，分散的各个企业不可能完全了解和掌握市场信息，因而就难以避免生产经营活动的盲目性。解决这一问题的有效办法就是通过政府相关部门的权威信息汇集和发布来指导企业的相关生产经营活动，引导资源的正确配置，节约成本，避免社会资源的巨大浪费，如国土资源部发布的《关于建立建设用地信息发布制度的通知》、《土地综合信息》等。政府通过相关信息发布来促进宏观调控目标的实现及发挥对整个社会的微观运行的指引作用。其次，政府信息公开有利于减少和消除我国社会主义市场经济发展过程中的行政垄断，促进社会主义市场经济健康发展。在我国，由于受传统中央集权制度下的计划经济体制的影响，滥用行政权力排除、限制竞争的行政垄断司空见惯。在此过程中，政府通过规避信息公开和“暗箱操作”来达到行政垄断这一目的。即拥有行政权力的政府机关以及其他依法具有管理公共事务职能的组织通过滥用行政权力，排除、限制竞争从而获取高额垄断利益。对此，2008年8月1日起开始实施的《反垄断法》第34条明确规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。”由此可见，政府信息公开对加强宏观调控，指导和引导微观经济的发展方面具有重要意义。

　　1.2政府信息公开的政治意义

　　首先，政府信息公开对健全我国的民主建设具有重要意义。《政府信息公开条例》第一次明确规定了公民知情权的行政救济途径，明确了长期以来公民知情权能否获得行政诉讼救济的问题。根据行政诉讼法的规定，当事人只能就侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起行政诉讼，未规定当事人的知情权受到侵犯可以提起行政诉讼。而《政府信息公开条例》明确规定了救济原则，进一步明确了行政复议法与行政诉讼法的适用范围，为知情权提供有力的行政和司法实施保障。其次，政府信息公开对加强我国法治建设具有重要意义。行政机关制定的法规、规章、政策，做出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，只有及时向社会公众公开，民众才能知法守法，依照法和政策行事。再次，政府信息公开对加强我国的宪政建设，建设法治政府和国家具有重要意义。宪法的制定与实施即宪政，宪法是保障公民权利和限制国家权力即政府公共权力的根本大法。“阳光是最好的防腐剂”。政府信息公开可以将政府的活动置于公众的监督之下，可以推进行政的公开，制约政府公权力并以此来保证公民权利和国家权力的平衡。

　　1.3政府信息公开的社会意义

　　近年来，一些基层干群关系不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，影响到社会的稳定。其中一个重要原因就是这些基层政权机关及其工作人员作风不民主，办事不公开，有的甚至利用职权为个人、亲属和小团体谋取私利，损害群众利益。推行政府信息公开制度，能够有效促进政府机关及其工作人员改进工作作风、工作方法，有利于密切党群关系、干群关系，增强群众对政府的信任，妥善处理各种社会矛盾和冲突，维护安定团结的稳定大局；政府信息公开制度的建立，将有利于缓和民众与政府之间的对立状态，建立起民众与政府之间沟通的桥梁；更有利于增强民众对政府的信任和自然灾害等突发社会事件的处理。如四川汶川大地震过程中政府信息公开的高透明度增加了民众对政府的信任，更增加了灾区人民重建家园的决心和信心，从而降低了自然灾害所带来的巨大损失。此外，政府信息公开也是加快我国当前以“民主法治，诚信友爱，安定有序”为主要内容的和谐社会建设的必然要求。

　　2.我国《政府信息公开条例》的立法进程和特点评析

　　2.1我国《政府信息公开条例》的立法进程

　　中国是人民当家作主的社会主义国家。1982年《宪法》十分鲜明地规定了人民主权的原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（第二条）这一条接着还规定了人民对国家事务和社会事务的管理权：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第二十七条以规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的表述肯定了人民的监督权：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在第三十五条规定言论自由以后又在四十一条规定了公民的批评建议权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关公务人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解情况，知情权无疑是以上任何一项权力的潜在权利。所以学界认为，我国《宪法》的以上所有规定都可以视为知情权的宪法依据。按此原则，政府当然有义务向人民提供进行管理、监督、批评、建议所必须的一切信息。

