中美政府信息公开制度比较评析———基于《中华人民共和国政府信息公开条例》

发布日期：2009-11-10 文章来源：互联网作者：王喜和

摘要：在简要介绍中、美两国政府信息公开制度建设的历程后，基于中国的《政府信息公开条例》和美国的政府信息公开制度体系，从信息公开的原则、权利主体、范围与例外、方式和程序、救济制度及各自存在的问题等角度进行比较分析；就中国政府信息公开制度的发展、政府信息公开制度的立法式和立法层级、相关法律配套关系、公民意识培养和社会监督机制等方面作了思考世界上许多国家都建立了政府信息公开制度，并使之成为本国政府行政公开的基础性法律保证。其中以美国的政府信息公开制度体系最为稳定和完善，是世界各国建立自己的信息公开制度的重要参照。近年来我国政府开始在理论和实践上进行政府信息公开制度的尝试与研究；多个地方政府已制订或颁布了地方性政府信息公开法规。2008 年5 月1 日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行，标志着在立法上确立了我国的政府信息公开制度。西方国家的政府信息公开制度已经比较成熟，而我国仍处于立法的初始阶段，在未来的政府信息公开法的立法和建立全面的政府信息公开制度体系的过程中，还需要在实践经验、制度架构和立法目标等方面从其他国家取得借鉴。因此，有必要对中美两国的政府信息公开制度作比较分析。1．政府信息公开制度概述政府信息公开是指政府部门根据法律规定和法定程序公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过多种方式，依法利用各级政府部门控制的信息。“政府信息公开对于促进经济增长、推进依法行政、实现人民的民主权利、治理腐败等具有重要的意义。”［1］同时，政府信息公开也对保障公民知情权、建立阳光政府、建设和谐社会、充分发挥政府信息的社会和经济效益产生积极而深远的影响。政治领域与政府的公共性决定了政府信息的公共物品属性；政府信息公开是民主政治建设的重要标志，对任何形态的社会发展都有重要的作用。政府作为政府信息的所有者和控制者，积极推行政府信息公开制度是其义不容辞的责任。政府信息公开制度是指国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开的制度［2］。作为一种法律安排，政府信息公开制度承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，同时规定，国家对这种信息公开的请求有回答的义务。2．中国政府信息公开制度概况建国以来，我国政府一直比较重视人民群众知政、参政和监督政府机关的权利。1949 年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定了“公民享有思想、出版、集会、结社”等方的自由和权利，同时可以向行政机关、行政人员“提出批评和建议”。历次宪法都有政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见的相关规定。现行宪法也规定公民对行政机关及其工作人员享有批评、建议、申诉、控告、检举、监督等权利。我国的政府信息公开立法起步较晚，但进步迅速，主要是地方政府信息公开立法步伐加快：2002 年11 月6 日，广州公布了国内第一个《政府信息公开规定》，并于2003 年1 月1 日开始实施，成为我国第一部地方政府“阳光法案“；《深圳市政府信息网上公开办法》于2004 年4 月1 日起施行；2004 年1 月20 日颁布，2004 年5 月1 日生效的《上海市政府信息公开规定》，首次规定了“新闻发言人”制度；北京市政府法制办2004 年9 月22 日召开有关会议，下发《关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见》；此外，《成都市政府信息公开规定》、《长春市政府信息公开规定（暂行）》、《杭州市政府信息公开规定》、《济南市政务信息公开暂行办法》等地方规章也都相继出台。改革开放以后，在1980 年代中期，基层行政机关创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及办事人员。1988 年5 月1 日起实施的《价格法》规定了价格公开制度和价格听证制度。1995 年颁布《行政处罚法》第四条明确规定了行政处罚的公开原则。1998 年，中共中央办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2000 年《政府工作报告》中指出：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。”2000 年12 月26 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下达了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。