　　改革开放以来，尊重民众知情权的问题日益得到党和国家的重视，信息公开无论在理论上还是在实践上、制度上，均有所推进。1988年中共十三大政治报告宣告：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，以执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对党政领导机关公开信息作出了庄严承诺。90年代以后，推行政务公开提上了议事日程。1996年中共中央纪委明确提出要实行政务公开制度。1997年中纪委再次提出要继续推行政务公开制度。此后，政务公开逐步进入推广阶段。中共十五大、十六大对推行政务公开提出了明确要求。十五大报告指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开。”1999年，中国社会科学院成立了“信息时代与政府公开制度研究”课题组，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对乡（镇）政务公开做出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。中共十六大明确要求“要认真推行政务公开制度”。2002年7月，《政府信息公开条例》已起草成文。草案共7章、42条，包括了条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月，中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》，重申要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。随着2007年4月国务院第492号令的签署，《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布和相继实施，标志着我国正式走进“阳光政府”新时代，在我国政府信息公开立法进程（详见下图（略）：我国《政府信息公开条例》的立法进程[2]）中具有里程碑式意义。

　　2.2我国《政府信息公开条例》的特点评析

　　如上图所示，我国的政府信息公开立法从最初的政务公开到《条例》的出台，经历了十年的漫长进程。从这漫长的立法进程和出台的立法成果即《条例》，不难透视出我国政府信息公开立法的以下主要特点：

　　2.2.1从单项信息公开到整体信息公开

　　在我国，初期的政务信息公开只是散见于各个法律文件之中。如1988年制定、1995年修改的《土地管理法》规定，县、乡两级利用总体规划应当公告；1989年《城市规划法》规定，城市规划经批准后，城市政府应当公布；同年制定的《环境保护法》规定，国务院和省、自治区、直辖市政府的环境保护行政部门应当定期发布环境状况公报。这些不仅个别、零星，而且体现了一种观念，即只有已经规定准许公开的信息才能公开，没有见诸规定的就可以不公开。在规定要公开的内容中，公开的主要是行政行为的结果，决策和行为过程一般不公开；多数属于已经成文的普遍性的规范、程序和办事制度，履行职责中产生和掌握的信息公开不够；政府公开的层级比较低，高层级政府信息公开不够；有些信息向相对人公开较多，向社会公开不够；等等都反映了早期立法的不成熟。《政府信息公开条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定“以公开为原则，不公开为例外”，却从两方面保证和体现了这一原则，一方面条例规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。这也就是从以前“法无准许即禁止”变为“法无禁止即公开”。

　　2.2.2从以方便行政管理为出发点向兼顾公民知情权的保障为出发点的理念转变

　　无论是最初的“村务公开”，“财务公开”还是“政务公开”，大都以更好地实现行政管理的需要为出发点。随着我国民主政治建设不断加强和公民民主权利意识的提高，立法也随之更具体地体现出“以人为本”的要求。知情权是人权的一项重要内容，是国家公民的一项重要的政治权利，也是现代民主政治的根本要求。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使人民能及时保护自身的安全和利益。一方面，为保证公民、法人或者其他组织方便、及时获取政府信息，条例从四方面做出规定，一是行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开；二是各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；三是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政府信息；四是行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南并及时更新，对属于主动公开范围的政府信息，原则上应当在其形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。另一方面，为了使政府信息公开既保证公民和法人、其他组织的知情权，又要防止出现因公开不当而导致失密、泄密，从而损害国家安全、经济安全和公共安全，影响社会稳定，甚至发生侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情况。条例规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，并应当建立健全政府信息发布的保密审查机制，行政机关公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息前，应当征得第三方的同意。第三方不同意公开的，不得公开。这些无疑都体现了通过制约权力来保障公民权利的政府信息公开立法理念的进步。