2003 年颁布的《行政许可法》第五条明确规定政府行政许可公开原则。2004 年3 月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005 年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《关于进一步推行政务公开的意见》。据统计，从1979 年至今，共有60 多部法律涉及公开的要求，其中有关政府信息公开的有17 件；有220 多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67 件［3］。这些规定和在实践中建立起来的规范、规则在部分领域构建了我国政

府信息公开制度的框架，并在一定程度上形成了局部的政府信息公开制度。但由于相关的规定散见于大批的法律、法规之中，不仅不利于从整体上保护公民获取政府信息的权利，而且有些原则与政府信息公开的基本原则还是矛盾的，因此，出台统一的信息公开法是近几年我国完善政府信息公开制度的一个重要目标。2001 年，我国加入世界贸易组织（WTO）。WTO的透明度原则要求我国加强政府信息公开；2003 年上半年我国的SARS 灾难更使人们看到政府信息公开的紧迫性，政府信息公开制度建设快速发展。2000年初，中国社会科学院法学研究所设立“信息社会与中国政府信息公开制度研究课题组”。2002 年5 月，国务院委托该课题组起草《中华人民共和国政府信息公开条例》；同年7 月，《建议稿》起草成文［ 4 ］。2007年4 月24 日，国务院颁布《条例》，于2008 年5 月1日起施行。该条例的颁布开启了中国建立政府信息公开制度的立法序幕，是中国目前最具权威的国家级政府信息公开法规，标志着中国政府信息公开制度的正式建立。3．美国政府信息公开制度概况美国是政府信息公开制度比较发达、制度体系比较完善的国家。美国经济在世界上的领先地位，尤其是信息产业独步天下的霸主地位，与其政府信息的自由流动与使用制度有着内在的必然联系［5］。美国政府信息公开制度是通过立法的形式逐步建立和完善的。早在建国之初，美国就意识到了政府信息公开对保护公民权利的重要性。杰弗逊（Thomas·Jefferson）指出，政府的基础在于民意，要防止政府犯错误就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民［6］。1791 年的《宪法第一修正案》规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律，后又补充规定联邦政府不得以任何形式限制公众对政府信息的使用；1895 年颁布、1976 年修正的《版权法》明确规定版权保护不适用__于政府的任何文件、报告等文本。这两部法律是美国政府信息公开制度的基础性法律，确立了美国开放政府信息的基本原则。但是，由于这两部法律没有直接规定政府信息必须公开，并且美国国会曾于1789 年制定了一套俗称管家法（House Keeping Statue）的法律，赋予行政长官监护使用及保管与其业务有关的记录、文书及财务的权利［7］。因此，在1966 年以前，联邦政府的活动是否公开主要取决于政府的自由裁定权。二战以后，由于冷战的需要，政府信息公开受到了来自行政部门的很大阻力，许多政府部门不愿意向社会公众公开其信息和活动。尽管1946 年制定的《联邦行政程序法》规定了公众可以得到政府文件，但是同时又附设了很多限制条件，使得公众实际上很难获得政府信息；甚至国会也无法得到政府信息。在强烈的公众呼吁下，1966 年美国国会制定《信息自由法》。该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息；在法定范围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利；行政机关拒绝提供有关信息，应当承担举证责任。1996 年美国国会出台修正案，确认联邦政府机关拥有或保存信息的任何材料都适用《信息自由法》。《信息自由法》彻底改变了美国的政府信息公开制度，在美国第一次从成文法上确认了公众获得政府信息的权利。此后，美国又相继于1972 年制定的《联邦咨询委员会法》要求联邦咨询委员会的组织、监督、文件和会议必须公开；1974年制定《隐私权法》规定了行政机关对个人信息的搜集利用和传播必须遵守的规则；1976 年制定《阳光中的政府法》要求委员会制（合议制）行政机关的会议必须公开举行，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息和文件；1995 年通过《精简公文法》，防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为，同时通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性信息开发。上述法律构成美国政府信息公开制度的完整体系，奠定了政府信息公开的法律基础，成为世界各国建立本国政府信息公开制度的参照标杆。4．中美政府信息公开制度的比较与分析4．1 信息公开的原则理论界一般认为，信息公开的原则是公开为原则，不公开为例外。但由于文化传统、政治制度、保密习惯和社会心理等差异，中美两国政府信息公开的原则有所不同。美国《信息自由法》确定的是“以公开为原则，不公开为例外”原则。我国在《条例》颁布之前，一般奉行“普遍不公开，特殊的才公开”的原则，即有法律明确规定予以公开的信息才可以公开，没有规定予以公开的信息不能公开。而《条例》则强调了“公开为原则，不公开为例外”的原则，体现了由“法无准许即禁止”到“法无禁止即公开”的根本性转变，同时，也从原来的个别的信息公开转变为整体的信息公开。4．2 信息公开的权利主体信息公开的权利主体是指政府信息公开的对象，或有权向行政机关提出信息公开的申请人。权利主体的范围大小决定了政府信息公开的开放程度。一般各国对政府信息公开的对象都规定较宽。美国1946 年制定的《联邦行政程序法》曾经规定为“有适当的、直接的利害关系人”才有信息公开请求权。但目前《信息自由

法》对信息公开的请求权人在法律条款中使用“公众”一词。信息公开请求权适用于任何人，没有其他限制，法人等组织和外国人也在法律的适用范围以内。我国《条例》规定政府信息公开的权利主体为“公民、法人或者其他组织”，没有其他任何限定。这种规定与美国大体相同，体现了较高的立法水平。4．3 信息公开的范围与例外一般而言，政府部门在履行其职责的过程中所收集、产生、整理、加工、保存和传播的所有信息都属应公开的内容，除非法律有例外规定。确定信息公开范围是建立政府信息公开制度的基础和保障。由于制度不同，政府信息公开的范围确定存在较大差异。根据《信息自由法》的规定，美国的政府信息公开范围包括联邦政府行政部门所拥有的文件。行政部门包括内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。但《信息自由法》不适用于联邦选举产生的官员，包括总统、副总统、参议员、众议员，不适用于司法机关，不适用于私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织、州政府或地方政府。《信息自由法》要求政府机关在《联邦登记簿》上公布4 类信息［8］，也要求政府机关使公众能够查阅与复制5 类信息［9］。我国的《条例》第9 条规定了行政机关应主动公开的信息范围；第10 至12 条规定各行政机关要按照第9 条的要求，在其职责范围内确定主动公开政府信息的具体内容，并分别规定了其应当重点公开的政府信息。在政府信息公开的例外方面，美国《信息自由法》列举了9 种不予公开的信息［10］。其中对个人隐私的双重保护是美国政府信息公开制度的重要特色。我国《条例》分别在第7 条、第8 条、第14 条对不予公开的政府信息进行了规定，充分借鉴了国外的规定。但与美国的情况相比较，由于我国配套法律制度不完善，对不予公开的范围的界定比较困难。4．4 信息公开的方式和程序政府信息公开的方式指作为政府信息公开的义务主体的行政部门依法向公众公开政府信息的形式和方法，一般可分为主动公开和依申请公开。主动公开即政府主动在各种媒体（包括网络）上以公报等方式或将政府信息放置在公开场所、特定场所，供公众查阅、复制、索取等的方式公开政府信息；依申请公开即政府在申请人的要求下对特定信息予以公开的方式。相应的，政府信息公开的程序也可分为两种：主动公开的程序和依申请公开的程序。（1）关于主动公开美国行政机关主动公开信息的方式主要有：行政机关在《联邦政府公报》上公布信息；保证公众查阅、复制文件；在因特网上发布行政机关信息。鉴于信息数字化和政府信息化的趋势，1996 年通过的《信息自由法》修正案又将数字化信息与纸质信息置于同等地位。主动公开也是我国政府信息公开制度的重要内容。《条例》的第15 条、第16 条具体规定了政府信息主动公开的方式。其主要内容与美国基本相同。在公开的程序上，美国分为两类，一类是政府机关在《联邦登记簿》上公布的信息，包括政府机关的总部及各地工作机构的情况，各机关开展活动、决定问题的一般程序和方法，程序规则及表格的相关内容说明等等；另一类是不要求在《联邦登记簿》上公开的信息，包括行政裁决中的最后意见，不公布的政策说明与解释、可能影响公众的工作人员手册等。这类信息可以以出版发售或存放在行政机关的办公地点供公众查询的方式公开。我国《条例》则要求通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，在该信息形成或变更之日起20 个工作日内公开。（2）关于依申请公开根据美国的《信息自由法》，“任何人”均可以提出信息申请，但不包括联邦政府机关；提出信息申请可以根据任何理由，也可以没有任何理由。我国的《条例》在第13 条做出了依申请公开的规定，并在第20 条、第24 条至27 条就申请形式、答复形式、答复时限、费用等内容做出明确规定。