　　2.2.3从单向的政府公开信息到双向的政府公开和民众向政府要求公开并行

　　信息公开实行单向还是双向，不止是公开的方式问题，而是知情权是否得到实现的问题。

　　以权力为主导，一定只限于单向公开。单向公开，民众只能消极被动地接受信息而不能积极主动地寻求信息。而政府部门及其官员一般更愿意公布对自己有利的情况，不愿意公开对自己不利的情况，甚至有可能通过公布另外一些信息的方式来掩饰某些不利的处境。所以单向公开下的知情权至少可以说是不完整的。以往的政府信息公开要求多为政策层面的规定，且取决于政府的自身公开与否的意愿，缺乏强制性和责任心，信息公开被当作民主政治、“青天衙门”的标榜。新面世的《政府信息公开条例》首次统一明确规定了各级政府应主动公开相关信息的法定义务和范围，这样，对于应重点公开的信息，公民可以通过新闻发布、政府网站、信息查询场所、政府信息公开目录等四种方式及时获得。此外，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”值得一提的是，对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求，《条例》也作了相应规定。依申请公开的一项重要原则就是申请人无须说明申请的理由而政府机关如果决定不公开或部分公开，则必须说明理由和救济途径，亦即对拒绝公开承担举证责任。公众行使获得政府信息的请求权，只要不属于法定的例外，政府就应当提供，而不应过问申请人申请该项信息的意图和目的是什么。公开信息既然是政府的一项义务，那么如果不能履行义务自然应该说明自己不作为的合理性和合法性。

　　2.2.4从政府任意决定公开或不公开到建立监督和保障机制

　　以往的信息公开取决于政府的任意和自愿，政府有公开的自由，更有拒绝公开的自由和理由。要彻底扭转政府信息公开的任意性，必须建立对政府信息公开的监督和保障机制。

　　为此，《条例》建立了政府信息公开工作的监督和保障制度。一是各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；二是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；四是公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应予调查处理；五是公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。此外，《条例》还对违反相关规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制、不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。

　　3.我国《政府信息公开条例》适用过程中问题的实例探究和原因分析

　　如上所述，《政府信息公开条例》历经十年酝酿，在社会各界的翘首以待中腼腆面世，其所彰显的主要特点让我们欣慰于我国在政府信息公开立法和行政公开实践方面取得的进步和成果。然而，“徒法不足以自行”，法治的精神诠释了“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”对于《政府信息公开条例》而言，制定本已不易，践行当更艰难，但也只有在经历这种艰难践行的过程后，立法才会趋于完善，良法才有可能趋于完美。对此，已经发生的个案表明《政府信息公开条例》的实施过程中存在以下一些问题。

　　3.1各地信息不公开行政案频现，“民告官”的信息不公开案有“井喷”趋势

　　2008年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，。如湖南省汝城县原自来水公司黄由俭、邓柏松等5位退休职工申请县政府公开有关政府部门的调查报告案；北京大学三位教授申请北京市发改委等3部门公开北京机场高速公路收费数额、流向等信息案。上海律师向安徽省卫生厅申请公开有关手足口病疫情的详细信息的案件。其中在北京，截至6月30日，北京公众访问“首都之窗”网站“政府信息公开专栏”达1489万余人次；全市各公开工作机构共接待公众咨询2.5万余人次，受理依申请520件。案件的本身值得关注，但出现这种局面的原因更值得我们探讨。首先，我国长期以来受“民可使由之，不可使知之”这一封建思想和“官念”的影响，多数行政工作人员热衷于“暗箱操作”，同时受官本位思想、官僚主义和文牍主义的影响较深，将一般不需保密的政府信息用文件的形式下发，对一般公众保持着一种不应有的神秘感。其次，公众不堪忍受长期以来受到的“碰壁”和“白眼”待遇，同时随着民主法治意识的提高，《政府信息公开条例》像一缕阳光，激发了公众借此更多更完整地了解自己所关心事情真相的要求，在无任何经济利益相关影响的条件下也想给自己找个“说法”。再次，政府信息关系民众利益，更关系众多纳税人的利益，长期以来的监督机制大多有名无实，并没有赋予公民在监督方面的硬性权利，在我国，“其实从来就不缺乏自下而上的监督，缺乏的是如何对民众监督有效赋权。”《政府信息公开条例》为公众通过“知情权”行使监督权利正名，这也催生了许多信息不公开的行政案件。