在申请程序上，美国规定每个政府机关均需在《联邦登记簿》上公布其信息申请的程序，包括如何以及在何处提出申请、如何收费、减免费标准、复议程序等，且政府机关应在接到申请书后的10 日内（法定节假日除外）做出是否提供信息的决定。我国则直接在《条例》中对这些内容进行了原则规定。4．5 信息公开的救济救济制度是信息公开制度的重要组成部分，是保护公民权利的基础性安排。所谓政府信息公开的救济制度，指国家通过解决行政争议，制止、纠正或矫正不法政行为对自然人、法人和其他组织获取政府信息权的侵害，使受损害权利得到恢复，利益得到补救的法律制度。政府信息公开争议的救济途径一般有两种：行政救济和司法救济［11］。行政救济中最主要的方式是行政复议；司法救济则是指行政诉讼。在美国的政府信息公开制度中，行政救济制度被普遍采用。政府机关如果拒绝信息公开申请或拒绝减免费用，应告知申请人理由及申请人向机关首长提起复议的权利。申请人可以就申请本身被拒绝或减免费用申请被拒绝提起复议，也可以就其他任何不利的决定提起复议。《信息自由法》没有规定提交复议的时限，但有些

部门规章规定了时限。复议申请通常必须在20个工作日内得出结论，但政府机关可以额外延长10 个工作日。一旦复议请求被拒绝，申请人可以在其居住地的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。一旦开始诉讼程序，不公开文件的举证责任在于政府机关。在排除的情况以外，联邦行政机构如不能向申请人提供申请的材料，就必须说明理由，否则公民可就此直接起诉至法院。我国的《条例》建立了政府信息公开工作的监督和保障制度。一是考核制度、会评议制度和责任追究制度；二是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；四是公众可以对行政机关不依法履行政信息公开工作进行举报；五是公众可以对行政机关的侵权行为申请行政复议或提起行政诉讼；六是对未建立健全政府信息发布保密审查机制、不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。4．6 存在的问题（1）美国第一，《信息自由法》、《阳光法》、《隐私权法》相对独立又相互关联，相互之间有机的结合，共同建构了美国政府信息公开的法律制度。但由于各个法律所追求的目的不同，无论是法律的具体规定，还是法律的适用也偶有相互冲突。第二，《阳光法》并没有导致社会公众对政府决策的广泛参与，而是满足了那些对特定政府机关的行为有兴趣的“特定公众”的利益，包括游说者、律师、新闻工作者、利益集团和受政府管制行业的代表。第三，《信息自由法》一定程度上导致了犯罪分子对政府信息的滥用、行业竞争对手盗取企业秘密；同时该法中对政府信息公开的例外规定得太笼统而致使律师怨气冲天；政府工作人员则批评该法规定的处理流程冗长，效率低下。__第四，《信息自由法》中规定禁止援用版权保护只适用于联邦政府，而州政府则不受此限制，致使一部分州政府封锁了一些本应公开的政府信息用于牟利，甚至法律也被授予了版权。第五，联邦财政赤字的存在，以及国会通过的一些限制信息的法律，使许多政府机关想通过出售政府信息弥补开支缺口。因此，信息公开与政府预算之间的矛盾往往非常突出。第六，《信息自由法》中对例外信息的宽泛规定及1986 年修正案中对自由裁量权的扩大，使得布什政府在9．11 事件后对政府信息公开进行了越来越严格的限制，不管是行政机构还是立法机构都以防御美国再次遭受恐怖袭击为由，采取了诸多倾向于保密的政策措施。第七，美国信息公开法律制度的最大难题在于如何界定政府机关与私营企业在提供信息产品与服务上的界限［12］。（2）中国第一，尽管已经制定了《条例》，但仍然没有形成并实行全国统一的政务公开制度；《条例》与其他独立法（如《保密法》、《档案法》等）之间也还存在不配套甚至相互矛盾的关系。第二，《条例》在公开的内容、公开的方式、收费标准、监督和保障的手段、行政机关的法律责任等方面只做原则规定，可操作性较差。第三，《条例》中的个人隐私概念含糊，缺乏详细规定；个人信息公开的范围界定不清晰。第四，《条例》规定的公开申请答复期限较短，且没有明确紧急情况的处理办法。随着我国公民获取政府信息意识的不断提高，工作量的不断增大，政府机关的困难会逐渐增多。第五，《条例》反映出在政府信息公开问题上，政府仍然处于主动地位。外部力量如新闻媒体、非政府组织、公民等的监督作用没有充分体现。第六，《条例》对于公民获取政府信息明确了公开原则、利益平衡原则、免费原则、便民原则，但未明确政府信息自由使用原则。第七，配套法律制度（如《个人信息保护法》、《商业秘密保护法》等）缺位，行政机关在实施政府信息公开工作时，难以判断哪些信息属于不予公开或部分公开的范围。第八，作为我国第一个公开政府信息的立法项目，《条例》的出台标志着我国政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，有利于我国迅速建立信息公开制度。