　　3.2信息公开申请遭遇尴尬，公民权利意识强烈和救济渠道不通的状况并存

　　《政府信息公开条例》实施以来，各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、诉讼不立案的尴尬。“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”，成了不少政府部门在新法实施以来推托信息公开的最常用理由，例如在湖南汝城“信息公开第一案”中，当地政府就以“原自来水公司的调查材料是供领导决策参考的，不是对事件的处理结果和结论，不属于信息公开的范畴”为由，将公民的诉求推之于门外；而北京东城区房屋管理局也以金女士要查询的“房屋系经租房，产权已经发生了变更，她作为个人也无权查阅房产档案”为由，拒绝了她要求信息公开的请求。当政府对自身信息公开诉求无法给予满足时，公民只能转而求助于诉讼，希望通过司法来制约行政，满足信息公开的权利。然而，法院对此类“烫手山芋”大都谨小慎微，从而此类信息公开案件有趋势形成一种前不通畅后不断流的“堰塞湖”现象。这类问题出现的原因主要有：首先，长期以来，政府忽视信息管理工作，信息及资料档案等管理混乱，自颁布（2007年4月26日国务院颁布）至实施（2008年5月1日起实施）一年间，许多政府和部门仍停留在原有的“保密”思想基础之上，轻视了民众的权利意识，政府信息公开工作准备不足。其次，部分政府及相关部门，因为执政为民的意识不强，加上公开信息的要求让一些习惯了自行其事甚至暗箱操作的机关和单位感到被动和压力，觉得自身的既得利益受到了损失。因此，一些政府部门用“假公开”、“伪公开”、“选择性公开”、抵制公开等“上有政策，下有对策”的老方法千方百计地架空《政府信息公开条例》。再次，长期以来困扰我国司法工作的行政与司法之间的暧昧关系影响到法院案件的受理。在我国，法院的财政来源大多依赖地方政府，这离不开当地政府的支持和“赞助”，而对于这类敏感的涉及政府法定义务和责任的政府信息公开诉案，司法部门往往愿意选择调解或拖延战术来冷却这一“烫手山芋”，而不愿直接得罪相关政府。这也是我国以往各类行政诉讼案件中长期面临的困境。

　　3.3《政府信息公开条例》中相关条款倍受争议，信息相关配套解释有待完善

　　《政府信息公开条例》已实施近半年，出现的信息公开案件且不论大小和意义，不难发现受理与否和案件结果都直接涉及到信息公开与不公开的条款，信息公开范围更是成为多起案件的争议焦点。如最近合肥中院受理的全国首例以省级政府为被告的浙江一名律师状告安徽省政府案，其争议焦点就在于行政复议中产生的信息是否适用《政府信息公开条例》的规定。此外，《政府信息公开条例》对政府信息公开范围的规定缺乏可操作性标准成为政府部门拒绝信息公开申请的借口和法院不予受理的正当理由。《条例》在政府信息公开的范围上采取了肯定式的列举方式。肯定式的列举包括主动公开和依申请公开两种形式。这种列举方式的优点非常明显，即明确、简洁、歧义较少，但是缺点也同时存在，即创造了新的不确定法律概念、限制了范围等等。《条例》的制定从相关条文来看，将权力与权利的博弈体现得淋漓尽致。《条例》第9-12条规定，在政府主动公开的范围内，政府有职责、有义务提供相关的政府信息。这些信息应当主动公开。此外，第13条例外规定了除9-12条外，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。这些条款较好地保障了公民的知情权的行使。然而，《条例》第8条的规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”和第14条的规定“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”，这两条看似仍然是对行政机关的禁止性规定，但是，在缺乏相关配套解释的情况下，一些地方政府可能会利用条例中这些条款的模糊性，把本应该公布的信息作为“属于不予公开范围”的信息，而“合法”地故意隐瞒。