但是，它毕竟只是由政府制定并颁布的一部行政法规，并不具备国家成文法的约束作用和权威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版权法》、《档案法》、《立法法》等）的限制。5．结论纵观美国政府信息公开制度的体系架构和我国政府信息公开制度的建设历程，在两相比较之后，就今后我国政府信息公开制度的发展可以得出如下结论：第一，确立“公民知情权”的宪法地位是政府信息公开的重要法理基础和基本价值核心。宪法的知情权概念对一个国家建立和完善信息公开制度具有极其重要的意义，是知情权理论所倡导的民主政治发展的本质要求。作为一种政治性的权利，知情权是公民的一项基本权利，也是公民其他自由权利的基础。将知情权作为一项重要的基本权利确认到宪法的基本权利之中，是捍卫这项权利的根本方式，也是建设政府信息公开制度的根本保证。政府信息公开问题直接关系到人民的知情权，因此，保障公众获取政府信息的途径和渠道既是现代宪政理论的要求，又是民主国家发展的必然趋势。我国宪法

中尽管已经规定了公民有言论自由的权利和公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，但并没有建立公民知情权的概念。故应在宪法中把知情权作为公民权利单独予以阐述。第二，中央集中立法的模式和独立的政府信息公开成文法是确立政府信息公开制度的基础法律保障。所谓中央集中立法模式，是由国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律，对政府信息公开制度统一作出规定的立法模式。这种模式以美国为代表，在世界上影响最广。通过这种模式制定的法律效力层次高，既有利于协调、衔接有关法律法规，又有利于具有巨大宪政价值且易遭受消极抵制的信息公开法的实施。单独成文的政府信息公开法典由国家最高立法机关制定，是政府信息公开制度体系中约束力最强、约束范围最广、效力层级最高的独立部门法。中央集中立法和政府信息公开成文法的结合可为政府信息公开制度的建构提供坚强的法律保障机制。我国的《条例》由国务院制定并颁布实施。从严格的法理意义而言，《条例》仅仅是一种行政法规，只对行政部门及其下级机关具备约束力，效力不及于人大、政协、司法、军队等广义政府部门。因此，我国应在《条例》实施的基础上，广泛征求民意，加紧立法调研，尽早由全国人大制定《政府信息公开法》。第三，配套完善的法律体系是系统构建政府信息公开制度的重要内容。作为一种体系，政府信息公开制度至少应包括：信息自由制度、行政程序制度、保密制度、相关法律细则等。其中，信息自由制度是政府信息公开制度体系的核心，决定着政府信息公开制度的原则、方式、程序、监督和救济等内容；其他制度则与信息自由制度相互平衡制约，保证政府信息的理性公开。因此，政府信息公开既要在社会、政治、经济的经验性变革的基础上进行立法的强力驱动，又要积极进行理性的建构。然而，我国目前仍有许多部门法与《条例》相互冲突，且法律层级较《条例》高，导致《条例》在实施之前即已产生了诸多可预见的困难。这些困难与问题如不尽早解决，将使《条例》的权威性受到置疑，实施效果大打折扣。由此，我国应在《政府信息公开法》的立法过程中，同时修订《行政许可法》、《著作权法》、《档案法》、《保密法》等与政府信息公开密切相关的法律。第四，公众观念的转变和社会的监督是促进政府信息公开制度建设的外部力量。思想观念是行动的先导。树立公民意识和政府信息公开的观念，是政府信息公开制度建设的重要条件。强有力的监督则是政府信息公开的健康保证。我国的文化传统和政治传统决定了我国社会中的公民意识的缺失；在我国政府部门内，政府工作人员官本位思想严重，民主制观念淡薄；同时我国的政府信息公开立法采取的是政府推进模式，政府是制定信息公开法的主要推动力量，这种立法模式暴露了一些问题。因此，在我国的政府信息公开制度建设中，亟须加强对公民意识、政府工作人员民主与服务意识的培养；建立公民维权制度；建立政府信息公开的责任监督制度。参考文献：［1］周汉华．起草《政府信息公开条例》（专家建议稿）的基本考虑［J］．法学研究，2002（6）：75.［2］刘恒．政府信息公开制度［M］．北京：中国社会科学出版社，2004：2.［3］周汉华．我国政务公开的实践与探索［M］．北京：中国法制出版社，2003：308.［4］周汉华．政府信息公开条例专家建议稿：草案、说明、理由、立法例［M］．北京：中国法制出版社，2003.［5］［8］［9］［10］［12］周汉华．美国政府信息公开制度［J］．环球法律评论，2002 年秋季号：274.［6］张庆福，吕艳滨．论知情权［J］．江苏行政学院学报，2002（1）：106.［7］李浩．政府信息公开研究［D］．北京：中国政法大学，2005.［11］张秀华．我国政府信息公开制度的规范分析［D］．北京：中国政法大学，2006.

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