　　4.《政府信息公开条例》实施问题的司法救济建议

　　“无救济则无权利”，《政府信息公开条例》以法规的形式公民的知情权将公民的知情权具体化和明确化，将政府的信息公开义务法定化，但上述问题表明实施后的情况不容乐观。众所周知，《条例》虽然出台，但与国际上许多国家的信息公开法有三大不同：首先它只是行政法规，位阶过低，国务院作为行政机关在为政府信息公开立法，集运动员与裁判员于一身，司法机关在受理案件时难免处于尴尬境地；其次由于是行政法规，规范的信息公开主体，不包括立法、司法机关，这有违法治统一原则；其次，它没有明确规定政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则。此外，由于相关法条的模糊，更为其实施增加了不少难题。因此，在《条例》刚出台立即修改不可能、相关配套解释缺乏和《条例》实施面临司诉讼瓶颈的情况下，通过完善司法救济来弥补这些不足，解决《条例》实施中的问题也就成了迫切而可行的选择，这也和《条例》第33条的规定不谋而合，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

　　4.1深化司法体制改革，提高司法机关对政府信息公开的倒逼作用

　　司法作为一支捍卫法治的终极力量，理应能够且必须对政府起到强劲的监督和制约功能。然而，由于财政上对相关政府的依赖，囿于行政体制之下的司法机关在监督政府信息公开上多受掣肘，在处理与行政机关相关的诉讼案件时更是谨小慎微。因此并不能立即满足民众要求政府信息公开的司法诉求，甚至自身陷入某种尴尬困境。如全国首例市民即湖南汝城县原自来水公司5位退休职工状告“政府信息不公开”的行政诉讼案原告在等待52天后仍旧没有得到法院是否立案的通知，这已经严重违反了诉讼法的规定。类似既不立案又不作出裁定，对当事人而言，诉讼的第一道程序正义也被拖延得荡然无存。在缺乏强有力的司法救济情况下，单靠政府部门的良知与自觉，信息公开对普通公民而言仍无异于画饼充饥。只有让那些不遵循政府信息公开规则的部门和部门负责人亲身体验一下“当被告的感觉”，才能将其逼到信息公开的问责石壁，让他们感受到身处信息公开强大洪流中的危机，从而迫使其彻底改变传统行政思维，从骨子里植入尊重民权的现代行政理念和行政方式。因此，要增强司法的抗干扰能力，司法权应独立于行政权而从属于立法权，司法系统的财政预算更应脱离地方财政的束缚而由中央财政统一划拨，只有这样，才能让各级法院在面对作为被告的政府部门时无所畏惧，以此监督和督促政府在信息公开上有所作为。

　　4.2加快司法解释的出台，完善配套解释，使司法适用有章可循

　　《条例》实施后，公众提起诉讼的不少，顺利立案的却鲜见，更别说对簿公堂、打赢官司。这其中一个重要原因就是状告政府信息不公开是个新鲜事，在具体操作上法院没有先例，难以把握。此外，主要原因之一就是司法机关作为裁判员的角色被行政机关自身所代替，如保密审查机关和信息发布机关的同一，在涉及类似公共利益等问题时行政机关对司法机关的合法阻却等都使得信息公开之诉遭遇瓶颈。因此，作为国家最高司法机构的最高人民法院应当尽快研究对策，出台相关司法解释，使各级法院在受理此类案件时有章可循。而各级法院当前仍须严格按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》之规定，“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理”，启动对政府信息不公开案的司法程序，保障公民最基本的程序正义。否则，当政府信息公开诉讼尚未处理的情况下，司法机关的不作为诉讼将后来居上，司法在民众心目中的威信也将受损。目前在政府信息公开诉讼原告的主体资格、举证责任分配，第三人制度、审理程序以及法律责任等方面存有不少缺陷和疑问，这些都有待在以后的司法解释中作出补充规定。

　　4.3参考和借鉴国外规定，完善我国司法审查制度

　　正如有的学者所说：“从经验上看，独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是‘无牙的老虎’。”在各国的行政资讯公开的实践中，主要体现了这一理念。即行政法上的一切纠纷最终均应服从司法统制、接受司法审查、保证司法救济，如在美国，根据信息公开法的规定，信息公开的法律救济是针对依请求的公开，也就是公众请求公开某项文件，政府拒绝公开请求；或者请求政府不公开符合豁免公开的个人信息或商业秘密，政府予以公开。在这两种情况下，公众可以启动法律救济程序。法院可以应原告的要求发出有关公开信息的令状，消除行政官员在信息披露上的抵制。此外，美国也有“反情报自由法的诉讼”，即法院受理要求不公开某项信息的诉讼，由此可见，独立的司法体系确实担当了维护信息公开制度正常运转，消除信息流通壁垒的功能。因此，我们可以结合本国实际从以下方面借鉴国外的特色制度对我国的司法审查制度加以完善：首先，对原告资格的宽泛规定。我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”普通的行政诉讼一般都限定原告资格，即“原告对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系负举证责任”。但是，拒绝公开决定所侵害的并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”，而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。其次，在证据制度设计上也应当有所倾斜，在举证责任上，与普通行政诉讼法一样，被告应负主要的举证责任。美国《情报自由法》规定：被告行政机关应对其拒绝公开的“正确性负举证责任”。因为“被要求公开的文件掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质”。在证明标准上，采取了对行政机关严格审查的规定。美国的《情报自由法》规定行政机关的证明必须达到法院完全承认的程度，符合法院判决的结果。再次，应当采用不公开审查的原则。审判公开是现代诉讼的基本原则，但许多国家信息公开法中对于因信息公开而提起行政诉讼的案件均有不公开的规定。这里的“不公开审查”与一般诉讼法上通常理解的作为少数例外的“不公开审理”是不同的。后者的不公开除了对社会公开，对案件的当事人仍然是公开的。而信息公开诉讼的“不公开审理”是对案件当事人也不公开。这就是所谓“法官私人办公室内审查”。

　　5.结语

　　法的真正作用取决于多个层面的，良法是基础，守法是根本，司法是保障。同理，在《政府信息公开条例》自身尚待完善，而民众法治观念增强，通过用法督促政府守法的过程中，司法无疑成为充分发挥该法的作用的有力保障和日后提高该法的立法层级和进一步完善的经验总结。因此，本文在阐明和强调该法的重要性后简略概述该法的立法进程并略加评析，再针对《条例》实施近半年来笔者所了解的问题提出了一些司法救济的拙见。以期为该法的适用和完善稍有助益，更好地服务于我国社会主义法治、民主、阳光政府的构建。（来源：国土资源网（www.lrn.cn））

　　「注释」

　　作者简介：唐银亮，中南林业科技大学法学院环境与资源保护法学研究生，研究方向：环境刑法。

　　[1]行政公开原则的基本含义是：政府行为除应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、保障和评论。其四项要求之一就是：行政信息、情报公开。

　　[2]该图（图表缺失）根据中国法律信息网（//www.law-star.com/cac/125017918）中“信息政府公开立法进程”和《领导决策信息》2008年第17期“走进‘阳光政府’新时代” 中“我国政府信息公开立法进程”汇编而成，旨在反映我国《政府信息公开条例》的立法历程。

　　「参考文献」

　　[1] 姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2005年第2版，第73页 [2] 周良玉。政府信息公开和行政诉讼[J].法治研究，2008年第8期 [3] 魏永征。中国信息公开的进程。 //yzwei.blogbus.com/logs/4477150.html [4]《透视政府信息公开条例实施后第一案》，载《法制日报》2008年5月6日。 [5]《一条高速公路到底能收费多少年两部门回应收费问题》，载《法制日报》2008年6月30日。 [6]《信息不公开，省政府成被告》，载《齐鲁晚报》2008年10月10日 [7] 江必新，梁凤云。政府信息公开与行政诉讼[J].法学研究，2007年第5期 [8] 石红心。治理、信息与行政公开[J].中外法学，2003，（1）。 [9] 章剑生。行政诉讼法基本原理[M].北京：中国人事出版社，1998：74. [10] 朱炜。论政府信息公开法律制度的构建[J]. 浙江工商大学学报，2004（4）：4.

　　唐银亮·中南林业科技大学法学院环境与资源保护法学研究生